貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式及案例分析.docx

1、黃臻水，羅海波，祭登多，等.責(zé)州農(nóng)村地區(qū)宅基地送出模式及案例分析J.近蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2014,42(4)：416-418.貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式及案例分析黃璐水'，羅海波'，黎登琴二張秋琴I,董大芳'，鄧顯彬'(1.貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴州貴陽550025；2.貴州省國土資源勘測規(guī)劃院.貴州貴陽550004)摘要:采用實地調(diào)查法、對比分析法和案例分析法，研究了貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出實踐中形成的5種典型模式，分別為:農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)墾老宅基地模式、農(nóng)戶自愿退出廢棄或閑置宅基地政府無償實施復(fù)墾模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基

2、地模式、農(nóng)村危舊房改造限額用地騰退多余宅基地模式、生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式。研究結(jié)果表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式和生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式是農(nóng)村地區(qū)宅基地退出效益較好的2個模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。關(guān)鍵詞：土地管理;農(nóng)村宅基地;退出模式;案例分析;貴州省中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-1302(2014)04-0416-03隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置并存。農(nóng)村宅基地退出是對盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、集約節(jié)約用地、破解耕地占補平衡難題的重要手段之一。農(nóng)村宅基地退出模式是指在推行農(nóng)村宅基地退

3、出過程中所采取的具有典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式。眾多學(xué)者已對該問題進(jìn)行了有益研究:盧艷霞等通過對浙江省麗水市等地的調(diào)研，總結(jié)出浙江省農(nóng)村宅基地退出包含“拆危改舊建新宅，限額用地騰空間”、“下山異地建新宅，移民舊基復(fù)耕種”和“兩分兩換建兩新，三類安置退村基”3種實踐模式；崔寶敏、李云遍對天津市“宅基地?fù)Q房”退出模式的背景、運行機制、現(xiàn)實意義等進(jìn)行了研究;劉朝旭等、喻小倩對重慶市“地票交易”模式的運行過程進(jìn)行了闡述，分析了存在的問題，并提出對策建議;張建華、徐保根等對浙江省嘉興市的“兩分兩換”模式的具體做法、取得的成效及存在的不足進(jìn)行了研究;解安寧等以“天律模式”

4、與“重慶模式”為視角，對2種模式進(jìn)行了對比分析與評價；蔡國立等對地方宅基地退出與補償?shù)牡湫湍Ｊ竭M(jìn)行了梳理與評價。近年來農(nóng)村宅基地退出模式得到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注3-，但對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村宅基地退出典型案例和模式的比較分析鮮有研究。本研究以貴州省農(nóng)村地區(qū)為典型研究區(qū)域,通過對畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村和大方縣雞場鄉(xiāng)、湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村、關(guān)嶺縣永寧收稿日期：2013-08-12作者簡介：黃璐水(1989-),女，碩士研究生，研究方向為土地規(guī)劃與信息技術(shù)oE-mail：hl»gzu。通信作者:羅海波，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，從事土地加劃與生態(tài)修復(fù)方面的研究。E-mail:hbluoo參考文

5、獻(xiàn)：1MatthewsR.TheeconomicsofinstitutionsandthesourcesofgrowthJ.EconomicJonmal,1986,96(384)：903-918.2樊綱.有關(guān)交易成本的幾個理論間題JL豎濟(jì)學(xué)動態(tài)，1992(5) :49-55.鎮(zhèn)和花江鎮(zhèn)的實地調(diào)查,對各地農(nóng)村宅基地退出的模式進(jìn)行了具體論述，分析了宅基地退出的典型案例，以期能為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式和政策建設(shè)提供參考。1貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式1.1農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)里老宅基地1.1.1模式介紹在對外道路交通狀況差、流動人口較少、宅基地出租或轉(zhuǎn)賣等流轉(zhuǎn)獲利可能性較小的村莊，農(nóng)戶由

