立法質(zhì)量提升調(diào)查匯報

1、立法質(zhì)量提升調(diào)查匯報今日法制辦年中工作總結(jié)會，我們布置了立法工程承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)分析、講評上半年通過的四件人大法規(guī)。大家談的很好，相信經(jīng)過這樣一個梳理總結(jié)過程，大家會有收獲。下面，我就進(jìn)一步提高政府立法質(zhì)量，談幾點(diǎn)看法。一、政府立法的定位政府立法工作包括兩大內(nèi)容，一是政府向人大提交法規(guī)議案，二是政府制定規(guī)章。今日主要講講政府向人大提交法規(guī)議案的工作。首先需要明確的是，提交法規(guī)議案既不是起草部門的行為，也不是法制辦的行為，而是市政府的行為。法制辦是代表市政府對法規(guī)議案作專業(yè)審核，所以法制辦必需對法規(guī)議案嚴(yán)格把關(guān)。這肯定位要求我們必需強(qiáng)化法制辦作為政府立法機(jī)構(gòu)的立場和敏感性，必需圍繞市委、市政府的

2、中心工作，必需要有全局考慮、總體設(shè)計，必需要有立法思路、立法才智。我們所提交的法規(guī)議案，應(yīng)當(dāng)反映事物規(guī)律、符合人民利益、代表時期精神、突出地方特色。不能起草部門提供什么內(nèi)容，我們就認(rèn)可什么內(nèi)容，或者我們只是做做語文老師，小修小改。為了向市政府負(fù)責(zé)，對于法規(guī)議案，法制辦肯定要有立法主導(dǎo)意識。至于議案提交以后，則由人大確定是否修改、如何修改。剛剛承辦人介紹的四件法規(guī)，我認(rèn)為在不同程度上表達(dá)了法制辦的立法思索和有效協(xié)調(diào)。義務(wù)教育法實施方法的草稿有十章，社會處依據(jù)立法需要保存了七章。監(jiān)督處在啟動撤除違法建筑若干規(guī)定修訂工作伊始，就對修訂內(nèi)容框架進(jìn)行了思索和設(shè)計。這說明有關(guān)處室是主動主動地進(jìn)行法規(guī)設(shè)計，

3、而不是被動消極地做語文老師。以我為主，立法主導(dǎo)，需要我們學(xué)會引導(dǎo)、學(xué)會協(xié)調(diào)，對于起草部門有價值的內(nèi)容，我們要保存，其他部門和社會各方面的正確看法，我們要汲取。對于起草部門或者其他方面不合理、不正確的看法，我們要敢于說不，擅長說不。推動國際金融中心建設(shè)條例起草過程中，經(jīng)濟(jì)處一開頭沒有向起草部門堅持立法要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，草案內(nèi)容重點(diǎn)不是很突出，文字表述也不太符合法規(guī)要求，更像一個條文化的研討報告；后來經(jīng)濟(jì)處依據(jù)審核會議看法作了屢次修改，并說服起草部門接受了修改稿。屠光紹副市長也肯定了法制辦對起草稿的修改，認(rèn)為修改后像法規(guī)了。對此，承辦人總結(jié)得非常好，作為政府法制部門，我們必需堅持立法的特點(diǎn)和要求，要

4、有力量對起草部門提出我們自己的想法，在對不合理、不正確的看法說不的同時，要擅長引導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門接受合理、正確的看法。二、政府立法的要求從內(nèi)容把握上，我認(rèn)為立法有三個根本要求：第一是法的進(jìn)步性，第二是法的合理性，第三是法的實踐性。政府立法更是如此。法的進(jìn)步性要求。對于上海來說，地方立法的進(jìn)步性主要表達(dá)在反映上海作為國際化大都市的進(jìn)展需求。例如，推動國際金融中心建設(shè)條例、節(jié)能條例、公共場所控?zé)煑l例、飲用水水源愛護(hù)條例，這些法規(guī)選題都反映了時期特色和上海需求。從內(nèi)容看，近期無論是法規(guī)還是政府規(guī)章，都有一些進(jìn)步性的制度設(shè)計內(nèi)容。譬如標(biāo)準(zhǔn)拆違執(zhí)法，注意愛護(hù)當(dāng)事人的合法財產(chǎn)；旅館業(yè)退房公告和商定相結(jié)合，

