農(nóng)民工市民化的

1、農(nóng)民工市民化的社會保障成本與配套改革研究基于安徽省的實(shí)證與比較安徽調(diào)查總隊(duì)課題組2013年11月目 錄一、農(nóng)民工的社會保障狀況與政策變化4（一）安徽農(nóng)民工的社會保障現(xiàn)狀5（二）農(nóng)民工群體分化與市民化意愿6（三）農(nóng)民工市民化的社會保障制度困境7二、農(nóng)民工市民化的社會保障成本8（一）農(nóng)民工市民化社會保障成本的內(nèi)涵9（二）農(nóng)民工市民化的社會保障成本：構(gòu)成與測算方法10（二）農(nóng)民工市民化的社會保障成本測算：以安徽為例14（三）農(nóng)民工市民化的社會保障成本構(gòu)成21三、政策與建議23（一）建立統(tǒng)一設(shè)計(jì)，以實(shí)際需求為導(dǎo)向的農(nóng)民工社會保障體系23（二）落實(shí)政府責(zé)任，以分級負(fù)擔(dān)為原則完善多元化成本分擔(dān)機(jī)制24（三

2、）堅(jiān)持自愿有序，以就業(yè)為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)體系建設(shè)25內(nèi)容摘要：本課題報告利用安徽省農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查、安徽5市農(nóng)民工市民化專題調(diào)查和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對安徽省農(nóng)民工市民化的社會保障問題開展研究，對安徽農(nóng)民工市民化的存量、增量及社會保障成本進(jìn)行了測算。測算結(jié)果表明，到2020年，安徽共需解決1000萬農(nóng)民工市民化存量，1000萬農(nóng)民工市民化增量，農(nóng)民工市民化的社會保障短期平均成本在2.11.3萬元/人.年之間，平均為1.7萬元/人.年。95%的短期成本由企業(yè)和農(nóng)民工個人承擔(dān)。按平均每年完成250萬農(nóng)民工市民化，需要增加社會保障成本425億元。以長期成本視角看，安徽農(nóng)民工市民化的社會保障總成本約在4

3、.73.9萬元/人.年之間，平均為4.3萬元/人.年。每年需新增市民化社會保障成本1075億元，其中公共財政承擔(dān)680億元，相當(dāng)于2012年全省財政收入的22.5%。這表明推進(jìn)農(nóng)民工市民化，短期內(nèi)不會出現(xiàn)社會保障支出壓力。由于新生代農(nóng)民工更加年輕，推進(jìn)農(nóng)民工市民化還有利于緩解社會保險基金賬戶的支付壓力，為社會保險制度改革贏得寶貴時間。長期看則需要考慮市民化后養(yǎng)老金賬戶的支付壓力。為此建議，以實(shí)際需求為導(dǎo)向的建立農(nóng)民工社會保障體系，以分級負(fù)擔(dān)為原則完善多元化成本分擔(dān)機(jī)制，以就業(yè)為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)體系建設(shè)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程必然伴隨著人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的集中。在這一進(jìn)程中，農(nóng)民工群體的出現(xiàn)是中

4、國改革開放進(jìn)程的標(biāo)志性特征。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)、由農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了空間的轉(zhuǎn)移、就業(yè)的轉(zhuǎn)換；釋放出了巨大“人口紅利”，成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。但由于特殊的二元經(jīng)濟(jì)制度以及其他因素的制約，大量農(nóng)民工無法真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，社會保障問題也日益突出，不僅使農(nóng)村“三留守”等一系列社會矛盾凸顯，也成了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要體制負(fù)擔(dān)。加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，已成為我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)。維護(hù)農(nóng)民工的社會保障權(quán)利，加快社會保障體制改革，既是推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重要內(nèi)容，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一、農(nóng)民工的社會保障狀況與政策變化我國的社會保障體系帶有明

5、顯的城鄉(xiāng)二元體制特征，遵循的是先城市后農(nóng)村的改革次序（樊綱、郭萬達(dá)等，2013）。因此，相對農(nóng)村，我國城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)起步早，相對比較完善，與戶籍制度的結(jié)合也較為緊密。改革開放以來，盡管城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷松動，農(nóng)民工占城鎮(zhèn)常住人口的比重不斷提升，城鎮(zhèn)社會保障制度仍然帶有明顯的“戶籍偏向”，其政策體系主要是針對具有本地城鎮(zhèn)戶籍的人口和從業(yè)人員設(shè)計(jì)的。隨著農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，其社會保障問題日益突出。在此背景下，各級政府近年來圍繞農(nóng)民工社會保障問題進(jìn)行了很多探索，并不斷改進(jìn)原有制度，農(nóng)民工社會保障制度經(jīng)歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程。但總體來看，不管是農(nóng)民工社會保障制度本身，還是農(nóng)民工社

