BT、BOT和PPP模式簡介

1、BOT、BT等投融資方式簡介一、BOT投融資方式 BOT是英文BuildOperateTransfer的縮寫，即“建設經(jīng)營轉讓”。實質上是基礎設施投資、建設和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經(jīng)營該設施及其相應的產(chǎn)品與服務。政府對該機構提供的公共產(chǎn)品或服務的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經(jīng)營和管理。（一）BOT的特點 BOT具有市場機制和政府干預相結合的混合經(jīng)濟的特

2、色。一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進行，政府以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體，在特許期內對所建工程項目具有完備的產(chǎn)權。這樣，承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經(jīng)濟人假設。另一方面，BOT為政府干預提供了有效的途徑，這就是和私人機構達成的有關BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的

3、約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。（二）BOT的主要參與人一個典型的BOT項目的參與人有政府、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經(jīng)營的有關公司。 政府是BOT項目的控制主體。政府決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協(xié)議合同時政府也占據(jù)著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權利。 BOT項目公司是BOT項目的執(zhí)行主體，它處于中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經(jīng)營管理體制以及還債和償付利息都由BOT項目公司負責。 投資人是BOT項目的風險承擔

4、主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講政府和私人機構分擔風險，但實際上各國在操作中差別很大。發(fā)達市場經(jīng)濟國家在BOT項目中分擔的風險很小，而發(fā)展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負債率一般高達7090，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。（三）BOT項目實施過程BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分

5、為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。 立項階段。在這一階段，政府根據(jù)中、長期的社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構可以根據(jù)該清單上的項目聯(lián)系本機構的業(yè)務發(fā)展方向做出合理計劃，然后向政府提出以BOT方式建設某項目的建議，并申請投標或表明承擔該項目的意向。政府則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術經(jīng)濟指標決定采用何種方式。 招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設，則首先由政府或其委托機構發(fā)布招標廣告，然后對報名的私人機構進行資格預審，從中選擇數(shù)家私人機構作為投標人并向其發(fā)售招標文件。 對于確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔

6、項目意向的私人機構協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應條件過多導致項目成本增高。 投標階段。BOT項目標書的準備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受政府委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題，并考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規(guī)定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前2-3家進行談判。 談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權力和義務，決定雙方的風險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環(huán)。政府委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽

7、訂合同，不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環(huán)進行。 履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設階段、經(jīng)營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監(jiān)督建設、經(jīng)營的參與者，努力降低成本提高效率。 （四）BOT項目中的風險 BOT項目投資大、期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風險較大。風險的規(guī)避和分擔也就成為BOT項目的重要內容。BOT項目整個過程中可能出現(xiàn)的風險有五種類型：政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。 政治風險。政局不穩(wěn)定，社會不安定會給BO

8、T項目帶來政治風險，這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風險因素。 市場風險。在BOT項目長長的特許期中，供求關系變化和價格變化時有發(fā)生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現(xiàn)更廉價的競爭產(chǎn)品，或更受大眾歡迎的替代產(chǎn)品，以致對該BOT項目的產(chǎn)出的需求大大降低，此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要政府的協(xié)助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術進步等原因帶來的市場風險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導致工程超支，這是另一種市場風險。 技術風險。在BOT項目進行過程中

9、由于制度上的細節(jié)問題安排不當帶來的風險，稱為技術風險。這種風險的一種表現(xiàn)是延期，工程延期將直接縮短工程經(jīng)營期，減少工程回報，嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發(fā)生的可能性。 融資風險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險，是融資風險。若發(fā)生了比預期高的通貨膨脹，則BOT項目預定的價格（如果預期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也會給項目帶來風險。 不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一

10、樣要承擔地震、火災、洪水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。 5、BOT風險的規(guī)避和分擔 應付風險的機制有兩種。一種機制是規(guī)避，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率；另一種機制是分擔，即事先約定不利情況發(fā)生情況下?lián)p失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是：誰最能控制的風險，其風險便由誰承擔。 政治風險的規(guī)避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經(jīng)濟學家和經(jīng)濟工作者的經(jīng)驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消政治風險。市場風險的分擔。在市場經(jīng)濟體制中，由于新技術的出現(xiàn)帶來的市場風險應由項目的發(fā)

