教育資源配置對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響研究

1、全國教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃專項(xiàng)課題教育資源配置對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響研究2011年3月北京大學(xué)國家發(fā)展研究院課題組（執(zhí)筆人：李力行）目錄摘要2一、引言3二、教育資源配置對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響4（一）教育與城鎮(zhèn)化水平的一般關(guān)系4（二）中國城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力分析5（三）教育對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用估算6三、城鎮(zhèn)化對(duì)教育資源配置的挑戰(zhàn)和對(duì)策8（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的挑戰(zhàn)8（二）人口的集聚和流動(dòng)的挑戰(zhàn)9（三）擴(kuò)大準(zhǔn)入以應(yīng)對(duì)高等教育投入不足11（四）教育資源配置中的公平問題12四、政策建議12（一）更靈活的配置教育資源12（二）對(duì)基礎(chǔ)教育要下決心加大投入13（三）對(duì)高等教育要擴(kuò)大準(zhǔn)入13（四）大力發(fā)展職業(yè)教育13參考文獻(xiàn)14

2、摘要城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)是要素的集中，尤其是人的集聚，這會(huì)帶動(dòng)教育的投入和人口受教育水平的提高。反過來，教育水平的提高會(huì)增加生產(chǎn)效率，而這將促進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程?？鐕鴶?shù)據(jù)表明，各國政府的教育投入占公共支出的比重與城鎮(zhèn)化水平具有正相關(guān)的關(guān)系；而經(jīng)驗(yàn)案例則進(jìn)一步說明，政府對(duì)教育的投入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程是相互促進(jìn)的。分析中國改革開放以來的歷史數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，真正驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的是第三產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，而其中教育投入增加所起的作用不容忽視。利用1997-2005年各省數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)發(fā)現(xiàn)，人均受教育年限增加一年，城鎮(zhèn)化水平會(huì)提高超過兩個(gè)百分點(diǎn)。如果到2020年，受過高等教育的人口比例增加十個(gè)百分點(diǎn)，這將能帶動(dòng)我國城鎮(zhèn)化水平

3、提高大約四個(gè)百分點(diǎn)，為未來十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出巨大貢獻(xiàn)。相比于其他國家，我國政府的教育投入一直不足。面對(duì)儲(chǔ)蓄過高、內(nèi)需不足的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀，十二五期間正是加大教育投入的時(shí)機(jī)，而這將有助于提高下一階段城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。利用城鎮(zhèn)化的契機(jī)，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的教育投入，適當(dāng)集中辦學(xué)，發(fā)展寄宿制學(xué)校，并引導(dǎo)職業(yè)教育，將會(huì)改變原來農(nóng)村教育落后的面貌，有可能在各項(xiàng)公共服務(wù)中率先實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的均等化。值得注意的是，只有在教師報(bào)酬持續(xù)提高的前提下，教育服務(wù)的質(zhì)量才能真正得到保證。人口的集聚和流動(dòng)為教育資源的配置帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)數(shù)量巨大的流動(dòng)人口子女就學(xué)問題，需要更加靈活的配置教育資源，把以往按戶籍進(jìn)行管理轉(zhuǎn)為按

4、居住地管理，并且要為人口流入地配備穩(wěn)定的財(cái)政支撐，使得流動(dòng)人口子女就學(xué)成為當(dāng)?shù)卣呢?zé)任。在增加政府教育投入的同時(shí)，必須要放松管制、擴(kuò)大準(zhǔn)入，吸引社會(huì)資金投資教育，這樣才能徹底解決教育投入不足的問題。對(duì)于高等教育，尤其要鼓勵(lì)民間資本的投入，爭取在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間形成企業(yè)家投資辦學(xué)的熱潮。對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，必須通過大幅增加國家投入，確保在城鎮(zhèn)化的集聚過程中教育公平得到保障。除此之外，大力發(fā)展職業(yè)教育，引導(dǎo)就業(yè)方向，培養(yǎng)具有市場需要技能的人才，也是調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段。一、引言統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國下一階段改革發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略之一，也是“十二五”規(guī)劃的重中之重。據(jù)預(yù)計(jì)，“十二五”期間，中

5、國的城鎮(zhèn)化率將超過50%。而在接下去的幾十年內(nèi)，中國的城鎮(zhèn)化水平仍有大幅度提高的潛力和空間。誠然，城鎮(zhèn)化能為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長注入活力并提供動(dòng)力，但迅速的城鎮(zhèn)化過程已經(jīng)在不斷沖擊著現(xiàn)有的體制，不僅給我國的土地、戶籍、醫(yī)療、社會(huì)保障等體系造成了壓力，還對(duì)我國的教育資源配置提出了重大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)是要素的集中。這其中，人的集聚尤為重要。人才集中，教師隊(duì)伍穩(wěn)定，再加上高質(zhì)量的教育設(shè)施，無疑會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化在客觀上對(duì)教育資源的配置提出了集中化的要求。然而，教育資源配置卻面臨效率與公平之間的選擇。“教育城鎮(zhèn)化”是近年來常見的現(xiàn)象，也引發(fā)了眾多思考，這種現(xiàn)象實(shí)際反映了人民群眾對(duì)城鎮(zhèn)高水平