6、會保障的現(xiàn)狀，都還存在著一些問題。（一）安徽農(nóng)民工的社會保障現(xiàn)狀目前，我國城鎮(zhèn)社會保障制度主要包括繳費(fèi)性的社會保險制度和非繳費(fèi)性的基本社會服務(wù)制度（包括社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置等）兩大制度體系。其中社會保險是社會保障體系的核心，主要包括：養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險。一是農(nóng)民工難以獲得城鎮(zhèn)非繳費(fèi)性基本社會服務(wù)。與社會保險相比，社會救助、社會福利等基本社會服務(wù)供給的城鄉(xiāng)分割更為嚴(yán)重。如城鄉(xiāng)最低生活保障，截至2013年10月底，安徽城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為375元，比農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高了85%。除此之外，安徽不同地區(qū)的城鎮(zhèn)還給予城鎮(zhèn)居民多項(xiàng)政策性補(bǔ)貼，這些顯性和隱形的福利待遇基本上將常住

7、農(nóng)民工排除在外。二是農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會保險項(xiàng)目參保率偏低。據(jù)2013年2季度安徽農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查，超過50%的外出農(nóng)民工沒有與用人單位簽訂勞動合同，96.4%、86.3%的外出農(nóng)民工在戶籍地參加新農(nóng)合和新農(nóng)保，僅有1.2%的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，1.6%的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，2.1%的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。參保比例遠(yuǎn)低于全國平均水平據(jù)2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。三是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險的意愿不強(qiáng)。由于城鎮(zhèn)社會保險繳費(fèi)偏高，加上制

8、度設(shè)計(jì)不夠完善，農(nóng)民工對城鎮(zhèn)社會保險的認(rèn)同感不強(qiáng)。加上城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會保險制度“碎片化”，導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣，農(nóng)民工大多選擇在戶籍參加社會保險。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工參保地與居住地分離，增加了農(nóng)民工在保險費(fèi)報銷等方面的成本，但在現(xiàn)有社會保險制度下，農(nóng)民工的選擇還是理性的。（二）農(nóng)民工群體分化與市民化意愿從農(nóng)民工自身看，市民化是農(nóng)民工在成本約束的基礎(chǔ)上，自愿做出的經(jīng)濟(jì)決策。其主動市民化的選擇，既要綜合考慮生活、子女教育撫養(yǎng)、住房、各種政策性繳費(fèi)等顯性和直接的成本收益變化，又要權(quán)衡社會認(rèn)同、失業(yè)風(fēng)險、退出農(nóng)村的機(jī)會成本等隱形和間接成本收益狀況?！俺杀臼找婕s束”才是導(dǎo)致農(nóng)民工群體和代際分化的根本動力

9、，也是影響農(nóng)民工市民化意愿的關(guān)鍵變量。因此，研究農(nóng)民工市民化的社會保障成本，必須準(zhǔn)確把握不同農(nóng)民工群體的轉(zhuǎn)移就業(yè)特性。一是新生代農(nóng)民工市民化意愿更強(qiáng)。對安徽5市的問卷調(diào)查顯示，只有18.2%的新生代農(nóng)民工表示不愿意在城市長期務(wù)工生活。二是農(nóng)民工遷移模式出現(xiàn)諸多新變化。隨著新生代農(nóng)民工群體的形成，農(nóng)民工遷移特征逐步由生存型向發(fā)展型，由個體遷移型向家庭遷移型，由城鄉(xiāng)雙向流動的“候鳥型”向鄉(xiāng)城單向流動的“留鳥型”轉(zhuǎn)變。從全國來看，2012年舉家外出農(nóng)民工已經(jīng)占到外出農(nóng)民工的20%以上。遷移模式的新變化迫切需要在政策上統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。三是農(nóng)民工社會保障需求更加多元。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在問及“