11、起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發(fā)起則這部分市場風險由項目公司承擔；若該項目由政府發(fā)展計劃確定，則政府主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。 技術風險的規(guī)避。技術風險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程，項目公司還應進行較頻繁的期間監(jiān)督。融資風險的規(guī)避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的

12、一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作，風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產(chǎn)品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應約定該風險的分擔方法。綜上所述，在市場經(jīng)濟中，政府可以

13、分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險，保證貨幣兌換，或承擔匯率風險，其他風險皆由項目公司承擔。西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發(fā)展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式，其優(yōu)點之一便是徹底回避了政府風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是政府承擔的風險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經(jīng)濟法規(guī)的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠政府的承諾，而是深化經(jīng)濟體制改革和加強法制建設。二、BT投融資方式BT投資是BOT的一種變換形式，即Build-Transfer（建設轉讓），政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建

14、設完工后，該項目設施的有關權利按協(xié)議由政府贖回。通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設，建設完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。（一）BT項目的優(yōu)勢1、有利于優(yōu)化資源配置。采用BT模式建設工程項目可以使產(chǎn)業(yè)資本和金融資本全新對接，形成一種新的融資格局，既為政府提供了一種解決基礎設施建設項目融資的新模式，又為投資方提供了利用資本運營追求最大效益的機會。2、有利于合理分擔風險。BT模式體現(xiàn)了風險和收益在政府與投資方之間的公平分擔與共享，追求安全合理利潤。強調參與方發(fā)揮各自優(yōu)勢，并共同高度重視政策風險、金融風險、法律風險、債務風險，合理分散和分擔風險。

15、3、有利于提高前期運作效率，降低管理成本，提前工期，保證工程質量。BT模式采取國際規(guī)范化管理與運作，通過引進先進的技術和管理方法，改善基礎設施建設投資和管理結構，有效實現(xiàn)管理、設計、施工資源整合及緊密銜接，大大減少政府建設管理和協(xié)調環(huán)節(jié)的管理成本，借助大型建筑企業(yè)資信好、信譽高，特別是大標段工程總承包技術、管理和人才等方面的優(yōu)勢，雙方優(yōu)勢互補可大大提高項目運作效率、加快工期、保證質量。4、有利于改善基礎設施硬件環(huán)境，構建社會信用體系。BT模式使資源得到優(yōu)化配置，將先進技術和管理方法引入基礎設施建設中，杜絕了建筑市場暗箱操作、轉包分包及各種腐敗問題，保證了項目的質量和效率，能夠優(yōu)化和改善城市整體

16、建設環(huán)境。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實施BT模式，有助于政府構建良好的社會信用平臺。（二）BT方式與墊資承包的區(qū)別有人認為，BT就是“帶資承包”。實際上，BT方式與墊資承包有較大區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、合法性建設部、發(fā)展改革委、財政部早在1996年6月4日就作出關于嚴格禁止在工程建設中帶資承包的通知，其中提到：“任何建設單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標條件，更不得強行要求施工單位將此類內容寫入工程承包合同施工單位不得以帶資承包作為競爭手段承攬工程”。國家發(fā)改委等7部委30號令工程建設項目施工招標投標辦法中明確規(guī)定，“招標人不得擅自提高履約保證金，不得強

17、制要求中標人墊付中標項目建設資金”。由此可以看出，墊資承包實質上違背了現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，是一種違法違規(guī)行為。而在建設部2003年發(fā)布的關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見中提到，鼓勵工程總承包企業(yè)按照BT方式組織實施具備條件的建設項目。2、資產(chǎn)的隸屬關系BT項目的回購實質上是一種資產(chǎn)轉讓行為。在建設期間，工程資產(chǎn)所有權歸建設方所有，回購完成后，工程資產(chǎn)所有權轉移給業(yè)主所有。而在墊資承包中，工程資產(chǎn)所有權均歸業(yè)主所有，施工企業(yè)在建設期間不擁有項目所有權。3、投資風險BT項目一般需由項目建設方或地方政府出具項目回購承諾函，以及第三方（一般為銀行）提供項目回購擔保函，因此，項目建設方