5、有利于消費(fèi)者權(quán)益愛護(hù)。從國家層面看，最近行政法規(guī)和部門規(guī)章的一些立法改變，也表達(dá)了法律的進(jìn)步性，例如，公安部修改了道路交通違法行為處理程序，作出了稍微交通違法口頭警告教育為先、公布電子眼防止隱藏執(zhí)法、加懲罰款總額不得超過罰款本數(shù)、轉(zhuǎn)變抽血測試強(qiáng)制程序等多種新的規(guī)定。法制辦在個體工商戶條例法規(guī)修改草案中提出了流淌攤販可辦個體工商戶執(zhí)照，無須提供營業(yè)場所的想象，反映了突破現(xiàn)行工商管理標(biāo)準(zhǔn)，傾向于愛護(hù)一般就業(yè)者權(quán)利的新思路。這些立法改變所反映的社會進(jìn)步要求是值得我們關(guān)注的。立法的進(jìn)步性要求法規(guī)內(nèi)容既不能是落后的，也不是超前的。我們明白，政策主見的正值性取決于其在特定歷史階段的恰當(dāng)性，先進(jìn)于或者落后于

6、特定時期需求的政策主見不管它如何符合某種法管理想，都是難以行得通的。例如，早期許多地方法規(guī)規(guī)章都有一些具有地方愛護(hù)主義特色的措施和方法，有的對于本地企業(yè)予以特別愛護(hù)，有的設(shè)置門檻限制外地產(chǎn)品進(jìn)入。無論是地方愛護(hù)封鎖市場，還是特權(quán)愛護(hù)和鄙視待遇，都反映了保守的落后的立法思想，不合時展潮流。值得留意的是，目前某些政府部門對此仍然具有需求，特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，地方愛護(hù)主義還會抬頭，會以變相的隱藏的形式進(jìn)入法律，對此我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，不能讓它成為法律制度。當(dāng)前還有一種現(xiàn)象值得留意，就是一些目前還不具備實踐條件的制度布置和政策內(nèi)容，由于社會言論影響，立法部門把握不準(zhǔn)，使其超前進(jìn)入法律和政策。例如，改革

7、戶籍制度是當(dāng)前社會的劇烈呼聲，全國不少地方已經(jīng)紛紛出臺戶籍改革政策或者規(guī)章，對于上海來說，當(dāng)前只具備調(diào)整的條件，不具備改革的條件。貿(mào)然去做，就是超越現(xiàn)實，不能取得良好效果。最近，某地出臺政策解決高校生子女包括非婚生子女落戶問題，其本意是以人為本愛護(hù)子女利益，但是出臺這一政策，明顯造成不良導(dǎo)向。法的合理性要求。法律作為一種制度布置，應(yīng)當(dāng)符合常理常識，符合人性人情，符合所標(biāo)準(zhǔn)事項的實際特點(diǎn)，符合所標(biāo)準(zhǔn)事項的管理規(guī)律。違反這些，所制定的法可能是遭受社會指責(zé)的“惡法”，也可能是被社會擯棄的“閑法”。例如，某地民政部門出臺一個紅頭文件，要求離婚時當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)宣讀離婚聲明，如不宣讀就不辦理離婚手續(xù)。這一規(guī)定