6、教育的日益高企的巨大需求。2010年的中央一號(hào)文件提出了積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針。而在隨后的2010年政府工作報(bào)告中，更是具體指出要“有計(jì)劃有步驟地解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活問題，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇?！边@不但強(qiáng)調(diào)了加快城鎮(zhèn)化過程這一戰(zhàn)略，同時(shí)還提出了城鎮(zhèn)化過程中公共資源配置的問題，并特別提到了有關(guān)教育資源的問題。具體的，就是要打通城鄉(xiāng)戶籍限制，在加速城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基礎(chǔ)上盡力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。因此，城鎮(zhèn)化對(duì)教育資金的配置，對(duì)集中和集聚的理解都提出了更高層次的要求。為了實(shí)現(xiàn)國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（征求意見

7、稿）（以下簡稱“綱要”）1所設(shè)定的“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列”的中長期教育改革和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須大力提高政府對(duì)教育的投入，同時(shí)通過深化改革，動(dòng)員社會(huì)資金投入教育。在保障政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，同時(shí)擴(kuò)大準(zhǔn)入，將能大大促進(jìn)我國的教育水平，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供人力資本的保障。本文圍繞城鎮(zhèn)化對(duì)教育資源的挑戰(zhàn)展開，首先探討教育資源配置對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，然后詳細(xì)分析城鎮(zhèn)化帶來的新問題、新挑戰(zhàn)，最后部分提出幾項(xiàng)政策建議。二、教育資源配置對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響（一）教育與城鎮(zhèn)化水平的一般關(guān)系所謂城鎮(zhèn)化, 就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城市地域、農(nóng)業(yè)活

8、動(dòng)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的過程。其主要特點(diǎn)，是要素的集中，尤其是人的集聚。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)興起，對(duì)勞動(dòng)力的技能提出了更高的要求，帶動(dòng)教育的投入以及全社會(huì)教育水平的提高。反過來看，城市作為一種集聚的經(jīng)濟(jì)體，需要大量的技術(shù)革新、溢出和信息流通帶來的規(guī)模報(bào)酬遞增才能形成，而所有這些，都要靠人力資本投資。單單依賴于物質(zhì)資本，是無法支撐起規(guī)模報(bào)酬經(jīng)濟(jì)和集聚的。過去我們較多地關(guān)注由經(jīng)濟(jì)集中而導(dǎo)致的人口集中，實(shí)際上,教育的興起同樣可以引導(dǎo)人口集中。Glaeser等人(2004)2通過美國的數(shù)據(jù)證明，相對(duì)于教育水平低的城市，居民教育水平較高的城市經(jīng)濟(jì)增長速度更快。楊俊和李雪松（2007）3指出，提

9、高居民教育水平，減輕教育機(jī)會(huì)的不均等，有利于促進(jìn)中國人力資本的積累和長期的經(jīng)濟(jì)增長。教育與城鎮(zhèn)化之間的相互促進(jìn)是顯而易見，這里我們重在強(qiáng)調(diào)政府的教育投入對(duì)城鎮(zhèn)化的作用。由于教育水平的提高依賴于投入，同時(shí)教育行業(yè)又具有較強(qiáng)的公共品特點(diǎn)，顯然離不開政府通過公共支出來興辦。為此，本文在教育水平之外尋找了另一個(gè)指標(biāo)教育開支占政府公共支出的比重，用以反映一國政府在有限財(cái)力的約束下對(duì)教育的重視程度。為了直觀的展示該指標(biāo)與各國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)系，這里把各國2005年以人口比例計(jì)算的城鎮(zhèn)化率與教育支出占公共開支的比重以散點(diǎn)圖的方式繪制于下圖（數(shù)據(jù)見附件1）。圖1：世界各國政府的教育投入比重與城鎮(zhèn)化水平的關(guān)系數(shù)據(jù)

10、來源：2005年世界發(fā)展指標(biāo)，世界銀行4。從圖1不難看出，各國教育支出占公共支出的比重與城鎮(zhèn)化率之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。這反映了政府對(duì)教育的重視程度與城鎮(zhèn)化水平的內(nèi)在關(guān)系：一國政府越是重視教育的投入，該國的城鎮(zhèn)化水平越高。事實(shí)上，這種相關(guān)關(guān)系早已被廣泛流行的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型證明是一種因果關(guān)系了。我們不妨看看日本在19世紀(jì)后期的經(jīng)驗(yàn)。自明治維新以后，日本的城鎮(zhèn)化率加速上升，由此走上了富國強(qiáng)兵之路。許多研究都指出，日本的興起離不開明治政府的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)現(xiàn)代教育的深刻認(rèn)識(shí)。早在1882年，日本就開始實(shí)施強(qiáng)制性小學(xué)階段的義務(wù)教育。明治政府盡管財(cái)政上有不少困難，仍不惜拿出巨額資金用于學(xué)校教育，而當(dāng)時(shí)主管教育的文