10、如果進(jìn)城落戶，您希望政府給您解決哪些問題（多選）”時，60.1%的農(nóng)民工選擇了社會保障問題，比例最高，超過了子女入學(xué)問題、就業(yè)問題。這表明農(nóng)民工在農(nóng)村參加社會保險其實(shí)是種無奈的選擇。（三）農(nóng)民工市民化的社會保障制度困境一是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險的繳費(fèi)能力不高。盡管近年來，我國農(nóng)民工工資呈不斷上漲趨勢，但總體來看仍處于“生存工資”水平，與城鎮(zhèn)戶籍職工的工資水平還存在較大差距。加上大量農(nóng)民工處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，就業(yè)流動性較強(qiáng)，參保接續(xù)困難，采取個人自主參保方式又存在繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重問題，導(dǎo)致農(nóng)民工事實(shí)上難以有效參與城鎮(zhèn)社會保險，農(nóng)民工社會保障總體仍處在“低保障、低工資”雙低模式。而且由于農(nóng)民工代際輪換

11、，上一代農(nóng)民工在退出城鎮(zhèn)勞動力市場后，又選擇退保，更凸顯了農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)社會保險的困境。二是企業(yè)社會保險負(fù)擔(dān)較重，部分企業(yè)社會保險責(zé)任缺失。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)空間多在中小企業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)競爭力相對較弱，目前企業(yè)為農(nóng)民工購買“五險”，實(shí)際繳費(fèi)率超過了30%，導(dǎo)致企業(yè)社會保險壓力沉重。同時，也有一些企業(yè)為了逃避社會責(zé)任，在農(nóng)民工和企業(yè)都有意避繳社會保險的情況下，雙方自愿達(dá)成協(xié)議，造成了農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)增加，社會保險大量“漏?！?。企業(yè)與農(nóng)民工在城鎮(zhèn)職工社會保險上的“共謀”，表明當(dāng)前的社會保險政策需要進(jìn)一步調(diào)整。三是政府對農(nóng)民工社會保障的支持缺位。目前，各地城鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)戶籍居民，尤其是困難

12、群體均有各類社會保障補(bǔ)貼，在就業(yè)、醫(yī)療、社會援助方面已經(jīng)建立了完善的配套政策體系，但這一體系目前還難以惠及農(nóng)民工，導(dǎo)致農(nóng)民工城鎮(zhèn)生活、就業(yè)等成本增加。同時，由于城鄉(xiāng)、地區(qū)間社會保險平臺不統(tǒng)一，繳費(fèi)費(fèi)率不一致，客觀上造成了不同程度的城鄉(xiāng)不平等。二、農(nóng)民工市民化的社會保障成本推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須對相關(guān)制度和政策進(jìn)行改革，其核心是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、中央和地方之間的利益格局的調(diào)整。作為具有公共屬性和收入再分配功能的政策體系，社會保障制度改革是農(nóng)民工市民化政策調(diào)整的核心之一。因此，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程中，究竟需要投入多少社會保障成本，各利益主體能否承受，如何建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，是必須

13、回答的重要問題。（一）農(nóng)民工市民化社會保障成本的內(nèi)涵農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工在實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)居民平等的社會地位和權(quán)利，能夠與城鎮(zhèn)居民一樣公平享有政府所提供的公共資源和福利待遇，從而全面融入城鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活的過程（單菁菁，2013）。成本是一個基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，指為達(dá)到一定目的而付出或應(yīng)付出資源的價值犧牲，它可用貨幣單位加以計(jì)量。與會計(jì)賬戶上的“成本”概念有所差異，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“成本”概念更為宏觀和寬泛。根據(jù)“成本”概念的內(nèi)涵，農(nóng)民工市民化的社會保障成本，是指農(nóng)民工向城鎮(zhèn)居民（市民）轉(zhuǎn)化的過程中，為使其獲得與城鎮(zhèn)居民均等的社會保障待遇和服務(wù)，而所需的各種經(jīng)濟(jì)投入的

14、總和。農(nóng)民工市民化的成本是一個復(fù)雜的問題，它既與城鎮(zhèn)的區(qū)位和規(guī)模有關(guān)，也與市民化的內(nèi)容有關(guān)，還與成本的承擔(dān)主體有關(guān)。單從社會保障的成本來看，同樣具有動態(tài)性、可變性、區(qū)間性，不同的城鎮(zhèn)因規(guī)模、區(qū)位、政策等差異，其成本也會存在一定差異。同時，這一成本也是平均概念，它度量的是宏觀意義上每個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平均成本。因此，為了更加科學(xué)準(zhǔn)確地測算這一成本，不僅應(yīng)考慮農(nóng)民工個體的社會保障成本，還必須考慮隨遷家屬的社會保障成本。（二）農(nóng)民工市民化的社會保障成本：構(gòu)成與測算方法目前，對農(nóng)民工市民化成本的研究正成為國內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一。已有的研究大體有三類。一是對農(nóng)民工市民化的個人成本的測算。研究對象主要

