從汶川地震看應(yīng)急通信發(fā)展之道

1、從汶川地震看應(yīng)急通信發(fā)展之道( 2008/6/30 14:16 )汶川大地震造成了嚴重的破壞，給國家?guī)砹司薮髶p失，通信系統(tǒng)也遭重創(chuàng)。信息通信在抗震救災(zāi)中非常重要，在抗震救災(zāi)中發(fā)揮著巨大的作用，也正因如此，其遭受重創(chuàng)后中斷以及艱難搶通的過程才如此牽動全國人民的心。反思我國目前的應(yīng)急信息系統(tǒng)狀況，建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急通信平臺迫在眉睫?，F(xiàn)有系統(tǒng)能力仍有欠缺調(diào)查顯示，我國是自然災(zāi)害多發(fā)國家，地震、洪水、過境臺風(fēng)等自然災(zāi)害時有發(fā)生。其他工業(yè)事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等傳染病疫情更對人們的生命安全構(gòu)成了嚴重威脅。四川汶川地震使交通、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災(zāi)工作增加

2、了難度。從抗震救災(zāi)過程中看出以下幾個方面的問題：目前我國應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急工作總體基礎(chǔ)比較薄弱，主要體現(xiàn)在相關(guān)應(yīng)急法規(guī)、應(yīng)急機制有待進一步建立健全；相關(guān)應(yīng)急信息管理系統(tǒng)建設(shè)還很落后；全民危機意識和危機教育比較薄弱，抗災(zāi)和保障能力較低等。應(yīng)急管理因其涉及面廣、起步較晚，理論知識、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國內(nèi)信息化建設(shè)中一直處于滯后狀態(tài)。目前國內(nèi)已經(jīng)建成或規(guī)劃建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，從地域分布來看，多集中于一些經(jīng)濟發(fā)達的大中城市；從行業(yè)領(lǐng)域來看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領(lǐng)域；從資金投入方向來看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務(wù)則分別僅占15%左右；從實際效果來看，多為“只應(yīng)急不

3、聯(lián)動”或“小聯(lián)動”（即110、119、120三警合一），而諸如信息集成、聯(lián)動響應(yīng)（多部門、多行業(yè)、多領(lǐng)域聯(lián)動）、協(xié)調(diào)指揮、統(tǒng)一調(diào)配、信息共享等方面的效能則還處于相當(dāng)薄弱的狀況。在這次抗災(zāi)中，衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門建立的衛(wèi)星預(yù)警專網(wǎng)是一個近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨立，互不聯(lián)接，使國內(nèi)數(shù)以萬計的衛(wèi)星車成為擺設(shè)。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網(wǎng)、移動網(wǎng)基本脫節(jié)，災(zāi)區(qū)的通信網(wǎng)即便可以快速修復(fù)，仍存在全程或大面積覆蓋難以實現(xiàn)的問題，嚴重阻礙了救災(zāi)的進展。目前很多部門建設(shè)的系統(tǒng)都非常強大，但不同部委之間的系統(tǒng)缺乏互相協(xié)調(diào)和調(diào)度的機制，在緊急情況下互相調(diào)用更不可能。出現(xiàn)這種被動局面是因為被

4、呼吁多年的應(yīng)急聯(lián)動體制始終未建立起來，各部門、各地方政府都各建一套應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，各自采購先進設(shè)備，各自組建自用的管理團隊，國家花了龐大的建設(shè)費用，但應(yīng)急僅僅是部門性應(yīng)急，基本不存在網(wǎng)絡(luò)層面的應(yīng)急聯(lián)動。聯(lián)動的根本對策就是在信息提供商、信息組織者、信息運營商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式。各個部門應(yīng)不再獨立建立應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，而是向國家級專門的運營組織機構(gòu)提出需求和解決問題的目標(biāo)，由專業(yè)化的機構(gòu)按照聯(lián)動、開放、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公益化的目標(biāo)，建立統(tǒng)一的開放預(yù)警平臺。應(yīng)急聯(lián)動，就是要做到政策、體制、市場、社會公益四方面的聯(lián)動，中國需要成立專門的應(yīng)急聯(lián)動機制，按照國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的

5、意見，把“推進國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)”列為“加強應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作，明確執(zhí)行“加快國務(wù)院應(yīng)急平臺建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺功能，推進地方人民政府綜合應(yīng)急平臺建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺體系”。目前我國應(yīng)急信息系統(tǒng)的能力急需提升，應(yīng)急通信系統(tǒng)并不是獨立存在的系統(tǒng)，而是多種應(yīng)用系統(tǒng)在應(yīng)急方面的特殊應(yīng)用，通過合理的應(yīng)用各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可以滿足不同的應(yīng)急通信需求。一般的信息平臺只能提供“過去”和“現(xiàn)時”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而我們需要打造的應(yīng)急平臺應(yīng)能提供“未來”災(zāi)害發(fā)展趨勢、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評估以及全方位的監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)