8、被老百姓批判不合人情。出臺這一僵硬規(guī)定，明顯紅頭文件的制定者一沒有想清晰為什么辦理離婚要宣讀聲明，二沒有想清晰宣讀聲明有什么意義。又如，某地在計算機(jī)信息系統(tǒng)安全愛護(hù)立法中，規(guī)定“搜尋”散布他人隱私違法將被罰款。這一規(guī)定引起社會劇烈反應(yīng)，據(jù)人民網(wǎng)調(diào)查，六成以上網(wǎng)民反對。其實，“搜尋”問題比擬冗雜，主體分散，利弊兼有，法律問題和非法律問題交織，決非以散布隱私懲罰就能解決問題。立法者其實也沒有理清晰需要標(biāo)準(zhǔn)的問題是什么，標(biāo)準(zhǔn)的目的是什么，貿(mào)然出臺這一規(guī)制，明顯不符合標(biāo)準(zhǔn)事項的特點(diǎn)，也超出了管理機(jī)關(guān)現(xiàn)有力量。所以，尊重常識、尊重人性、切合實際、符合規(guī)律，是我們立法應(yīng)當(dāng)重視的。同時，立法還需要在情理和法

9、義之中精確拿捏。由于有的問題是法律強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)好，還是社會自我標(biāo)準(zhǔn)好，需要斟酌思考。例如，12點(diǎn)退房是旅館業(yè)的慣例，起初市旅行委把這一內(nèi)容寫進(jìn)了規(guī)章，社會處組織聽證，把這一問題提交公眾商量，在聽取看法后，轉(zhuǎn)變了原先規(guī)章確認(rèn)行業(yè)慣例的做法，規(guī)定了公告邀約加特別商定的內(nèi)容。這樣，政府規(guī)章既對旅館公告邀約行為提出了要求，又給旅館和消費(fèi)者特別商定留下了余地。這一修改合情合理，符合實際，而且政府防止直接介入民事法律關(guān)系。另外，乘地鐵能不能攜帶便攜式自行車，也是一個與公眾行為有親密關(guān)系的問題，城建處也把這一問題提交聽證商量，結(jié)果還沒出來，但我看到聽證代表提出了很好的看法，即有條件限時段攜帶。還有一些制度設(shè)計，

10、在立法時雖然也考慮合理性問題，但是考慮缺乏，實踐中制度顯現(xiàn)了漏洞，這種情況需要提示大家留意。例如，我國食品免檢制度，當(dāng)時設(shè)計一是考慮扶持優(yōu)秀企業(yè)產(chǎn)品，重點(diǎn)檢驗差劣企業(yè)產(chǎn)品；二是削減企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低行政本錢，也有其合理性。但是，三聚氰氨牛奶大事發(fā)生，說明這一制度存在巨大風(fēng)險，其中最大問題在于國家通過這一制度為所謂的免檢企業(yè)產(chǎn)品作了法律擔(dān)保。還有，滯納金制度和加罰款制度設(shè)計，主要是催促被罰款人按時交納罰款，但是在實踐中屢次顯現(xiàn)天價滯納金和加罰款超過罰款的現(xiàn)象，這說明這一制度存在漏洞，為某些部門惡意執(zhí)法留下了空間。法的實踐性要求。法律是否可操作可施行，是否管用有效，同樣是檢驗法律質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。法律是

11、否管用有效，我認(rèn)為取決于三個方面是否考慮周到、規(guī)定明確。一是誰來管，就是要弄清晰誰是管理主體。二是管什么，要想明白法律需要解決什么問題，也就是法律的內(nèi)容。這些問題的分類、輕重緩急以及延長出來的問題，都要理理清晰。三是怎么管，需要明確管理分工、管理職責(zé)、管理程序、管理手段、法律責(zé)任。所以，我們立法應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審核管理機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)不準(zhǔn)、相關(guān)組織全不全、管理分工明不明、職責(zé)建立清不清、程序設(shè)計是否繁簡得當(dāng)，法律責(zé)任是否明確、有梯度、有層次。最近以來，應(yīng)當(dāng)說法制辦的立法工作取得了肯定的進(jìn)步。譬如，推動國際金融中心建設(shè)條例屬于所謂促進(jìn)型立法，但是虛法不虛，在目標(biāo)定位、空間布局、資金保障、人才環(huán)境、信譽(yù)制度等方