11、部省的經(jīng)費(fèi)在政府各部門中是最多的，在國家和地方行政費(fèi)用中的比率始終占10%左右，在地方財(cái)政支出中，從1880年至1910年約占23%。不但政府從財(cái)力上大力支持教育，國民也積極參與和支持，最終使教育改革取得成功，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程?？傊澜绺鲊慕?jīng)驗(yàn)表明，政府對(duì)教育的投入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相互促進(jìn)。下面我們將從中國出發(fā)，用經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來考察教育對(duì)城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)作用。（二）中國城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力分析中國的一大特點(diǎn)是城鎮(zhèn)化水平低，但其增長速度快。根據(jù)世界銀行2009世界發(fā)展報(bào)告4，與其他處在同樣發(fā)展階段的國家相比，中國的城鎮(zhèn)人口比例要低接近10個(gè)百分點(diǎn)。以較低的城鎮(zhèn)化水平為起點(diǎn)，中國在改革開放期間，尤其在近十多年

12、來，經(jīng)歷了一個(gè)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)2009年國家統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告，中國的城鎮(zhèn)化率已從1991年的27%，已經(jīng)快速增長到2008年的接近46%，年均增長速度超過一個(gè)百分點(diǎn)。圖2：工業(yè)、服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)化水平的關(guān)系數(shù)據(jù)來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。那么，面對(duì)如此快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，三次產(chǎn)業(yè)對(duì)其推動(dòng)作用如何，而教育又在其中扮演什么樣的角色呢？圖2顯示了工業(yè)、服務(wù)業(yè)，以及教育投入與城鎮(zhèn)化水平的關(guān)系。從圖2可以看出，中國的工業(yè)增加值占GDP的比例從上世紀(jì)80年代初期就已經(jīng)達(dá)到了45%左右的水平，改革開放30年間變化并不大。而以城鎮(zhèn)人口比重來衡量的城鎮(zhèn)化水平則一直落后于工業(yè)化，這與其他國家常見的工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化并不太一致，

13、其原因我們在這里不做深入分析。圖2直觀的反映出城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)比重的協(xié)同增長關(guān)系。進(jìn)一步觀察1992年以后的全國教育經(jīng)費(fèi)的總投入，容易看出，教育經(jīng)費(fèi)投入的增長與城鎮(zhèn)化率的提高密切相關(guān)。類似的，郭書君和米紅（2005）5發(fā)現(xiàn)，我國的高等教育入學(xué)率與城市化率的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.942，高等教育規(guī)模與城市化水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在著高度的一致性, 符合世界各國的“高等教育規(guī)模與城市化進(jìn)程聯(lián)動(dòng)發(fā)展”這一普遍規(guī)律。（三）教育對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用估算利用1997-2005年全國各省的面板數(shù)據(jù)，我們用固定效應(yīng)的回歸模型估算了各項(xiàng)教育指標(biāo)對(duì)城鎮(zhèn)化水平的拉動(dòng)作用。在控制人均財(cái)政支出、交通、人均FDI、對(duì)外依存度和人

14、口撫養(yǎng)比等因素后發(fā)現(xiàn)，人均受教育年限每增加1年，城鎮(zhèn)化水平會(huì)提高2.2個(gè)百分點(diǎn)（數(shù)據(jù)和結(jié)果見附件2）。在不同層次的教育水平中，高等教育對(duì)城市化的拉動(dòng)作用相對(duì)更為重要。大學(xué)以上學(xué)歷的人口比例每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率會(huì)增加0.40個(gè)百分點(diǎn)；而中學(xué)學(xué)歷的人占總?cè)丝诘谋戎卦黾?個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率增加0.16個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)“綱要”所制訂的完成高等教育的人口目標(biāo)，到2020年我國受過高等教育的人口比例會(huì)增加10個(gè)百分點(diǎn)。而根據(jù)模型預(yù)測，這將帶動(dòng)我國城鎮(zhèn)化水平提高大約4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年0.4個(gè)百分點(diǎn)。由此看來，完成綱要的目標(biāo)將成為推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大力量。邏輯上，不同類型的教育對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)原因是顯