15、包括：城鎮(zhèn)生活成本、住房成本、智力投入成本、自我保障成本。二是對農(nóng)民工市民化的公共成本的研究。關(guān)注的焦點(diǎn)主要是城鎮(zhèn)政府為接納農(nóng)民工所需投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、公共服務(wù)成本、社會保障成本、保障性住房成本、城市管理成本、農(nóng)民工子女成本等。三是從社會成本（包括公共成本和個人成本）角度的研究。大致是對上面兩方面研究的綜合（張國勝，2008），也有增加企業(yè)成本方面的研究（傅晨，2013）。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，對農(nóng)民工市民化的成本研究已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但仍存在很多需改進(jìn)之處。一是對市民化的社會保障成本研究還較為粗糙，缺乏專門的針對性研究。二是一些研究只考慮市民化后的成本增加，未考慮成本減少，測算結(jié)果存在高估的

16、可能。三是測算方法、結(jié)果差異很大，且多為總流量成本，未考慮區(qū)分當(dāng)期成本與遠(yuǎn)期成本，造成了一定的混亂。四是測算多為靜態(tài)方法，未考慮隨著城鎮(zhèn)規(guī)模提升等因素，而帶來的成本變動。五是測算城鎮(zhèn)的選擇帶有一定的隨意性，難以代表平均意義上的成本。針對這些情況，本研究在充分吸收現(xiàn)有研究經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，擬采用如下測算方法。1研究對象。為了使研究結(jié)果更具廣泛的代表性，更貼近市民化的實(shí)際，且考慮研究數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究把安徽省全部城鎮(zhèn)（除特別說明外，不區(qū)分大中小城鎮(zhèn)）作為農(nóng)民工市民化的空間，主要考慮市民化能力和意愿均較強(qiáng)的代表性農(nóng)民工群體（以新生代農(nóng)民工為主體）的社會保障成本。2成本構(gòu)成。農(nóng)民工市民化的社會保

17、障涉及多個利益主體，根據(jù)不同利益主體，本文主要考慮公共成本（政府成本）、個人（家庭）成本和企業(yè)成本三個部分。其中，公共成本僅限定在政府為滿足新城鎮(zhèn)人社會保障需求，提升城鎮(zhèn)社會保障總體水平所需的財政支出。企業(yè)承擔(dān)的社會保障成本是企業(yè)為農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險而必須承擔(dān)的繳費(fèi)。個人社會保障成本是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險所需繳費(fèi)支出。3農(nóng)民工市民化的代表性群體。根據(jù)2012年安徽省農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查結(jié)果，年齡在40歲以下的外出農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的74.6%，平均年齡為27.5歲（測算時設(shè)為28歲），這一代表性農(nóng)民工群體最為接近市民化的潛在群體。由于代表性農(nóng)民

18、工的主體是新生代農(nóng)民工，考慮到退休政策的可能變化，將其退休年齡設(shè)定為60歲，農(nóng)民工預(yù)期壽命設(shè)為安徽平均預(yù)期壽命75歲。4安徽農(nóng)民工市民化的存量和增量。由于現(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中包含大量沒有完全市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，因此，我國城鎮(zhèn)化存在一定程度的“半城鎮(zhèn)化”問題，安徽的城鎮(zhèn)化也不例外。2012年安徽城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口（戶籍口徑）為1579.9萬人，而城鎮(zhèn)常住人口為2784.4萬人，兩者相差1204.5萬人，這其中大部分是農(nóng)民工及其隨遷家屬。也就是說，占安徽城鎮(zhèn)常住人口4成多的人尚待實(shí)現(xiàn)完全市民化。測算農(nóng)民工市民化的社會保障成本，首先必須對農(nóng)民工市民化的數(shù)量作出準(zhǔn)確估計(jì)。未來需要市民化的人口，既包括現(xiàn)常住