18、的投資收回有保障，投資風險較小。而在墊資承包方式中，項目業(yè)主一般不能出具類似的擔保，同時，由于工程資產(chǎn)所有權屬于項目業(yè)主，一旦項目資產(chǎn)被銀行清算，承包方所墊資金將很難收回，風險很大。（三）BT項目的實施方式1、采用BT方式的前提條件基礎設施項目采用BT方式，應具備以下幾個基本條件：（1）前期工作深入，設計方案穩(wěn)定，建設標準明確。（2）工程建設難度適度，建設風險較小。（3）業(yè)主應具有充足的回購能力，能提供回購承諾函及相應擔保。（4）工程規(guī)模適當，投資額度應在潛在投標人可承受的范圍內。（5）項目成本應該能夠較為準確的估算，以便于投標人估算和控制投資成本。2、BT的幾種實施方式在實踐中，根據(jù)項目的具

19、體情況，可采用以下幾種BT實施方式：（1）完全BT方式完全BT方式是指通過招標確定項目建設方，建設方組建項目公司，由項目公司負責項目的融資、投資和建設，項目建成后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：對建設方無特殊資質要求，只要其具有較強的投融資能力即可。按照項目融資的方式進行融資。建設方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設資金，項目建設方為項目公司的銀行貸款提供擔保，為便于項目公司融資，一般需業(yè)主出具回購承諾函及第三者回購擔保。在建設過程中，業(yè)主對工程的參與程度較小。在項目建設期間，項目公司履行業(yè)主職能，負責項目的建設管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設計單位以及監(jiān)理單位由項

20、目公司通過招標確定。業(yè)主的主要職責是確定項目建設標準、驗收標準和支付回購款項。完全BT方式適用于工程技術成熟、技術標準明確、投資規(guī)模較大，且業(yè)主無工程建設管理經(jīng)驗或能力的工程項目。此方式的主要優(yōu)點為：一是有利于擴大投資者的選擇范圍；二是由BT項目公司作為主體進行融資，可降低投資者的投資風險，拓寬融資渠道；三是項目結構清晰，建設協(xié)調、管理的各個環(huán)節(jié)銜接緊密，業(yè)主進行工程管理的難度較??；四是建設風險全部轉移給項目建設方承擔，業(yè)主的建設風險較小，同時，建設方具有較大的自主權和利潤空間。（2）BT工程總承包方式BT工程總承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購

21、、施工、竣工驗收等實行全過程的承包，并承擔項目的全部投資，由業(yè)主委托指派工程監(jiān)理，項目建成后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：工程施工直接由建設方承擔，無須進行二次招標，項目建設方必須為同時具備投融資能力和相應建設資質的工程總承包企業(yè)或聯(lián)合體。業(yè)主直接和建設方簽署B(yǎng)T投資建設合同及工程總承包合同，一般不組建項目公司。業(yè)主通過聘請工程監(jiān)理公司或設立工程監(jiān)管機構等方式對建設方進行履約管理。（3）BT施工承包方式BT施工承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按合同約定負責工程施工及投資，項目驗收合格后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：工程施工直接由建設方承擔，項目建設方必須同時具備具有投融資

22、能力和相應資的建筑施工企業(yè)。項目規(guī)模較大，通常一個項目拆分成若干標段實施。業(yè)主直接和若干個建設方簽署B(yǎng)T投資建設合同。建設方只負責工程的施工，業(yè)主負責工程全過程管理，設計單位和監(jiān)理單位的管理由業(yè)主直接負責。此方式適用于工程技術難度較大、不確定因素多，且業(yè)主具備較強工程建設管理能力的項目。和傳統(tǒng)建設方式相比，此方式的主要區(qū)別在于由項目建設方負責工程的資金籌措。3、BT方式實施中應注意的幾個問題BT方式的實施過程和傳統(tǒng)建設方式基本相同，在此不作詳細闡述，重點就實施中應注意的幾個問題進行簡要說明。（1）選擇合適的項目實施結構，兼顧參與各方利益在確定項目實施結構前，首先要對建設項目的工程特點、前期工作