6、于原宅基地位置較為偏遠(yuǎn)，交通不便,在申請異地建新房后，自愿將原宅基地上的房屋及其附屬物進(jìn)行拆舊，并對宅基地采取簡單規(guī)整后進(jìn)行耕種。按照產(chǎn)權(quán)不變的原則，復(fù)最后的農(nóng)地歸原農(nóng)戶耕種，耕種收益歸原農(nóng)戶享有。此模式是農(nóng)戶傳統(tǒng)的農(nóng)耕思想作用下的自發(fā)行為結(jié)果，政府不承擔(dān)任何成本，也不給予任何獎勵。1.1.2案例分析畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村村民劉某,48歲，初中文化,對國家“一戶一宅”政策有一定的了解。由于其老宅所處位置較為偏解，獨戶住在半山腰上，地質(zhì)條件不穩(wěn)定，交通也十分不便.因此于2009年向村集體申請在通村公路旁重新劃了宅基地建新房。2010年新房建成后不久，考慮到今后不再居住老宅，且其家庭承包地較少,

7、劉某便自愿拆除舊房屋，對老宅基地進(jìn)行簡單規(guī)整后耕種上了玉米，每季能收獲幾百斤玉米，增加家庭幾百元收入，這對家庭年收入2萬元的他們來說的確是不小的一筆收入，因而他對退出宅基地的結(jié)果還是較為滿意的。但在利益訴求上他認(rèn)為要是能夠得到政府補助或獎勵會對其他像他這樣異地建新后擁有閑置老宅的村民來說，更具有自發(fā)退出的激勵和引導(dǎo)效應(yīng)。1.2農(nóng)戶自用退出廢棄或闌JL宅基地政府無償實施復(fù)戛1.2.1模式介紹政府積極引導(dǎo)，對擁有閑置或廢棄宅基地3 張偉.電子商務(wù)成為現(xiàn)代農(nóng)質(zhì)流通新模式J.中國農(nóng)資，2009,08(8):62-63.4 劉學(xué)勝“一號文件”又添農(nóng)資行業(yè)六大利好一掘“一號文件”中的新機遇J.中國農(nóng)資,2

8、010,2(2):17,6.5 王芳，王雙進(jìn),李紅梅，等.中國農(nóng)資流通市場現(xiàn)狀問題及對策研究JL安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2008,36(8)：3403-3404.的農(nóng)戶，政府承諾無償對其舊宅進(jìn)行拆舊及復(fù)展,復(fù)國后農(nóng)地供農(nóng)戶繼續(xù)使用，耕種收益歸農(nóng)戶所有,但不允許轉(zhuǎn)變用途進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。具體過程首先是政府對村內(nèi)廢棄或閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一普查，再對擁有廢棄或閑置宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行退出宣傳，政府承諾負(fù)責(zé)幫農(nóng)戶拆舊和復(fù)屆，不用農(nóng)戶承擔(dān)任何費用，接著對自愿退出的農(nóng)戶進(jìn)行登記,登記后擇日對農(nóng)戶退出的宅基地進(jìn)行拆舊和復(fù)墾。該模式中，農(nóng)戶在不承擔(dān)任何成本的情況下就可以拆除舊房屋，增加耕地,提高自己的收入。對于擁有長期廢棄或閑

9、置宅基地的農(nóng)戶而言，政府無償進(jìn)行拆舊和復(fù)墾是其自愿退出宅基地的極大引力。1.2.2案例分析畢節(jié)市金沙縣安洛鄉(xiāng)大賢村宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍。一方面，“建新而未拆舊”造成的宅基地閑置。隨著收入和生活水平的不斷提升,農(nóng)戶改善自己生活環(huán)境的愿望十分強烈，大部分都新建或者翻修了老房屋，新建房屋大多為村內(nèi)重新?lián)竦匦藿?，建新完成后農(nóng)戶便搬離老住宅,使得原來的老宅處于閑置狀態(tài);另一方面，農(nóng)戶外出務(wù)工或定居城鎮(zhèn)造成的閑置c由于農(nóng)業(yè)比較利益低，越來越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，整戶外遷、整戶外出、部分外出到城鎮(zhèn)務(wù)工、買房或租房等，使其在農(nóng)村原有的宅基地的居住功能逐步消失，村內(nèi)閑置宅基地的數(shù)量不斷上升，因此，政府便采取無償帶