15、然的，下面將從高等教育、基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育三個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，高等作用對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程起了關(guān)鍵作用：在現(xiàn)行戶籍制度下，絕大多數(shù)農(nóng)村的年輕人只有通過上大學(xué)后在城市正規(guī)部門就業(yè)，才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；另外，高等學(xué)校本身的外溢效應(yīng)也更大，能更好帶動(dòng)第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在數(shù)據(jù)中，高等教育人口占比最多的省份幾乎也都是城市化比重最高的省份。其次，帶有略微強(qiáng)制性的基礎(chǔ)教育普遍提高了農(nóng)村居民的人力資本水平，這一方面提高了其接受高等教育的可能性，另一方面也更有利于農(nóng)村居民走進(jìn)城市，尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。這種狀況不僅滿足了城市工業(yè)化進(jìn)程中巨量勞動(dòng)力的需要，也從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出了大量閑置勞動(dòng)力，同時(shí)促進(jìn)了城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化兩個(gè)過程

16、。從數(shù)據(jù)中就可以看出，中學(xué)學(xué)歷人數(shù)的增多也對(duì)城市化的進(jìn)程起了重要的拉動(dòng)作用。最后，分析一下職業(yè)教育對(duì)于城鎮(zhèn)化過程的重要作用。所謂職業(yè)教育，是指使受教育者獲得某種職業(yè)或生產(chǎn)勞動(dòng)所需要的職業(yè)知識(shí)、技能和職業(yè)道德的教育。加強(qiáng)職業(yè)教育，可以使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移出的勞動(dòng)力能夠更加順暢地找到適合的職業(yè)或工作，勞動(dòng)力供給與需求更加匹配，這樣城鎮(zhèn)化的阻力也就更小。另外，教育經(jīng)費(fèi)的提高對(duì)城鎮(zhèn)化水平的拉動(dòng)作用也十分顯著?；貧w結(jié)果顯示，控制其他因素之后，人均教育經(jīng)費(fèi)增加一倍，城鎮(zhèn)化率會(huì)提高7.61個(gè)百分點(diǎn)。圖3以中國各省1997到2005年的數(shù)據(jù)體現(xiàn)了這種關(guān)系。圖3：教育投入與城鎮(zhèn)化的關(guān)系數(shù)據(jù)來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。三、城

17、鎮(zhèn)化對(duì)教育資源配置的挑戰(zhàn)和對(duì)策拋開城鎮(zhèn)化的考慮，我國教育資源配置面臨的最直接也是最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)就是投入不足。從絕對(duì)量上看, 長期以來，中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP 的比例始終未能達(dá)到4%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)相應(yīng)也徘徊在3%以下。另外，多年來,國家偏重于投資高等教育,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配比例始終未能超過60%，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入在整個(gè)教育投入中比例一直偏低。預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例則始終未能超過1.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家2.5%的平均水平，不能有效滿足義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求。一旦將上述問題納入城鎮(zhèn)化的背景中加以考慮，那么問題的嚴(yán)重性將更加凸顯。城市人口大規(guī)模的增長，產(chǎn)業(yè)的集聚和升級(jí)，對(duì)

18、我國當(dāng)前的教育制度、教育結(jié)構(gòu)和教育資源配置方式等均產(chǎn)生了很大影響，下面就從幾個(gè)方面來具體談?wù)劷逃Y源配置面臨的挑戰(zhàn)及可能的對(duì)策。（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的挑戰(zhàn)從公共開支的角度來看，不僅是教育支出，包括醫(yī)療、社會(huì)保障在內(nèi)的福利型支出的公共投入也是長期不足。這反映了我國公共開支“重建設(shè)輕福利”的結(jié)構(gòu)性失衡，其原因主要是以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展戰(zhàn)略扭曲了各級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府比較在意短期的收效，而忽視了在長期起重要作用的教育、醫(yī)療等項(xiàng)目。具體說來，由于官員任期短，在任內(nèi)急于出成績，而福利性支出難以在短期內(nèi)收到效果，另外其結(jié)果也不如經(jīng)濟(jì)增長率這樣的數(shù)值易于考核，因此和官員的激勵(lì)往往不相容，從而被忽視。誠

19、然，福利性支出難于考核在國外也是一個(gè)難題，英國著名的Atkinson報(bào)告(2005)6就詳細(xì)指出了衡量公共服務(wù)的產(chǎn)出和效率的困難。然而，公共開支的結(jié)構(gòu)性失衡與我國過分依賴出口、內(nèi)需不足、儲(chǔ)蓄率過高等一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象卻是緊密相連的。研究發(fā)現(xiàn)（具體結(jié)果見附件3），之所以居民儲(chǔ)蓄率過高、消費(fèi)和內(nèi)需不足，很重要的一個(gè)原因就是政府公共開支的投資導(dǎo)向。政府的投資性行為（特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資）主要有利于企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)利潤提高，居民收入占比相應(yīng)下降。國民收入分配結(jié)構(gòu)向企業(yè)傾斜，進(jìn)而導(dǎo)致居民消費(fèi)率下降。以省級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，我們發(fā)現(xiàn)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占財(cái)政支出比重每提高一個(gè)百分點(diǎn)，中國居民消費(fèi)率就會(huì)降低四分之一