23、情況、業(yè)主的需求和管理能力，以及潛在投資者進行深入分析，以選擇對應的實施方式。同時，項目實施結構應把握“放而不亂，管而不死”的原則，作到既能保證項目建設方一定的建設自主權，又能最大程度的保證工程質量，維護項目業(yè)主的利益。（2）嚴格投標人的資質標準，對投標聯(lián)合體各方的關系要有明確的約定，根據(jù)建設項目的投資規(guī)模和建設特點，在項目招標時應對投標人的投融資能力和建設能力提出明確資質標準，投標人應具備承擔BT項目投資建設的能力和經(jīng)驗。同時，由于城市基礎設施項目投資大，項目實施難度大，在項目投標時，投標人常以組成聯(lián)合體的方式參與項目投標。但在項目實施時，由于各投標聯(lián)合體的利益不一致，經(jīng)常會出現(xiàn)聯(lián)合體內部“

24、扯皮”的問題，影響項目的順利實施。為避免此類情況的發(fā)生，在項目招標時，應在招標文件的聯(lián)合體協(xié)議中明確約定各聯(lián)合體成員的權利義務關系，特別是對各聯(lián)合體的出資額、負責的工程內容等情況要明確約定，避免“扯皮”情況的發(fā)生。此外，聯(lián)合體成員的定位要明確，要盡量引導優(yōu)勢互補的企業(yè)組成聯(lián)合體。（3）完善監(jiān)管體系，杜絕分包、轉包行為在BT項目中，工程分包和轉包情況比較普遍，是影響項目工程質量的重要風險因素。為避免此類問題的發(fā)生，可采取以下措施：一是在招標文件中對項目的分包、轉包情況進行詳細和明確的約定，禁止隨意分包和轉包；二是建立健全監(jiān)管體系，業(yè)主應組建監(jiān)管機構，對工程分包情況進行嚴格管理。（4）扎實做好前期

25、工作，明確建設標準和工程接口要成功實施BT項目，必須在項目提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者的選擇、規(guī)劃設計方案、開工建設等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性，扎實作好項目前期工作，明確項目建設標準以及項目與外部工程的接口。項目前期工作特別是規(guī)劃設計方案的穩(wěn)定程度、設計深度對項目成功實施與否影響極大。如設計方案不穩(wěn)定，就可能導致工程變更、洽商等一系列問題的出現(xiàn)，項目投資可能因此大幅度增加。此外，編制建設標準時要做到深度適當，可操作性強。（5）重視專業(yè)中介機構的作用在項目招標過程中，聘請中介咨詢機構為項目融資結構設計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以更大限度挖掘潛力，規(guī)避風險。（6）政府或政

26、府授權單位不應提供擔保。1995年擔保法規(guī)定國家機關不得為擔保人。政府一般應為BT項目提供非財政上的支持，如政策支持、保證后勤供應、允許通貨膨脹調價、減免稅等，但這些不是正式的政府擔保，只是表示支持的承諾，不具有金融擔保性質，不適用于擔保法。政府授權單位（政府授權或出資的企業(yè)法人）擔保雖不違背擔保法，但也不應提供擔保。因為，資金來源于政府劃撥，如對外擔保遭受損失，還是政府的損失；此類企業(yè)雖為法人，但不以營利為目的，對外擔保不能帶來利益，造成權力義務不對等。BT初衷是吸引社會資金，如果主辦人需要政府或政府授權單位提供擔保，說明其本身融資能力和融資手段有限，BT失去意義。（7）政府的支付期不宜太短

27、（510年為妥），以保證BT投資人重視施工質量。四、PPP投融資模式20世紀90年代后,一種嶄新的融資模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著重要角色。PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有

28、限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。PPP模式的內涵主要包括以下4個方面：第一，PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過

29、政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期

30、，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。第四，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量

31、，進而降低資產(chǎn)負債率，這不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、

32、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府的有關部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調本機構的目標、政策目標和政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調及其在項目建設中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基

33、于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。五、BOT投融資模式的變異模式1、BOOT (BuildOwnOperateTransfer) 形式這一模式在內容和形式上與BOT沒有不同，僅在項目財產(chǎn)權屬關系上強調：項目設施建成后歸項目公司所有。對于這一點確實存在著分歧意見和爭議，有進一步研究的必要。如，王友金先生認為，“所有權和經(jīng)營權分離是BOT的主導思想”，“政府可以在法律上擁有對設施的所有權，只是在一定期