10、助農(nóng)戶拆舊和復(fù)星閑置宅基地的辦法，以減少宅基地的閑置浪費。村民張某的老宅就是政府.無償幫其拆舊并復(fù)墾的，張某自2007年搬離后老宅基地就一直閑置著.直至2011年末，政府無償對其老宅進(jìn)行拆舊和復(fù)匿，復(fù)星的土地仍由他承包經(jīng)營，由于張某年事已高,身體狀況不佳，不便于下地耕種,復(fù)墾出來的土地?zé)o勞動力耕種，他便把復(fù)墾出的土地轉(zhuǎn)包出去，每年獲取一定的租金。即使知道閑置浪費不如笈墾后增加收益，但因復(fù)墾中個人須花費較大成本而不愿復(fù)墾，導(dǎo)致宅基地閑置多年。截至目前,政府已經(jīng)無償對該村5宗農(nóng)戶自愿退出的宅基地進(jìn)行拆舊和復(fù)墾。1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛釣中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住腭退老宅套地1.3.1模式介紹該模式是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)

11、人民政府為主體組織實施，各相關(guān)部門結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目進(jìn)行,主要是堅持“一戶一宅、建新拆舊”的原則,鼓勵農(nóng)民拆除危舊房，交還原宅基地，由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。對于重新分配的宅基地，嚴(yán)格按照“一戶一宅”規(guī)定，且農(nóng)戶退出的宅基地面積原則上要大于新建房占地面積，從而騰出新舊宅基地面積相抵的凈面積。此模式中拆舊及復(fù)墾資金由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)籌集、管理和使用。由政府引導(dǎo)、組織群眾投工投勞進(jìn)行拆舊，并按新增耕地標(biāo)準(zhǔn)自行復(fù)墾，復(fù)墾驗收后，按舊房屋拆除補助標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)墾補助標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補助經(jīng)費。即舊房屋由房主自行拆除，拆除的房屋材料由房主自行處理，農(nóng)戶自行將舊宅基

12、地復(fù)最成農(nóng)用地。復(fù)鼠出的農(nóng)用地面積按照國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有關(guān)政策規(guī)定折抵城市建設(shè)用地指標(biāo)。1.3.2案例分析遵義市湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)官堰村，由于地風(fēng)喀斯特地貌、農(nóng)戶居住觀念傳統(tǒng)、缺乏村莊規(guī)劃等原因，村民住宅布局十分散亂。村內(nèi)住房有相當(dāng)數(shù)fit的“空心化”現(xiàn)象，有的房屋因多年無人居住而閑置荒廢.部分已倒塌，有的建新不拆舊，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，使得農(nóng)村宅基地利用低效,造成土地資源的閑置浪費。自2008年開始，官堰村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實施“退宅還耕、增減掛鉤”項目，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目開展農(nóng)村宅基地退出工作，主要是堅持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵農(nóng)民拆除

13、危舊房、復(fù)墾舊宅基地,由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃重新分配宅基地，新建房占地原則上每戶不超過120mJ引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變。政府給予農(nóng)戶舊房屋拆除補助、宅基地復(fù)墾補助及新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補助。舊房屋拆除補助標(biāo)準(zhǔn):簡易結(jié)構(gòu)和木結(jié)構(gòu)每戶2000元，磚木結(jié)構(gòu)以及磚混結(jié)構(gòu)每戶3000元。復(fù)星補助標(biāo)準(zhǔn):農(nóng)戶將原宅基地復(fù)墾，經(jīng)驗收合格后，補助】5元/m"新安置宅基地與原宅基地面積相抵，凈增復(fù)墾耕地面積補助80元/m'。同時,拆舊建新農(nóng)戶享受淵潭縣新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策補助。此外，對于放棄農(nóng)村住宅的可辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，承包地收歸原集體經(jīng)濟(jì)組織;搬遷到集鎮(zhèn)或縣城居住的，可享受經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房政