20、個(gè)百分點(diǎn)?？梢?，轉(zhuǎn)變政府的支出導(dǎo)向，扭轉(zhuǎn)公共開支的結(jié)構(gòu)性失衡，加大在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的支出，有助于提高消費(fèi)，提振內(nèi)需。教育、醫(yī)療類的公共開支，非但不會(huì)擠出私人投入，反而會(huì)有正的外部性，會(huì)促進(jìn)民間資金的進(jìn)入。加大教育等類的公共支出也是當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)變增長方式的內(nèi)在要求。過去低質(zhì)量的城鎮(zhèn)建設(shè)，在注重了交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)往往忽略了教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套。當(dāng)前發(fā)展各類型城市，包括建設(shè)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民集中安置點(diǎn)，一定要注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，減少基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、以及高耗能高污染的工業(yè)項(xiàng)目等。當(dāng)下，學(xué)校、醫(yī)院是值得大力投資的公共設(shè)施，而后期經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入更是保障學(xué)校、醫(yī)院正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。對(duì)

21、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的投入，從預(yù)算開始就要有一個(gè)長期的計(jì)劃，防止面子漂亮、利用不足的政績工程出現(xiàn)。（二）人口的集聚和流動(dòng)的挑戰(zhàn)人口集聚和流動(dòng)所帶來的問題中有兩點(diǎn)比較突出，一是資源集中需要更多投入，二是管理流動(dòng)性強(qiáng)的要素需要更多靈活性。1人口集聚后教育需要更高的投入城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口集中，使得提供公共服務(wù)的成本降低了，所以可以節(jié)約政府投入。這當(dāng)然對(duì)。但是，殊不知城鎮(zhèn)化率提高之后，往往對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量有了更高的要求，從效率的角度來看，政府投入應(yīng)該加大才對(duì)。近年來行政區(qū)劃的縮并和集中就給了我們這樣的啟示。上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，全國進(jìn)行了大規(guī)模的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”。由于我國高度行政化的教育資源配置方式，行政區(qū)劃的

22、合并對(duì)教育資源整合帶來了巨大的沖擊，這無疑提供了一個(gè)很好的視角供我們考察城鎮(zhèn)化對(duì)教育資源投入的影響。1995年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目一共是47136個(gè)，到2000年底減少為43511個(gè)，而到2007年，這個(gè)數(shù)目進(jìn)一步減少為34369，之后才基本穩(wěn)定下來。屬于城市行政范疇的街道辦事處數(shù)目雖略有增加，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道加在一起，總的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量從2000年的50769個(gè)減少到2009年的40858個(gè)，10年之間減少接近五分之一。與此同時(shí)，中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量也在大幅減少。小學(xué)校數(shù)量從2000年55萬所減少到2004年的39萬所和2007年32萬所，到2009年減少為28萬所，減

23、少一半；而初中從2000年6.3萬所減到2009年的5.6萬所，減少大約九分之一。普通高中數(shù)量則變化不大。與學(xué)校數(shù)量減少同步的，是中小學(xué)教育投入的逐年加大。投入總量加大而學(xué)校數(shù)量減小，這必定伴隨校均投入的大幅提高，無疑有助于提高教育質(zhì)量。相對(duì)于小學(xué)的大幅減少和初中數(shù)量的小幅減少，高中的數(shù)目變化則很小，這說明行政區(qū)劃縮并一般不會(huì)減少對(duì)較高層次的教育需求。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)這一歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們，在城鎮(zhèn)化、人口集聚之后，包括學(xué)校建設(shè)在內(nèi)的教育資源面臨整合的問題，而加大投入則是保障質(zhì)量提升的必要條件。實(shí)際上，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加大投入可以起到改變農(nóng)村教育落后面貌的效果?，F(xiàn)代教育理念認(rèn)為，教育是培育公共意識(shí)的行為，要

24、達(dá)到一個(gè)好的教育效果，就要把受教育者集合起來，處在一個(gè)公共環(huán)境之中。目前中國農(nóng)村教育存在學(xué)校布點(diǎn)分散，條件簡陋，教師隊(duì)伍流失嚴(yán)重，教學(xué)質(zhì)量低下等問題，更重要的是缺乏一個(gè)良好的公共環(huán)境。其中的關(guān)鍵瓶頸就在于人口分散，沒有條件大幅度提升教育質(zhì)量。而城鎮(zhèn)化則是解決這一問題的重要途徑。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，把學(xué)生聚集起來，教育的對(duì)象多了，培育公共意識(shí)的條件相對(duì)也就更好了。從這個(gè)角度來講，“教育城鎮(zhèn)化”對(duì)實(shí)現(xiàn)完整意義上的城鎮(zhèn)化大有裨益。集中財(cái)力、物力，在縣城、集鎮(zhèn)修建教育園區(qū)和寄宿制學(xué)校，把全縣的高中和大部分初中學(xué)校辦在縣城或條件較好的集鎮(zhèn)，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生畢業(yè)生在此任教，使廣大農(nóng)村學(xué)生享有與城鎮(zhèn)學(xué)生同等優(yōu)質(zhì)的