34、限內將設施交由發(fā)展商承建和經(jīng)營；這只是發(fā)展商的一種使用權，對設施并不擁有所有權，特許專營期限屆滿，又把設施移交給政府，實現(xiàn)政府對設施的實際所有權。”2、BTO（Build-Transfer-Own）形式這一模式與一般BOT 模式的不同在于“經(jīng)營（Operate）”和“轉讓（Transfer ）”發(fā)生了次序上的變化，即在項目設施建成后由政府先行償還所投入的全部建設費用、取得項目設施所有權，然后按照事先約定由項目公司租賃經(jīng)營一定年限。國際惠民環(huán)保技術有限公司（Waste Management International pic) 獲得的香港新界東南區(qū)一個垃圾填埋場項目，就是采用BTO 模式，即建設

35、、轉讓后再經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場的消松角高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似BOOT的投資經(jīng)營方式。3、BOO(BuildOwnOperate)形式其意思為某一基礎設施項目的建設、擁有（所有）、經(jīng)營。在這一模式中項目公司實際上成為建設、經(jīng)營某個特定基礎設施而不轉讓項目設施財產(chǎn)權的純粹的私人公司。其在項目財產(chǎn)所有權上與一般私人公司相同，但在經(jīng)營權取得、經(jīng)營方式上與BOT模式有相似之處，即項目主辦人是在獲得政府特許授權、在事先約定經(jīng)營方式的基礎上，從事基礎設施項目投資建設和經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似BOO

36、的投資經(jīng)營方式。4、ROT(RenovateOperateTransfer) 形式其意思為重整、經(jīng)營、轉讓。在這一模式中，重整是指在獲得政府特許授予專營權的基礎上，對過時、陳舊的項目設施、設備進行改造更新；在此基礎上由投資者經(jīng)營若干年后再轉讓給政府。這是BOT模式適用于已經(jīng)建成、但已陳舊過時的基礎設施改造項目的一個變體，其差別在于“建設”變化為“重整”。5、POT(PurchaseOperateTransfer)形式其意思為購買、經(jīng)營、轉讓。購買，即政府出售已建成的、基本完好的基礎設施并授予特許專營權，由投資者購買基礎設施項目的股權和特許專營權。這是BOT模式的變體，其與一般BOT的差別就在于

37、“建設”變?yōu)椤百徺I”。上海黃浦江兩橋一隧(打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋)項目就是采用POT模式的典型例子。這是上海對BOT模式的一個創(chuàng)新。6、BOOST（BuildOwnOperateSubsidyTransfer）形式其意思為建設、擁有、經(jīng)營、補貼、轉讓。發(fā)展商在項目建成后，在授權期限內，既直接擁有項目資產(chǎn)又經(jīng)營管理項目，但由于存在相當高的風險，或非經(jīng)營管理原因的經(jīng)濟效益不佳，須由政府提供一定的補貼，授權期滿后將項目的資產(chǎn)轉讓給政府。7、BLT（BuildLeaseTransfer）形式 其意思為建設、租賃、轉讓。發(fā)展商在項目建成后將項目以一定的租金出租給政府，由政府經(jīng)營，授權期滿后，將項

38、目資產(chǎn)轉讓給政府。這一方式與融資租賃非常相似，僅是客體由一般的大宗設備換成了基礎設施而已。從BOT及其變異模式看，BOT投融資模式的核心內容在于項目公司對特定基礎設施項目特許專營權的獲得，以及特許專營權具體內容的確定。而建設（重整、購買）、轉讓則可以視項目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難，又能保證項目公司在經(jīng)營期間的獲益權和國家對基礎設施的最終所有權。政府通過項目特許權的授予，賦予私營機構在一定期限內建設、運營并獲取項目收益的權利，期限屆滿時項目設施移交給政府。同時，作為項目發(fā)起人的私營機構除投資自有資金外，項目建設所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道，借款人還款來源限于項目收益，并以項目設施及其收益設定浮動抵押為債務擔保。六、相關規(guī)定建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知（建市20066號）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府：近年來，一些地方政府和部門要求建筑業(yè)企業(yè)以帶資承包的方式建設新的工程項目；同時也有一些建筑業(yè)企業(yè)以承諾帶資承包作為競爭手段，承攬政府投資項目。上述行為嚴重干擾了國家對固定資產(chǎn)投資的宏觀調控，擾亂了建筑市場秩序，同時由于超概算資金落實難度大，造成了拖欠工程款和農(nóng)民工工資。為貫徹落實國務院關于投資體制改革的決定和國務院辦公廳轉發(fā)建設部等