19、城鎮(zhèn)但未實(shí)現(xiàn)完全市民化的人口，也包括隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程由鄉(xiāng)村持續(xù)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，前者是存量部分，后者是增量部分。按照中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，未來推進(jìn)農(nóng)民工市民化要“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”。為準(zhǔn)確測算安徽城鎮(zhèn)的農(nóng)民工市民化的社會保障成本，必須對存量和增量進(jìn)行測算。一是存量部分?？稍趯ｎ}調(diào)查基礎(chǔ)上，利用農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。目前，安徽外出農(nóng)民工總量為1164萬，其中省內(nèi)鄉(xiāng)外302萬人，省外862萬人，分別占26%和74% 數(shù)據(jù)來源：2013年安徽農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查第三季度數(shù)據(jù)。這一調(diào)查結(jié)果與本課題在安徽合肥、蕪湖、銅陵、淮北、阜陽5市專題調(diào)查的結(jié)果非常接近。通過對安徽5市（見注釋）農(nóng)民工問卷調(diào)查，7

20、1.8%的省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工有在城鎮(zhèn)長期務(wù)工生活的意愿。據(jù)樊綱、郭萬達(dá)等對深圳、杭州、無錫3市的農(nóng)民工市民化意愿的調(diào)查 由于其調(diào)查的農(nóng)民工絕大多數(shù)來自安徽等省份，在一定程度上可以代表安徽出省農(nóng)民工市民化意愿。參見樊綱、郭萬達(dá)等著：農(nóng)民工早退：理論、實(shí)證與政策，中國經(jīng)濟(jì)出版社，P7280.，傾向回家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工比重分別為31.9%和31.5%（對回答“未想好”和“不知道”的農(nóng)民工數(shù)量進(jìn)行再處理后）。這反映了出省農(nóng)民工回流和定居城鎮(zhèn)的傾向。如果按72%的省內(nèi)農(nóng)民工、30%的出省農(nóng)民工，并估計(jì)有10%本地農(nóng)民工（不出鄉(xiāng)的農(nóng)民工總量約900萬人）希望在安徽城鎮(zhèn)定居， 那么需要在安徽城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)

21、民工總量約為570萬人。從實(shí)地調(diào)查情況看，農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的隨遷人口基本為其子女，父母隨遷者極少。假定隨著農(nóng)民工市民化，其子女全部隨之轉(zhuǎn)型，則可根據(jù)2012年安徽農(nóng)民監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算出農(nóng)民工市民化的人均帶眷系數(shù)為0.66。據(jù)此推算2012年的存量約為950萬人?？紤]到城郊被征地農(nóng)民的市民化，安徽城鎮(zhèn)需市民化的人口存量約1000萬人。二是增量部分?？梢灶A(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口仍需要向城鎮(zhèn)持續(xù)集中。預(yù)計(jì)到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，按一般的規(guī)律，到那時安徽城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到55%左右，城鎮(zhèn)人口數(shù)量將達(dá)到4000萬人 按2012年安徽人口自然增長率6.86計(jì)算，2020年

22、安徽常住人口將達(dá)7287萬人。即使扣除1000萬左右城鎮(zhèn)存量人口市民化和城鎮(zhèn)自然增長人口（以城鎮(zhèn)4自然增長率測算，為2900萬人），要實(shí)現(xiàn)55%的真實(shí)城鎮(zhèn)化率，2020年前安徽城鎮(zhèn)人口仍需1000萬人以上的增量。（二）農(nóng)民工市民化的社會保障成本測算：以安徽為例作為人口和農(nóng)民工大省，安徽農(nóng)民工市民化具有特征意義。為了更直觀地度量農(nóng)民工市民化的成本，本研究對農(nóng)民工市民化的社會保障現(xiàn)期成本（以2012年計(jì)算的年平均成本）和長期成本（以2013年為基數(shù)的總成本）進(jìn)行了測算和預(yù)測，以便科學(xué)地評價農(nóng)民工市民化的社會保障成本。農(nóng)民工市民化社會保障成本由市民化公共成本、企業(yè)成本和個人成本構(gòu)成。1公共成本（Cg

23、）社會保障的公共成本主要包括社會保險類公共成本、基本社會服務(wù)類公共成本。社會保障類公共支出項(xiàng)目非常多，既包括財政對社會保障基金的各種補(bǔ)助、補(bǔ)貼，也包括財政對居民參加社會保險、保障最低生活等直接補(bǔ)貼，還包括財政在就業(yè)促進(jìn)方面的投入；這些項(xiàng)目在財政支出預(yù)決算中一般歸并到“社會保障和就業(yè)”這個大的科目。除此之外，與社會保障制度密切相關(guān)的還有財政在“醫(yī)療衛(wèi)生”方面的支出，這兩個財政支出大類共涉及176個子項(xiàng)。因此，為避免重復(fù)計(jì)算，測算農(nóng)民工市民化成本，只能從財政支出的宏觀角度把握，分別計(jì)算人均城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民社會保障類財政支出水平，并計(jì)算其差額。其差額部分可以視為農(nóng)民工市民化的社會保障公共成本 該成本當(dāng)

