從汶川地震看應(yīng)急通信發(fā)展之道

1、從汶川地震看應(yīng)急通信發(fā)展之道( 2008/6/30 14:16 )汶川大地震造成了嚴(yán)重的破壞，給國(guó)家?guī)?lái)了巨大損失，通信系統(tǒng)也遭重創(chuàng)。信息通信在抗震救災(zāi)中非常重要，在抗震救災(zāi)中發(fā)揮著巨大的作用，也正因如此，其遭受重創(chuàng)后中斷以及艱難搶通的過(guò)程才如此牽動(dòng)全國(guó)人民的心。反思我國(guó)目前的應(yīng)急信息系統(tǒng)狀況，建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急通信平臺(tái)迫在眉睫?，F(xiàn)有系統(tǒng)能力仍有欠缺調(diào)查顯示，我國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，地震、洪水、過(guò)境臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。其他工業(yè)事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等傳染病疫情更對(duì)人們的生命安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。四川汶川地震使交通、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災(zāi)工作增加

2、了難度。從抗震救災(zāi)過(guò)程中看出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：目前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急工作總體基礎(chǔ)比較薄弱，主要體現(xiàn)在相關(guān)應(yīng)急法規(guī)、應(yīng)急機(jī)制有待進(jìn)一步建立健全；相關(guān)應(yīng)急信息管理系統(tǒng)建設(shè)還很落后；全民危機(jī)意識(shí)和危機(jī)教育比較薄弱，抗災(zāi)和保障能力較低等。應(yīng)急管理因其涉及面廣、起步較晚，理論知識(shí)、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國(guó)內(nèi)信息化建設(shè)中一直處于滯后狀態(tài)。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)建成或規(guī)劃建設(shè)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，從地域分布來(lái)看，多集中于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市；從行業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領(lǐng)域；從資金投入方向來(lái)看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務(wù)則分別僅占15%左右；從實(shí)際效果來(lái)看，多為“只應(yīng)急不

3、聯(lián)動(dòng)”或“小聯(lián)動(dòng)”（即110、119、120三警合一），而諸如信息集成、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)（多部門(mén)、多行業(yè)、多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)）、協(xié)調(diào)指揮、統(tǒng)一調(diào)配、信息共享等方面的效能則還處于相當(dāng)薄弱的狀況。在這次抗災(zāi)中，衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門(mén)建立的衛(wèi)星預(yù)警專(zhuān)網(wǎng)是一個(gè)近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨(dú)立，互不聯(lián)接，使國(guó)內(nèi)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的衛(wèi)星車(chē)成為擺設(shè)。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)基本脫節(jié)，災(zāi)區(qū)的通信網(wǎng)即便可以快速修復(fù)，仍存在全程或大面積覆蓋難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了救災(zāi)的進(jìn)展。目前很多部門(mén)建設(shè)的系統(tǒng)都非常強(qiáng)大，但不同部委之間的系統(tǒng)缺乏互相協(xié)調(diào)和調(diào)度的機(jī)制，在緊急情況下互相調(diào)用更不可能。出現(xiàn)這種被動(dòng)局面是因?yàn)楸?/p>

4、呼吁多年的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制始終未建立起來(lái)，各部門(mén)、各地方政府都各建一套應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，各自采購(gòu)先進(jìn)設(shè)備，各自組建自用的管理團(tuán)隊(duì)，國(guó)家花了龐大的建設(shè)費(fèi)用，但應(yīng)急僅僅是部門(mén)性應(yīng)急，基本不存在網(wǎng)絡(luò)層面的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。聯(lián)動(dòng)的根本對(duì)策就是在信息提供商、信息組織者、信息運(yùn)營(yíng)商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式。各個(gè)部門(mén)應(yīng)不再獨(dú)立建立應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，而是向國(guó)家級(jí)專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)組織機(jī)構(gòu)提出需求和解決問(wèn)題的目標(biāo)，由專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)按照聯(lián)動(dòng)、開(kāi)放、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公益化的目標(biāo)，建立統(tǒng)一的開(kāi)放預(yù)警平臺(tái)。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，就是要做到政策、體制、市場(chǎng)、社會(huì)公益四方面的聯(lián)動(dòng)，中國(guó)需要成立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的