12、面規(guī)定了比擬實在的措施，雖然多數(shù)想象是領(lǐng)導(dǎo)和專家提出的，但是經(jīng)濟(jì)處和審核會作了奉獻(xiàn)。又如，市容環(huán)境衛(wèi)生條例修訂，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對渣土運(yùn)輸施行卸點(diǎn)付費(fèi)，對違法張貼刻畫涂寫行為規(guī)定暫停其所公布的通訊號碼的運(yùn)用，將實踐中創(chuàng)立的有效做法上升為法規(guī)，城建處也花費(fèi)了心血。監(jiān)督處起草的拆違規(guī)定提出了拆違巡查報告制度、對正在搭建的違法建筑當(dāng)場查處制度，都是有效、管用的措施。但是，我認(rèn)真比對了政府的送審稿和人大的通過稿，應(yīng)當(dāng)成認(rèn)，我們雖然考慮了法規(guī)的有效性，仍然缺一口氣。例如，我們在條文中只作原則規(guī)定，要求發(fā)覺違法建筑或者接到舉報，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)查證，而人大明確規(guī)定24小時內(nèi)查證，對正在搭建的2小時內(nèi)查證；又如

13、，人大增加了違法建筑的權(quán)利限制條款，不得出租，不得辦理房地產(chǎn)權(quán)利登記，不得辦理營業(yè)執(zhí)照；再如，人大強(qiáng)調(diào)了管理部門的責(zé)任，細(xì)列了六項詳細(xì)內(nèi)容，以防止管理部門不主動作為的現(xiàn)象。這說明人大非常重視法規(guī)的操作性，所作修改比我們考慮得更為周全，更有力度。在考慮法律有效管用的同時，我們還要留意另外一個問題，不要由于追求管用有效而與上位法不全都。這里考驗的是立法才智和立法水平，在這方面，社會處做得比擬好。義務(wù)教育法實施方法中進(jìn)城務(wù)工子女的就學(xué)問題觸及地方教育資源的有效配置，比擬冗雜，社會關(guān)注度也很高。社會處在審核過程中較好地處理了國家要求和上海實際的關(guān)系，提出要努力保障進(jìn)城務(wù)工子女公平接受教育的權(quán)利，不能設(shè)

14、置過多條件，同時又想方設(shè)法為實踐部門詳細(xì)操作留下了余地。另外，在研討實有人口管理規(guī)章草案的過程中，有看法認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定來滬人員無居住證不得務(wù)工、不得設(shè)攤?！皟蓚€不得”目的是促使來滬人員辦居住證，以使管理部門把握來滬人員信息，但是沒有上位法的依據(jù)。就業(yè)促進(jìn)法明確規(guī)定“不得對農(nóng)村就業(yè)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置鄙視性限制”。如何既防止涉嫌違法風(fēng)險，又使管理部門能夠有效搜集來滬人員居住信息，社會處動腦筋做了修改，將“兩個不得”調(diào)整為用工單位擔(dān)當(dāng)用工人員居住證件信息登記責(zé)任，即用工單位在聘用來滬人員時應(yīng)當(dāng)?shù)怯浧渖矸葑C件和居住證件，并且建立居住信息臺帳，以供公安部門查詢，未按規(guī)定登記予以懲罰。以上談了立法的三個想法，希望引起大家思索和重視，以后每次人大法規(guī)通過以后，立法處都要將送審稿和通過稿作個比對表，處里要特地開個會，比一比對錯得失。通過這個機(jī)制不斷提高立法水平。另外，辦里將會連續(xù)立法講評活動，以此推動立法質(zhì)量提高。最終和大家說三句話，與大家共勉。第一句話，把工作真正值回事，才會干成事。有的人一生