25、教育資源。目前，“教育城鎮(zhèn)化”在實(shí)踐中已有諸多成功嘗試。例如黑龍江富錦市實(shí)施農(nóng)村學(xué)校集中辦學(xué)，建設(shè)了寄宿制學(xué)校工程；海南省2008年開始在8個(gè)貧困縣實(shí)施“教育移民”,分步將邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)中小學(xué)生整體搬遷到縣城或人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中就學(xué)；山東平原縣2008年農(nóng)村初中全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)村孩子全部進(jìn)城讀初中；四川內(nèi)江市在學(xué)校生源總量大幅減少，學(xué)生的流動(dòng)性也大大增加的大背景下，撤并村小，教育教學(xué)設(shè)備向完小和中心校集中，改善了這些學(xué)校的辦學(xué)條件?？偟膩碇v，隨著城鎮(zhèn)化過程中人口的集中，如果能夠充分利用教育行業(yè)正的外部性，適時(shí)加大投入、整合教育資源，其產(chǎn)出效率將會(huì)大大提高。尤其是通過大力補(bǔ)助寄宿制學(xué)校，幫助農(nóng)村

26、學(xué)生到城鎮(zhèn)就學(xué)，有助于盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化?？紤]到教育面對(duì)的對(duì)象僅是學(xué)生群體，不像醫(yī)療、交通、通訊等公共服務(wù)面對(duì)的是全部人群，在教育上最有可能率先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。2 流動(dòng)人口的增加需要更靈活的教育資源配置根據(jù)第五次全國人口普查資料推算，2000年中國大約有14周歲及以下的流動(dòng)兒童1400萬，占流動(dòng)人口總量的14%左右。我們關(guān)于城鎮(zhèn)化的研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民工是希望在城里留下來的，把家人接到城市居住、把子女接到城市就學(xué)是他們的最終目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國適齡流動(dòng)兒童中，未按要求入學(xué)接受義務(wù)教育的比例為4.8%，高于全國兒童3.3%的相應(yīng)比例。全國大約有40萬流動(dòng)兒童沒有接受應(yīng)有的義務(wù)教育，這是

27、中國政府面臨的重大問題。流動(dòng)人口子女受教育問題的根源是戶籍制度和與之相關(guān)的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度。在城鎮(zhèn)，以往的教育資源配置是按照戶籍來進(jìn)行的，加上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入本身就嫌不足，流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育往往得不到地方政府重視，處于“邊緣化”狀態(tài)。這也是出現(xiàn)許多無法保證質(zhì)量的打工子弟學(xué)校的原因?，F(xiàn)行的針對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育財(cái)政政策，只是規(guī)定了流入地的教育責(zé)任，但并沒有規(guī)定流出地政府的財(cái)政責(zé)任，也不可能實(shí)現(xiàn)流出地的教育經(jīng)費(fèi)與流入地的某種聯(lián)動(dòng)。因此，解決流動(dòng)人口子女就學(xué)問題在財(cái)政上存在巨大困難。若是通過增加流入地政府的財(cái)政撥款來解決流動(dòng)人口子女在流入地公立學(xué)校的上學(xué)經(jīng)費(fèi)，會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成很大的壓力，因此流

28、入地的公立學(xué)校對(duì)流動(dòng)人口子女的接納能力十分有限。面對(duì)這一巨大挑戰(zhàn)，解決的辦法唯有國家加大投入，并采取更加靈活的方式來分配和管理教育資金。除了吸納和規(guī)范社會(huì)資金辦學(xué)外，城市政府應(yīng)當(dāng)在義務(wù)教育方面打破戶籍兒童和外來流動(dòng)兒童的界線，實(shí)行統(tǒng)一的方針政策和管理措施。流入地教育部門應(yīng)該統(tǒng)籌安排，增加投入，改善辦學(xué)條件，把流動(dòng)人口子女入學(xué)作為當(dāng)?shù)仄占傲x務(wù)教育的責(zé)任之一，盡量使流動(dòng)兒童能在流入地享受到公平的義務(wù)教育權(quán)利。而針對(duì)流動(dòng)人口子女的教育經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由各省和中央財(cái)政解決。（三）擴(kuò)大準(zhǔn)入以應(yīng)對(duì)高等教育投入不足前面已經(jīng)談到，高等教育對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)非常明顯，而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也對(duì)高等教育提出了更高的質(zhì)量需求。然而，我