5、意見(jiàn)，把“推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)”列為“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作，明確執(zhí)行“加快國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，完善有關(guān)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急平臺(tái)功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺(tái)體系”。目前我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)的能力急需提升，應(yīng)急通信系統(tǒng)并不是獨(dú)立存在的系統(tǒng)，而是多種應(yīng)用系統(tǒng)在應(yīng)急方面的特殊應(yīng)用，通過(guò)合理的應(yīng)用各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可以滿(mǎn)足不同的應(yīng)急通信需求。一般的信息平臺(tái)只能提供“過(guò)去”和“現(xiàn)時(shí)”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而我們需要打造的應(yīng)急平臺(tái)應(yīng)能提供“未來(lái)”災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評(píng)估以及全方位的監(jiān)測(cè)監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)

6、警功能。應(yīng)急平臺(tái)是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括“平時(shí)”以及“戰(zhàn)時(shí)”，應(yīng)急平臺(tái)能對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和危險(xiǎn)性評(píng)估，能動(dòng)態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實(shí)施預(yù)案的交互式實(shí)戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)是應(yīng)急管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，對(duì)于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制、預(yù)防和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應(yīng)急系統(tǒng)應(yīng)統(tǒng)一建設(shè)在災(zāi)后重建中，應(yīng)考慮地震等自然災(zāi)害的影響，優(yōu)化整個(gè)電信網(wǎng)的多元化布局。發(fā)展應(yīng)急通信優(yōu)勢(shì)技術(shù)，建立起一套空中與地面相結(jié)合、有線與無(wú)線相結(jié)合、固定

7、與機(jī)動(dòng)相結(jié)合的立體應(yīng)急通信系統(tǒng)，加強(qiáng)互聯(lián)互通監(jiān)管和通信相關(guān)設(shè)施保護(hù)工作。更要建立一體化的應(yīng)急通信管理體系，制定詳盡周密的應(yīng)急保障預(yù)案，還應(yīng)定期進(jìn)行應(yīng)急通信演練活動(dòng)。通信企業(yè)應(yīng)充分挖掘各方面的資源優(yōu)勢(shì)和建設(shè)能力，在國(guó)家統(tǒng)籌安排下，配合建設(shè)一個(gè)能滿(mǎn)足更高要求和適應(yīng)更復(fù)雜情況的應(yīng)急系統(tǒng)。建立天地結(jié)合、模式多樣的立體應(yīng)急系統(tǒng)，是要在建立完善固定網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)通信保障之外，建立立體的應(yīng)急系統(tǒng)。由于衛(wèi)星電話、短波電臺(tái)受自然條件影響極小，因此可以作為主要的救災(zāi)臨時(shí)通信設(shè)備。另外，短波在應(yīng)急通信中非常適用：它非常適合縣鄉(xiāng)一級(jí)的應(yīng)急通信需要，因無(wú)線電報(bào)不依靠額外的傳輸介質(zhì)，且傳輸距離可達(dá)幾百公里，并且其機(jī)動(dòng)性好，成

8、本低，在應(yīng)急通信中應(yīng)得到廣泛應(yīng)用。建立政府主導(dǎo)、企業(yè)配合的統(tǒng)一應(yīng)急系統(tǒng)，是明確政府和運(yùn)營(yíng)商各自的職責(zé)，建立由政府出資、統(tǒng)一管理和調(diào)度、各運(yùn)營(yíng)商積極配合的應(yīng)急通信系統(tǒng)，要加強(qiáng)政府不同部門(mén)之間協(xié)調(diào)和聯(lián)系。應(yīng)急通信系統(tǒng)有著典型的公共物品的特點(diǎn)，而公共物品的特殊性決定其一般都應(yīng)由政府來(lái)提供。應(yīng)急通信系統(tǒng)成本高昂，使用頻率較低，在某些危難情況下使用還可能免收通話費(fèi)用，不會(huì)產(chǎn)生多少經(jīng)濟(jì)效益。由政府出資，能對(duì)應(yīng)急通信系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)行客觀調(diào)控和合理布局，通過(guò)綜合各運(yùn)營(yíng)商的意見(jiàn)，結(jié)合特點(diǎn)不同的方案，以較低的成本建設(shè)多種應(yīng)急通信系統(tǒng)相結(jié)合、能夠?qū)o急情況迅速反應(yīng)的系統(tǒng)。在遇到緊急情況時(shí)，政府迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)一調(diào)