6、警功能。應(yīng)急平臺是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應(yīng)急平臺能對突發(fā)公共事件進行科學(xué)預(yù)測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施預(yù)案的交互式實戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏，運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制、預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應(yīng)急系統(tǒng)應(yīng)統(tǒng)一建設(shè)在災(zāi)后重建中，應(yīng)考慮地震等自然災(zāi)害的影響，優(yōu)化整個電信網(wǎng)的多元化布局。發(fā)展應(yīng)急通信優(yōu)勢技術(shù)，建立起一套空中與地面相結(jié)合、有線與無線相結(jié)合、固定

7、與機動相結(jié)合的立體應(yīng)急通信系統(tǒng)，加強互聯(lián)互通監(jiān)管和通信相關(guān)設(shè)施保護工作。更要建立一體化的應(yīng)急通信管理體系，制定詳盡周密的應(yīng)急保障預(yù)案，還應(yīng)定期進行應(yīng)急通信演練活動。通信企業(yè)應(yīng)充分挖掘各方面的資源優(yōu)勢和建設(shè)能力，在國家統(tǒng)籌安排下，配合建設(shè)一個能滿足更高要求和適應(yīng)更復(fù)雜情況的應(yīng)急系統(tǒng)。建立天地結(jié)合、模式多樣的立體應(yīng)急系統(tǒng)，是要在建立完善固定網(wǎng)、移動網(wǎng)通信保障之外，建立立體的應(yīng)急系統(tǒng)。由于衛(wèi)星電話、短波電臺受自然條件影響極小，因此可以作為主要的救災(zāi)臨時通信設(shè)備。另外，短波在應(yīng)急通信中非常適用：它非常適合縣鄉(xiāng)一級的應(yīng)急通信需要，因無線電報不依靠額外的傳輸介質(zhì)，且傳輸距離可達幾百公里，并且其機動性好，成

8、本低，在應(yīng)急通信中應(yīng)得到廣泛應(yīng)用。建立政府主導(dǎo)、企業(yè)配合的統(tǒng)一應(yīng)急系統(tǒng)，是明確政府和運營商各自的職責(zé)，建立由政府出資、統(tǒng)一管理和調(diào)度、各運營商積極配合的應(yīng)急通信系統(tǒng)，要加強政府不同部門之間協(xié)調(diào)和聯(lián)系。應(yīng)急通信系統(tǒng)有著典型的公共物品的特點，而公共物品的特殊性決定其一般都應(yīng)由政府來提供。應(yīng)急通信系統(tǒng)成本高昂，使用頻率較低，在某些危難情況下使用還可能免收通話費用，不會產(chǎn)生多少經(jīng)濟效益。由政府出資，能對應(yīng)急通信系統(tǒng)的建設(shè)進行客觀調(diào)控和合理布局，通過綜合各運營商的意見，結(jié)合特點不同的方案，以較低的成本建設(shè)多種應(yīng)急通信系統(tǒng)相結(jié)合、能夠?qū)o急情況迅速反應(yīng)的系統(tǒng)。在遇到緊急情況時，政府迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)一調(diào)

9、度各應(yīng)急通信設(shè)施，從而達到最佳的應(yīng)急效果。建立圖文并茂、多種業(yè)務(wù)融合的寬帶應(yīng)急系統(tǒng)，是讓電信視頻監(jiān)控、視頻會議等數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)，在通報險情、指揮求援、緊急救助等方面發(fā)揮出重要作用，并讓遠程醫(yī)療、遠程教育等融合的數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)在抗震救災(zāi)中發(fā)揮作用，如汶川大地震發(fā)生后，成都應(yīng)急聯(lián)絡(luò)指揮中心一直在使用“全球眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為應(yīng)急指揮提供大量第一手的現(xiàn)場資料。在這次抗震救災(zāi)過程中，電信運營商體現(xiàn)出了強烈的社會責(zé)任意識，在網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)和業(yè)務(wù)恢復(fù)方面也顯現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。在此次地震災(zāi)害引發(fā)通信網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)故障造成通信中斷時，各大電信運營商及時利用網(wǎng)絡(luò)故障恢復(fù)、故障定位、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等技術(shù)迅速恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)，保證了各種通信業(yè)務(wù)

10、的正常運行。提高效能是重中之重建設(shè)城市應(yīng)急無線方式我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，群體性突發(fā)事件時有發(fā)生。城市人口集中、財富集中，大力開展信息化建設(shè)，提高政府對突發(fā)公共事件的應(yīng)對能力，減少人民生命和財產(chǎn)損失，維護社會穩(wěn)定，這是構(gòu)建“和諧城市”的根本要求，而從目前全球和我國城市信息化進程來看，建設(shè)無線城市已經(jīng)成為一種主流的選擇。據(jù)統(tǒng)計，全球已超過600個城市開始或計劃建設(shè)無線寬帶城域網(wǎng)絡(luò)，以滿足公共接入、公共安全和公共服務(wù)的需要。短短幾年內(nèi)，無線城市發(fā)展極快，目前已成為自來水、電力、道路、地下水之后的第五公共事業(yè)。我國臺灣省臺北市的無線城市網(wǎng)絡(luò)（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆蓋率達到90%