29、國高等教育面臨的一個(gè)困境卻是高校普遍的嚴(yán)重負(fù)債。以當(dāng)前高校的創(chuàng)收能力，連利息都難以負(fù)擔(dān)，許多“985”高校的負(fù)債都在10個(gè)億以上。于是，我國高等教育的一個(gè)重要難題就是如何在經(jīng)費(fèi)有限的前提下提高質(zhì)量。如果迫于財(cái)務(wù)壓力，一味的提高學(xué)費(fèi)，就可能加重貧困學(xué)生的失學(xué)問題，破壞公平教育的基本原則。如果繼續(xù)盲目擴(kuò)大規(guī)模，則有可能使質(zhì)量降低、文憑貶值，加劇自1999年擴(kuò)招以來社會(huì)對(duì)高等教育的某些負(fù)面看法。在這種情況下，如何才能既保證質(zhì)量，又能擴(kuò)大投入？不妨來看看西方的經(jīng)驗(yàn)。從西方高等教育的發(fā)展歷史看, 最初的大學(xué)是從13世紀(jì)的教會(huì)學(xué)校和城市學(xué)校自發(fā)發(fā)展起來的,其存在和發(fā)展并不依賴城市的開放性。隨著社會(huì)的發(fā)展,

30、為了滿足人口日益增長下社會(huì)的需要,大學(xué)的功用不斷地被拓展。在這種情況下，民間投資教育成為一種風(fēng)氣。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，許多企業(yè)家和商人把眼光投到了高等教育上，花巨資興辦私立大學(xué)。美國從1850年到1920年，城鎮(zhèn)人口比例從10%上升到50%。城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生了大量的資本盈余，大批商人把自己掙得的錢投向了教育，一時(shí)間私立大學(xué)興起，并成就了一批世界知名的大學(xué)。這其中斯坦佛大學(xué)的故事值得一提。1884年當(dāng)選為國會(huì)議員的美國鐵路大王、加利佛尼亞州前州長斯坦佛，決定籌資五百萬美元興辦一所大學(xué)。經(jīng)過六年的籌建，斯坦佛大學(xué)在1891年開學(xué)，隨后迅速脫穎而出，成了美國西海岸最著名的大學(xué)。以斯坦佛大學(xué)為中心，

31、周圍的大片農(nóng)場最終發(fā)展成為“舊金山-圣何塞”都市區(qū)，孕育了著名的高科技基地硅谷?？梢姡擎?zhèn)化催生了大量私人資本盈余，這正是引導(dǎo)民間資金進(jìn)入高等教育的契機(jī)；同時(shí)，高等教育的發(fā)展會(huì)反過來加速城鎮(zhèn)化。與西方的經(jīng)驗(yàn)類似，我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也逐漸出現(xiàn)了一批熱衷于高等教育的企業(yè)家這種熱衷包括利益上的熱衷和情感上的熱衷。利用這種動(dòng)機(jī),就成為解決高等教育投入不足的一條思路。如前所述，當(dāng)前需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提振內(nèi)需，于是就更應(yīng)該努力開拓第三產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展高等教育。這中間的阻力主要源于過度管制。事實(shí)上，政府對(duì)于高等教育應(yīng)該起到質(zhì)量控制的監(jiān)管角色，但是不應(yīng)該設(shè)置過多的門檻，阻礙民間資金的進(jìn)入。減少管制、擴(kuò)大準(zhǔn)入，吸

32、引社會(huì)資金進(jìn)入醫(yī)療和教育等行業(yè)，與這些行業(yè)的公益性并不矛盾。公益性并不代表沒有成本，有些服務(wù)由政府提供很可能成本更高。醫(yī)改的經(jīng)驗(yàn)就啟發(fā)我們，只有擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，才能真正滿足對(duì)這些服務(wù)的需求。需要指出的是，“高等教育產(chǎn)業(yè)化”盡管為許多人所詬病，但其實(shí)是一個(gè)似是而非的概念。在人民群眾對(duì)高質(zhì)量的高等教育的巨大需求面前，供給不足才是真正的問題，而解決供給不足唯一的辦法只能是加大投入，并且擴(kuò)大準(zhǔn)入。從這個(gè)角度來說，目前的高等教育仍然是高度管制的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上什么市場化和產(chǎn)業(yè)化。實(shí)際上，“綱要”就提出要鼓勵(lì)民辦教育，并且把深化辦學(xué)體制改革的目標(biāo)設(shè)定為“形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共

33、同發(fā)展的格局”。（四）教育資源配置中的公平問題城鎮(zhèn)化帶來人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中，這種情況下集中配置教育資源可以提高效率。然而，資源的集中勢必會(huì)帶來不公平的問題。以教育城鎮(zhèn)化為例，由于好的學(xué)校和師資都往中心校集中，鄉(xiāng)初中大量消失，村小學(xué)的生源和師資大量流失，留下的那部分學(xué)生所獲得的教育資源就會(huì)變少。趙人偉和李實(shí)（1997）7的研究發(fā)現(xiàn)，造成收入差距擴(kuò)大等一系列不均等問題的一個(gè)重要影響因素就是受教育機(jī)會(huì)和水平的不均等。理解和應(yīng)對(duì)這一問題，關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化、集中和集聚是不可阻擋的自然趨勢；要減少不公平，只能靠更為有效的配置與轉(zhuǎn)移支付，而不能為資源和要素的流動(dòng)人為設(shè)置障礙。這方面要吸取醫(yī)療改革中的