9、度各應(yīng)急通信設(shè)施，從而達(dá)到最佳的應(yīng)急效果。建立圖文并茂、多種業(yè)務(wù)融合的寬帶應(yīng)急系統(tǒng)，是讓電信視頻監(jiān)控、視頻會(huì)議等數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)，在通報(bào)險(xiǎn)情、指揮求援、緊急救助等方面發(fā)揮出重要作用，并讓遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育等融合的數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)在抗震救災(zāi)中發(fā)揮作用，如汶川大地震發(fā)生后，成都應(yīng)急聯(lián)絡(luò)指揮中心一直在使用“全球眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為應(yīng)急指揮提供大量第一手的現(xiàn)場(chǎng)資料。在這次抗震救災(zāi)過(guò)程中，電信運(yùn)營(yíng)商體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，在網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)和業(yè)務(wù)恢復(fù)方面也顯現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢(shì)。在此次地震災(zāi)害引發(fā)通信網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)故障造成通信中斷時(shí)，各大電信運(yùn)營(yíng)商及時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)故障恢復(fù)、故障定位、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等技術(shù)迅速恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)，保證了各種通信業(yè)務(wù)

10、的正常運(yùn)行。提高效能是重中之重建設(shè)城市應(yīng)急無(wú)線方式我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，群體性突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。城市人口集中、財(cái)富集中，大力開(kāi)展信息化建設(shè)，提高政府對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)能力，減少人民生命和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這是構(gòu)建“和諧城市”的根本要求，而從目前全球和我國(guó)城市信息化進(jìn)程來(lái)看，建設(shè)無(wú)線城市已經(jīng)成為一種主流的選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球已超過(guò)600個(gè)城市開(kāi)始或計(jì)劃建設(shè)無(wú)線寬帶城域網(wǎng)絡(luò)，以滿(mǎn)足公共接入、公共安全和公共服務(wù)的需要。短短幾年內(nèi)，無(wú)線城市發(fā)展極快，目前已成為自來(lái)水、電力、道路、地下水之后的第五公共事業(yè)。我國(guó)臺(tái)灣省臺(tái)北市的無(wú)線城市網(wǎng)絡(luò)（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆蓋率達(dá)到90%

11、，二是在設(shè)計(jì)上與正在發(fā)展的Wi-Fi相結(jié)合，三是市政府并沒(méi)有出資，而是通過(guò)競(jìng)標(biāo)給得標(biāo)團(tuán)隊(duì)營(yíng)運(yùn)權(quán)來(lái)間接干預(yù)的。市政府在項(xiàng)目推進(jìn)中扮演政策溝通者（通過(guò)推廣宣傳讓市民知道政府為什么要推動(dòng)這一計(jì)劃），政府通過(guò)和承建企業(yè)合作共同打造臺(tái)北市無(wú)線城市，也讓市民了解整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展情況，并可以基于無(wú)線城市提供更多政務(wù)服務(wù)。但我國(guó)所有的建制市中，開(kāi)展城市應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)的城市所占的比例還很小。今年5月15日，上海嘉定區(qū)政府宣稱(chēng)，嘉定無(wú)線城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免費(fèi)的Wi-Fi無(wú)線互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。至此，嘉定成為中國(guó)內(nèi)陸地區(qū)首個(gè)真正大面積開(kāi)通無(wú)線寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的城市。我國(guó)無(wú)線城市實(shí)施最基礎(chǔ)的層面是解決網(wǎng)絡(luò)