24、期支付，表現(xiàn)為現(xiàn)期成本，對于養(yǎng)老等帶有長期支付性質(zhì)的成本，下文另行測算。（1）現(xiàn)期社會保障公共成本（Cs）。通過財政支出計(jì)算的人均城鄉(xiāng)居民人均社會保障成本，既可以包括財政對居民參加社保、低保等顯性的補(bǔ)貼，也涵蓋了醫(yī)療等方面的間接補(bǔ)貼等隱形成本，全部涵蓋了“五險”和基本社會服務(wù)類公共支出，可以真實(shí)地反映財政所負(fù)擔(dān)全部社會保障成本。由于在“社會保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”支出項(xiàng)目中，城鄉(xiāng)居民待遇多有交叉，無法進(jìn)行測算。本文通過選取若干數(shù)據(jù)更充分，代表性較強(qiáng)的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵4市市轄區(qū)，利辛、靈璧、臨泉、阜南4縣，分別測算城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會保障水平。測算結(jié)果表明，城鄉(xiāng)居民人均社會保障與就業(yè)

25、公共成本分別為918元/人.年、369元/人.年，人均醫(yī)療衛(wèi)生公共成本分別為598元/人.年、341元/人.年；兩項(xiàng)分別相差550元/人.年、257元/人.年?？梢姲?012年情況，每1個農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，政府社會保障類財政投入每年要增?07元。也就是說，安徽城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化現(xiàn)期社會保障成本為807元/人.年。表1 2012年安徽城鄉(xiāng)居民社會保障類公共成本測算表支出項(xiàng)目城鎮(zhèn)農(nóng)村城鄉(xiāng)支出差額支出額（億元）戶籍人口（萬人）人均支出（元）支出額（億元）戶籍人口（萬人）人均支出（元）社會保障與就業(yè)36.8400.791821.1573.8369550醫(yī)療衛(wèi)生24.0400.759819.6573.8

26、341257人均公共成本1517710807數(shù)據(jù)來源：安徽統(tǒng)計(jì)年鑒2013.（2）長期社會保障公共成本（Cl）。按照社會保險政策的制度設(shè)計(jì)，城鎮(zhèn)職工和居民參加養(yǎng)老保險，除上文計(jì)算的各類財政補(bǔ)貼外，其保費(fèi)由企業(yè)和個人共同承擔(dān)，政府并不需要再增加額外成本（單菁菁，2013）。但由于在社會保險制度中，政府要承擔(dān)財政兜底責(zé)任，因此當(dāng)個人和企業(yè)繳費(fèi)不足，或養(yǎng)老金水平提高、人均壽命延長等因素而造成社?；鹑笨跁r，政府應(yīng)履行補(bǔ)貼責(zé)任。在我國現(xiàn)有社會保險制度中，養(yǎng)老保險是核心，而養(yǎng)老保險中職工基本養(yǎng)老保險占據(jù)主體地位。但目前職工基本養(yǎng)老保險仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，甚至大部分省份連省級統(tǒng)籌都未建立，養(yǎng)老保險的地

27、區(qū)分割狀況導(dǎo)致不同地區(qū)養(yǎng)老保險實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重畸輕，東部發(fā)達(dá)地區(qū)作為勞動力主要輸入地，勞動人口相對年輕，企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率偏低（鄭功成，2013）。安徽屬于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重地區(qū)，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須考慮市民化后養(yǎng)老金的長期成本和負(fù)擔(dān)。按上文設(shè)定的代表性農(nóng)民工群體的平均年齡為28歲。假設(shè)一個農(nóng)民工從2013年 該年繳費(fèi)基數(shù)為2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。開始參加職工基本養(yǎng)老保險，每年按企業(yè)20、個人8的比例繳納養(yǎng)老保險；基數(shù)為當(dāng)年最低繳費(fèi)基數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)的60%），設(shè)定安徽在崗職工平均工資年增長10逐年遞增；2045年末退休，領(lǐng)取15年養(yǎng)老金至2060年；養(yǎng)老金中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分也是逐年遞增10；利率3。按上述條件