11、，二是在設(shè)計上與正在發(fā)展的Wi-Fi相結(jié)合，三是市政府并沒有出資，而是通過競標(biāo)給得標(biāo)團隊營運權(quán)來間接干預(yù)的。市政府在項目推進中扮演政策溝通者（通過推廣宣傳讓市民知道政府為什么要推動這一計劃），政府通過和承建企業(yè)合作共同打造臺北市無線城市，也讓市民了解整個項目的建設(shè)進展情況，并可以基于無線城市提供更多政務(wù)服務(wù)。但我國所有的建制市中，開展城市應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)的城市所占的比例還很小。今年5月15日，上海嘉定區(qū)政府宣稱，嘉定無線城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免費的Wi-Fi無線互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。至此，嘉定成為中國內(nèi)陸地區(qū)首個真正大面積開通無線寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的城市。我國無線城市實施最基礎(chǔ)的層面是解決網(wǎng)絡(luò)

12、接入“最后一公里”的瓶頸，普及寬帶以及互聯(lián)網(wǎng)接入，消除數(shù)字鴻溝；第二層面是建立無所不在的信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，使市民無論用哪一種數(shù)字終端，都可以隨時隨地訪問互聯(lián)網(wǎng)；第三層面通過無線城市建設(shè)創(chuàng)新，進而促進城市的現(xiàn)代化管理，提高城市服務(wù)水平。目前，全球在建和規(guī)劃中的無線數(shù)字城市已經(jīng)超過1000個，無線城市主要運營模式有ISP（因特網(wǎng)業(yè)務(wù)提供商）模式、廣告模式、政府獨營模式、合作社模式。何種模式最好，仍需探索和實踐。完善應(yīng)急通信響應(yīng)機制應(yīng)急響應(yīng)，速度是關(guān)鍵。提高應(yīng)急通信效率的根本方法是建設(shè)完善的應(yīng)急通信響應(yīng)機制。首先，要建立一體化應(yīng)急通信管理體系，即解決眾多通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)運營主體復(fù)雜情況下應(yīng)急通信的統(tǒng)一指揮

13、、步調(diào)一致問題。其次，要制訂詳盡周密的應(yīng)急通信保障預(yù)案。通信部門要做到重要時間、重要地點要重點設(shè)備，重要部門要重點防范。各級政府和通信部門要針對可能發(fā)生的情況，制訂相應(yīng)的詳盡周密、切合實際、行之有效的應(yīng)急通信保障預(yù)案，以保證一旦出現(xiàn)問題，就能立即行動起來，并以最快速度完成應(yīng)急通信保障任務(wù)。尤其要強調(diào)的是，發(fā)生恐怖襲擊和戰(zhàn)爭等關(guān)系到國家安危和民族存亡的大事時，要保證國家領(lǐng)導(dǎo)人和其他重要人士之間能夠隨時保持聯(lián)系，保證通信暢通無阻。再次，要定期進行應(yīng)急通信演練。把演練形成制度，以保證執(zhí)行應(yīng)急通信任務(wù)時，工作人員做到操作熟練、快速準(zhǔn)確。最后，要使應(yīng)急通信與時俱進。當(dāng)隨著時間的推移，人們所面臨的問題和形

14、勢在改變后，原來確定的各種規(guī)章制度、設(shè)備設(shè)施和應(yīng)急方案一旦不足以應(yīng)付當(dāng)前出現(xiàn)的情況時，應(yīng)急通信就必須做到與時代同步。加強應(yīng)急通信的風(fēng)險管理應(yīng)急通信保障的管理可分三個類別。一是常規(guī)性的通信保障，主要針對通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中和日常優(yōu)化運營中的各種風(fēng)險，如設(shè)備故障。二是重大事件的通信保障，指影響面大的事件，如發(fā)生通信故障將對運營商產(chǎn)生較大的負面影響。三是突發(fā)事件的通信保障，對突發(fā)事件的通信保障要強調(diào)應(yīng)急方案的設(shè)計，一旦突發(fā)事件發(fā)生，就可立即啟動應(yīng)急方案，將產(chǎn)生的影響降為最低。一套有條理的應(yīng)急通信保障風(fēng)險管理方法應(yīng)該包括以下特點：有備無患，對所有發(fā)生的風(fēng)險進行評估；綜合考慮風(fēng)險的概率和發(fā)生后果，針對性地設(shè)計應(yīng)對方案；客觀存在與重大事件和突發(fā)事件的風(fēng)險管理的相關(guān)成員都應(yīng)該明確風(fēng)險管理針對的假設(shè)，并參與風(fēng)險管理計劃；風(fēng)險發(fā)生的概率是不斷變化的，風(fēng)險應(yīng)對措施也應(yīng)不斷完