14、策，并享受城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險政策。2011年3月，官堰村把村民集中居住后騰退出來的集體建設(shè)用地8881m2對外實行招標(biāo)、拍賣、掛牌進(jìn)行流轉(zhuǎn)，創(chuàng)收1200萬元，這些資金一方面參照國家征地標(biāo)準(zhǔn)補償村民，其余全部用于水、電、路、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1.4農(nóng)村危房改辿限額用地膊退多余宅基地1.4.1模式介紹為破解農(nóng)村困難戶建房難題，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村社會文明，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量,政府對農(nóng)村五保戶、低保戶、困難戶、一般戶以及殘疾人、計生戶等特殊困難群體的危房給予補助，讓其對舊房進(jìn)行修繕或拆舊重建，對于重建農(nóng)戶的房屋嚴(yán)格控制其新建房屋占地面積，以騰退部分原來超標(biāo)或粗放利用

15、的宅基地面積,集約節(jié)約利用土地。危房改造中嚴(yán)格堅持一戶一宅原則，異地建房的必須拆除原危房.并退出宅基地。1-4.2案例分析畢節(jié)市大方縣雞場鄉(xiāng)2011年共實施危房改造887戶，改造中對翻建、新建住房建筑面積按照人均不超過20«?,戶均4060m2建設(shè)。按照“群眾自建為主,政府適當(dāng)補助”的原則，以農(nóng)民滿意為前提，根據(jù)危房改造戶貧困程度、危房危險程度等實際情況，分6級給予0.5萬2萬元不等的資金補助:一級危房低保戶每戶補助2萬元;一級危房困難戶每戶補助1萬元;一級危房一般戶每戶補助0.6萬元;二級危房五保戶每戶補助0.7萬元;低保戶、困難戶、一般戶二級危房、五保戶三級,每戶補助0.55萬元

16、；低保戶、困難戶、一般戶三級危房，每戶補助0.5萬元。通過項目實施，一方面改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境，一方面騰退了部分宅基地，提高了宅基地集約利用水平。1.5生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地1.5.1模式介紹在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)特別是石漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、少數(shù)民族居住區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差,基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會發(fā)育程度低,要徹底解決這些人口的脫貧問題，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢,并使他們逐步過上小康生活，靠加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等常加扶貧措施已很難發(fā)揮作用，只有堅定不移地實施生態(tài)移民搬遷才能從根本上解決脫貧和發(fā)展何題。政府對這些地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶貧生態(tài)移民.給予相關(guān)補助，

17、根據(jù)遷出地自然村寨分布情況，以地域上相連的人口聚居區(qū)(村、村民組、自然村泰)為單元逐年整體遷出，并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件集中安置。移民退出原居住宅基地，政府對移民遷出區(qū)廢棄村落進(jìn)行土地復(fù)墾或生態(tài)建設(shè)。1.5.2案例分析關(guān)嶺布依族苗族自治縣2012年堅持政府主導(dǎo)、群眾自愿,堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局,堅持先易后難、有序推進(jìn)的原則，全縣針對深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶實施扶貧生態(tài)移民工程共183戶1504人，其中永寧鎮(zhèn)116戶704人，花江鎮(zhèn)157戶800人。對需要安置的扶貧生態(tài)移民根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源環(huán)境條件進(jìn)行集中安置，并對移民進(jìn)行住房、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)補助。移民