28、以及目前安徽省企業(yè)職工養(yǎng)老政策，在該職工退休期間領(lǐng)取的養(yǎng)老金折現(xiàn)到2013年為108.9萬元。這可以看作1個農(nóng)民工市民化后養(yǎng)老所需要的總成本，按33年分?jǐn)?，每年成本?.3萬元，其中公共成本2.72萬元。表2   安徽農(nóng)民工市民化后城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險測算表單位：萬元養(yǎng)老總成本個人負(fù)擔(dān)企業(yè)負(fù)擔(dān)財政負(fù)擔(dān)折現(xiàn)到2013108.9 5.5 13.7 89.8 年均成本3.30 0.17 0.41 2.72 考慮到安徽農(nóng)民工新農(nóng)保參保率已超過80%。假如農(nóng)民工市民化后，全部加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險而退出新農(nóng)保，則需要扣除新農(nóng)保的財政支出15年×每年30補(bǔ)貼×每月55元基

29、礎(chǔ)養(yǎng)老金×12月=10350元。 扣減后，每增加一個新市民，財政負(fù)擔(dān)的長期社會保障成本（主要是養(yǎng)老支出）為1.69萬元/人.年。2企業(yè)成本（Cq）目前，安徽省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的企業(yè)繳費(fèi)比例見下表。表3 城鎮(zhèn)職工社會保險項(xiàng)目及繳費(fèi)費(fèi)率項(xiàng)目企業(yè)組織職工個人個體戶和靈活就業(yè)人員企業(yè)個體組織基本養(yǎng)老保險20%12%8%20%，其中8%計(jì)入個人賬戶基本醫(yī)療保險6%8%6%-8%2%10%+15元/月醫(yī)療救助金失業(yè)保險2%1%工傷保險0.5%3%無需繳費(fèi)0.5%3%生育保險0.8%1%0.8%-2%無需繳費(fèi)合 計(jì)約32%-11%約32%+每年180

30、元繳費(fèi)單位以本單位上年度全部職工（從業(yè)人員）工資總額作為當(dāng)年7月至次年6月期間的社會保險（基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險）單位繳費(fèi)基數(shù)。同時規(guī)定“單位繳費(fèi)基數(shù)不得低于全部參保職工同期個人繳費(fèi)基數(shù)之和”。繳費(fèi)個人以本人上年度月平均工資收入作為當(dāng)年7月至次年6月期間的社會保險繳費(fèi)基數(shù)。月平均工資收入低于全省上年度在崗職工月平均工資60的，按60計(jì)算；超過300的部分不計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)。按照這一政策，如果以2012年安徽省城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資3841元作為各種社會保險的企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)，考慮到農(nóng)民工工資普遍低于城鎮(zhèn)單位在崗職工工資的現(xiàn)實(shí)，企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)不低于該基數(shù)的60%，不高

31、于該基數(shù)的100%。農(nóng)民工市民化過程中，企業(yè)承擔(dān)的社會保險費(fèi)基數(shù)最低為2305元，最高為3841元。企業(yè)承擔(dān)的社會保險費(fèi)費(fèi)率總和約32%。由此可計(jì)算出企業(yè)承擔(dān)的農(nóng)民工市民化的社會保障成本區(qū)間。MaxCq=i=1nB×R=3841×32%×12=1.475萬元/人.年MinCq=i=1nB×R=2305×32%×12=0.885萬元/人.年由企業(yè)承擔(dān)的農(nóng)民工市民化的社會保障成本最高為1.475萬元/人.年，最低為0.885萬元/人.年，平均為1.18萬元/人.年。3個人（家庭）成本（Cp）市民化后，農(nóng)民工應(yīng)承擔(dān)一定的社會保障費(fèi)用，在城鎮(zhèn)

32、繳納相應(yīng)的社會保險費(fèi)，同時退出在農(nóng)村參加的各類社會保險。其中增加部分為：MaxCp+=11%×3841×12=0.507萬元/人.年MinCp+=11%×2305×12=0.304萬元/人.年減少部分主要為農(nóng)民工參加的新農(nóng)合、新農(nóng)保繳費(fèi)。目前，安徽城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險已經(jīng)無城鄉(xiāng)差別，市民化后農(nóng)民工家庭非就業(yè)人口參加該項(xiàng)保險不存在成本變動問題。安徽新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)為每人340元/年，其中財政補(bǔ)助280元，個人繳費(fèi)60元。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大，財政補(bǔ)助均為280元，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在100200元之間，但未成年人、低保對象等特殊人群能