34、經(jīng)驗(yàn)。前幾年，國家對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入加大，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都翻修一新，但門可羅雀。究其原因，乃是缺乏合格的醫(yī)務(wù)人員和常規(guī)的經(jīng)費(fèi)，因此自然吸引不到病人。這說明，即便是提供公平性的服務(wù)，也要清楚需求。面對(duì)客觀存在的城鄉(xiāng)差距，需要加大政府的公共支出，在合理的成本下，保證城鄉(xiāng)所有學(xué)生能至少享受到基本標(biāo)準(zhǔn)的教育。除此之外，政府通過放開一部分高端的教育服務(wù)，集中財(cái)力在基礎(chǔ)教育上，對(duì)欠發(fā)達(dá)和農(nóng)村地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際上，保障基礎(chǔ)教育與開放高端市場是并行不悖和相互促進(jìn)的。以美國的經(jīng)驗(yàn)看，除了私立大學(xué)，私立中小學(xué)為數(shù)眾多，同時(shí)一些公立學(xué)校還以特許學(xué)校(charter school)的形式變成民營，擴(kuò)大辦學(xué)多樣性和靈

35、活性。不同類型的教育服務(wù)并存，滿足不同群體的需要。目前，我國教育資源過分集中于一些大城市，名牌大學(xué)和中小學(xué)中的名校獲取了過多的資源。對(duì)于小城鎮(zhèn)，盡管相比周邊的偏僻鄉(xiāng)村教育資源更多，但與大城市還不在一個(gè)水平，因此仍然需要加大投入。從這個(gè)意義講，教育資源配置的不公平主要體現(xiàn)在大城市和縣城以下的區(qū)域，而教育城鎮(zhèn)化并不會(huì)加劇這種不公平。如果把高端的教育需求開放給社會(huì)去投入，省下來的錢就可用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育。對(duì)于后者，與其不切實(shí)際的謀求絕對(duì)均等，不如進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?。在縣城、集鎮(zhèn)修建教育園區(qū)、寄宿制學(xué)校，可以把人口流動(dòng)造成的留守兒童的中學(xué)教育問題在城鎮(zhèn)更好的解決。四、政策建議在綜合分析了城鎮(zhèn)化對(duì)教育資源配置

36、帶來的挑戰(zhàn)之后，下面集中談幾點(diǎn)政策建議。（一）更靈活的配置教育資源城鎮(zhèn)化的核心是人口的流動(dòng)和集聚，這造成資源配置的巨大困難。隨著人口管理從戶籍管理轉(zhuǎn)向居住地管理，教育服務(wù)也要相應(yīng)的轉(zhuǎn)向，以適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的要求。此外，教育同醫(yī)療一樣，說到底還是服務(wù)業(yè)。教育所提供的，最終并不是有形的書本，而是教師的服務(wù)。對(duì)服務(wù)的定價(jià)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上一直是個(gè)難題，因此在實(shí)際中教師和醫(yī)生的服務(wù)往往沒有得到足夠的回報(bào)。簡單的講，提高教育質(zhì)量，必須要靠提高教師的報(bào)酬才能實(shí)現(xiàn)。所謂“優(yōu)秀老師每三年進(jìn)行一次村城輪換”這樣的想法，則是完全忽略了教師的激勵(lì)問題，即使推行也只會(huì)降低教育質(zhì)量，并不會(huì)帶來教育狀況的改善。（二）對(duì)基礎(chǔ)教育要下

37、決心加大投入要想達(dá)到“綱要”提出的到2012年教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例增至4%的短期目標(biāo)，肯定要加大政府投入，尤其是基礎(chǔ)教育的投入。所謂“堅(jiān)持教育的公益性原則”，主要也是針對(duì)基礎(chǔ)教育而言。李宏彬和張俊森（2008）8指出，中國的城鎮(zhèn)教育投資具有較高的回報(bào)率，不僅要加強(qiáng)居民個(gè)人的投資，更要以政府為主體進(jìn)行教育投資。從財(cái)政角度來講，可以探討教育經(jīng)費(fèi)的籌資結(jié)構(gòu)改革，以扭轉(zhuǎn)地方政府對(duì)教育投入激勵(lì)不足的狀況。尤其是基層政府，承擔(dān)了大量的教育支出義務(wù)，但相應(yīng)的收入?yún)s很少。一種可以考慮的辦法，是以制度化的方式，從地方的土地出讓收入中撥付一定比例的教育基金，這相當(dāng)于把城鎮(zhèn)化和教育投入相掛鉤，使得政府從人口的集聚中提取部分剩余，