12、接入“最后一公里”的瓶頸，普及寬帶以及互聯(lián)網(wǎng)接入，消除數(shù)字鴻溝；第二層面是建立無(wú)所不在的信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，使市民無(wú)論用哪一種數(shù)字終端，都可以隨時(shí)隨地訪問(wèn)互聯(lián)網(wǎng)；第三層面通過(guò)無(wú)線城市建設(shè)創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)城市的現(xiàn)代化管理，提高城市服務(wù)水平。目前，全球在建和規(guī)劃中的無(wú)線數(shù)字城市已經(jīng)超過(guò)1000個(gè)，無(wú)線城市主要運(yùn)營(yíng)模式有ISP（因特網(wǎng)業(yè)務(wù)提供商）模式、廣告模式、政府獨(dú)營(yíng)模式、合作社模式。何種模式最好，仍需探索和實(shí)踐。完善應(yīng)急通信響應(yīng)機(jī)制應(yīng)急響應(yīng)，速度是關(guān)鍵。提高應(yīng)急通信效率的根本方法是建設(shè)完善的應(yīng)急通信響應(yīng)機(jī)制。首先，要建立一體化應(yīng)急通信管理體系，即解決眾多通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體復(fù)雜情況下應(yīng)急通信的統(tǒng)一指揮

13、、步調(diào)一致問(wèn)題。其次，要制訂詳盡周密的應(yīng)急通信保障預(yù)案。通信部門(mén)要做到重要時(shí)間、重要地點(diǎn)要重點(diǎn)設(shè)備，重要部門(mén)要重點(diǎn)防范。各級(jí)政府和通信部門(mén)要針對(duì)可能發(fā)生的情況，制訂相應(yīng)的詳盡周密、切合實(shí)際、行之有效的應(yīng)急通信保障預(yù)案，以保證一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就能立即行動(dòng)起來(lái)，并以最快速度完成應(yīng)急通信保障任務(wù)。尤其要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)生恐怖襲擊和戰(zhàn)爭(zhēng)等關(guān)系到國(guó)家安危和民族存亡的大事時(shí)，要保證國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和其他重要人士之間能夠隨時(shí)保持聯(lián)系，保證通信暢通無(wú)阻。再次，要定期進(jìn)行應(yīng)急通信演練。把演練形成制度，以保證執(zhí)行應(yīng)急通信任務(wù)時(shí)，工作人員做到操作熟練、快速準(zhǔn)確。最后，要使應(yīng)急通信與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)隨著時(shí)間的推移，人們所面臨的問(wèn)題和形

14、勢(shì)在改變后，原來(lái)確定的各種規(guī)章制度、設(shè)備設(shè)施和應(yīng)急方案一旦不足以應(yīng)付當(dāng)前出現(xiàn)的情況時(shí)，應(yīng)急通信就必須做到與時(shí)代同步。加強(qiáng)應(yīng)急通信的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急通信保障的管理可分三個(gè)類(lèi)別。一是常規(guī)性的通信保障，主要針對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中和日常優(yōu)化運(yùn)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)備故障。二是重大事件的通信保障，指影響面大的事件，如發(fā)生通信故障將對(duì)運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。三是突發(fā)事件的通信保障，對(duì)突發(fā)事件的通信保障要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急方案的設(shè)計(jì)，一旦突發(fā)事件發(fā)生，就可立即啟動(dòng)應(yīng)急方案，將產(chǎn)生的影響降為最低。一套有條理的應(yīng)急通信保障風(fēng)險(xiǎn)管理方法應(yīng)該包括以下特點(diǎn)：有備無(wú)患，對(duì)所有發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)的概率和發(fā)生后果，針對(duì)性地設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)方案；客觀存在與重大事件和突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)成員都應(yīng)該明確風(fēng)險(xiǎn)管理針對(duì)的假設(shè)，并參與風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃；風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率是不斷變化的，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施也應(yīng)不斷完