33、夠享受政策性減免，一般為2050元（按30元計(jì)算）之間。以家庭為單位計(jì)算，假設(shè)農(nóng)民工家庭中的勞動力全部參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，非勞動年齡人口參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，按農(nóng)民工家庭平均1.7個子女（且代表性農(nóng)民工子女均為未成年）計(jì)算，則市民化后需為子女繳納醫(yī)療保險費(fèi)為1.7×30元=51元，在農(nóng)村全部家庭成員需繳納（平均家庭規(guī)模3.7人）醫(yī)療保險費(fèi)3.7×60元=222元，養(yǎng)老保險費(fèi)100×2=200元（假設(shè)代表性農(nóng)民工夫婦按最低標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險，子女均未滿16周歲不繳納），那么市民化后1個農(nóng)民工家庭在這兩個項(xiàng)目上繳費(fèi)減少371元，人均減少100元/年。綜合計(jì)算，個人承擔(dān)

34、的農(nóng)民工市民化的社會保障成本最高約為0.497萬元/人.年，最低為0.294萬元/人.年。按照現(xiàn)有政策，農(nóng)民工也可以以個人名義參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險，但繳費(fèi)率超過30%，即便按基數(shù)的60%計(jì)算，每年也需要繳納保險費(fèi)8300元以上，平均每月近700元，這對于月平均工資只有2290元 數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局公布的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告。的農(nóng)民工來說，顯然是難以承受的，這也是大量非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工參保率低的根本原因。如果這部分市民化成本讓農(nóng)民工自身來承擔(dān)的話，顯然是不合理的。（三）農(nóng)民工市民化的社會保障成本構(gòu)成以當(dāng)期價格計(jì)算，安徽農(nóng)民工市民化的總成本及構(gòu)成見表4。分析成本構(gòu)成情況，可以得出重

35、要的政策啟示。測算結(jié)果顯示，安徽農(nóng)民工市民化的平均短期成本在2.11.3萬元/人.年之間，平均為1.7萬元/人.年。從短期（當(dāng)期）來看，在社會保障總成本構(gòu)成中，企業(yè)承擔(dān)的社會保障成本所占比重最大，平均為71.2%，個人成本次之，平均為23.9%，公共成本最小，占4.9%。因此，從短期來看，政府、企業(yè)、農(nóng)民工家庭在市民化的社會保障中分擔(dān)不盡合理，企業(yè)和農(nóng)民工所承擔(dān)的市民化的社會保障成本相對較重，政府的成本負(fù)擔(dān)較輕。2012年，安徽財政支出中“社會保障和就業(yè)”支出占比為11.6%，“醫(yī)療衛(wèi)生”支出占比為8.1%，兩項(xiàng)合計(jì)為19.7%。從主體責(zé)任和實(shí)際支付能力考慮，適當(dāng)減輕農(nóng)民工和企業(yè)的社會保障成本

36、負(fù)擔(dān)，將有利于促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。表4 安徽農(nóng)民工市民化的社會保障成本構(gòu)成成本構(gòu)成成本類型年平均成本（萬元/人.年）占比重%年均總成本（億元）占當(dāng)年財政收入比重%公共成本長期2.72-680 22.5%短期0.083.9%、6.4%20 0.7%平均-4.9%企業(yè)成本最高1.4871.9%369 最低0.8970.3%221 平均1.1871.2%295 個人成本最高0.5024.2%124 最低0.2923.3%74 平均0.4023.9%99 總成本最高2.05-513 最低1.26-315 平均1.66-414 如果考慮農(nóng)民工市民化后，包括養(yǎng)老的長期成本，則農(nóng)民工市民化的社會保障總成本

37、約在4.73.9萬元/人.年之間，平均為4.3萬元/人.年。據(jù)前文測算，2013年2020年，安徽城鎮(zhèn)大約需要實(shí)現(xiàn)2000萬人的農(nóng)民工市民化，年平均約250萬人，據(jù)此計(jì)算，若不考慮養(yǎng)老金長期成本，年均需要增加市民化的社會保障公共成本為20億元，占當(dāng)年全省財政收入的比重只有0.7%。如考慮長期成本，每年安徽需新增市民化社會保障成本1075億元，其中公共財政承擔(dān)680億元，相當(dāng)于2012年全省財政收入的22.5%。這表明推進(jìn)農(nóng)民工市民化，短期內(nèi)不會出現(xiàn)社會保障支出壓力。同時，由于新生代農(nóng)民工更加年輕，盡快將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，還有利于緩解社會保險基金賬戶的支付壓力，為社會保險制度改革贏得寶貴時間，注入新的活力。但盡管如此，