18、搬遷后原有住房予以拆除，當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾或進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。實行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，對原有宅基地復(fù)瑯為耕地的，置換移民城鎮(zhèn)用地指標(biāo)由縣人民政府統(tǒng)籌使用。2貴州農(nóng)村地區(qū)宅基地退出模式比較總體來看，貴州各種模式的農(nóng)村宅基地退出都可以促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約利用,改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境。但是也有一定差異，一是退出的實施主體不同，只有農(nóng)戶自發(fā)退出模式的實施主體為農(nóng)戶,其余4個模式實施主體均為政府;二是退出的主要區(qū)域不同;三是退出補償內(nèi)容不同；四是退出成本分擔(dān)不同;五是退出后收益分配不同。具體差異如表1所示。«1&用,農(nóng)村地區(qū)宅M地退出模式比較模式名稱實施主體退出主要區(qū)域退出補償內(nèi)容退出成本分擔(dān)

19、退出后收益分配農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)墾老宅基地農(nóng)戶位置偏僻.交通不在的區(qū)域無補償拆舊復(fù)墾均為農(nóng)戶承擔(dān)耕種收益歸農(nóng)戶所有農(nóng)戶自愿退出廢棄或閑置宅驀地，政府無償實施復(fù)里政府流轉(zhuǎn)獲利可能性小的區(qū)域無補償拆舊復(fù)展均為政府承擔(dān)耕神收益日農(nóng)戶所有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增成掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地政府中心鎮(zhèn)、中心村莊宅基地復(fù)雇補助、拆舊補助、新舊宅基地相抵，凈地復(fù)墾桃地面積補助政府給F部分補助，不足部分農(nóng)戶承擔(dān)耕種收益歸農(nóng)戶所有，折抵城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)收益用于新農(nóng)村建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)農(nóng)村危舊房改造限額用地脖退多余宅基地政府村容村貌差，貧困落后地區(qū)建房補助政府靖予部分補助，不足部分農(nóng)戶承擔(dān)節(jié)余指標(biāo)收益政

20、府統(tǒng)籌使用生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地政府深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)蘇境脆弱地區(qū)、連片特困地區(qū)住房補助拆舊復(fù)墾均為政府承擔(dān)餅種收益歸農(nóng)戶所有，節(jié)余指標(biāo)收益基于此，各種模式可以激發(fā)農(nóng)戶自愿退出宅基地的積極性及取得的效益有所不同。模式一，異地建新、“一戶一宅”政策有一定了解、承包地少、老宅流轉(zhuǎn)可能性小等因素是退出舊宅基地主要原因,但該模式由于缺乏政府引導(dǎo)，缺乏相應(yīng)激勵機制，實施范圍有限;模式二，政府無償復(fù)星一定程度上提高了農(nóng)戶的退出積極性，取得的效益十分有限;模式三，是政府統(tǒng)一引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃實施,能夠提高農(nóng)戶的退出積極性，退出的面積較大，取得的效益較高;模式四，雖也是政府統(tǒng)一引導(dǎo)和規(guī)劃實施，但改造多為原址重

21、建,退出的宅基地較為零散，集中利用難度大，該模式在改善農(nóng)戶居住環(huán)境方面成效顯著;模式五，實施對移民生產(chǎn)生活有很大改善，退出的宅基地面積較為集中連片，退出面積大，效益顯著。3堵論土地集約節(jié)約利用是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求。農(nóng)村宅基地退出是促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的重要內(nèi)容。目前在貴州的農(nóng)村宅基地退出實踐中，主要形成了上述分析的5種模式。對于欠發(fā)達(dá)的貴州偏遠(yuǎn)農(nóng)村來說,政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)和給予相關(guān)補助是提高農(nóng)戶退出宅基地積極性的主要因素，且實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住和生態(tài)移民騰退老宅基地是宅基地退出較好的2種模式，具有一定的推廣應(yīng)用意義。它們不僅可以解決地形地貌因素、農(nóng)民傳統(tǒng)居住觀念等原因造成的農(nóng)村宅基地分布散亂、面積超標(biāo)、一戶多宅等問題，改善農(nóng)村人居環(huán)境,而且可以通過復(fù)墾老宅基地，置換城