小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制工作探討

1、小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制工作探討    摘要:近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)也蓬勃興起，其面貌也發(fā)生很大變化。因此，適時(shí)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制工作顯得十分必要。文章指出要做好當(dāng)前小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制工作應(yīng)有四個(gè)堅(jiān)持，即堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，明確規(guī)劃目標(biāo)、堅(jiān)持四規(guī)合一，四圖合一、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出工作重點(diǎn)、堅(jiān)持以人為本，完善設(shè)施配套，并闡述了各自的要求及手段的運(yùn)用。 關(guān)鍵詞: 小城鎮(zhèn)域；規(guī)劃；編制；科學(xué)發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；以人為本 中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 小城鎮(zhèn)是是聯(lián)系農(nóng)村與大中城市的橋梁和紐帶，隨著城市化逐漸進(jìn)入后期階段，發(fā)展小城鎮(zhèn)開始在我省各地逐步

2、實(shí)施，因此，小城鎮(zhèn)有了迅猛的發(fā)展。小城鎮(zhèn)的發(fā)展又帶動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而小城鎮(zhèn)規(guī)劃在指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)方面起到了積極的龍頭作用，隨著2007年城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施，相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制體系需要進(jìn)行重新修正，明確小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容、規(guī)劃編制主體及程序等內(nèi)容。下面筆者就小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制工作進(jìn)行探討。 1堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，明確規(guī)劃目標(biāo) 明確指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則的地位和要求。編制規(guī)劃的指導(dǎo)思想應(yīng)體現(xiàn)各小城鎮(zhèn)域發(fā)展的實(shí)際要求，規(guī)劃的指導(dǎo)思想是統(tǒng)領(lǐng)全局總的綱領(lǐng)，既要體現(xiàn)國家宏觀政策導(dǎo)向，又要滿足當(dāng)?shù)?、?dāng)時(shí)和長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)，在邏輯上應(yīng)該放在規(guī)劃篇幅的前面。而指導(dǎo)原則應(yīng)該放在指導(dǎo)思想后面，體現(xiàn)國家政策調(diào)控

3、的主要方向。比如堅(jiān)持以人為本、節(jié)約土地資源、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。指導(dǎo)原則要講究邏輯性、原則性，排列時(shí)應(yīng)立足于從宏觀到微觀的主次順序，不要頭重腳輕，本末倒置。語言要簡(jiǎn)潔、條文要精煉，不宜長篇大論、切忌頭頭是道。 規(guī)劃目標(biāo)是規(guī)劃期末的預(yù)期目標(biāo)，各項(xiàng)規(guī)劃措施都要圍繞規(guī)劃目標(biāo)展開，才能夠保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，制定規(guī)劃目標(biāo)要切實(shí)可行、政策措施要符合實(shí)際。 2堅(jiān)持四規(guī)合一，四圖合一 小城鎮(zhèn)域空間規(guī)劃涉及的部門有發(fā)改委、土地局、建設(shè)局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)林局、水利局等有關(guān)部門。規(guī)劃編制要堅(jiān)持四規(guī)合一、四圖合一，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。這四個(gè)規(guī)劃應(yīng)該建立

4、在縣級(jí)單位及以上，低于縣級(jí)單位，規(guī)劃編制成果就會(huì)缺乏宏觀性、整體性和協(xié)調(diào)性。反過來，小城鎮(zhèn)域規(guī)劃又是具體落實(shí)國家、省、市、縣四個(gè)層次、四個(gè)規(guī)劃的空間載體。所謂四圖合一，就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃圖、主體功能區(qū)規(guī)劃圖、土地利用總體規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃圖等四張圖形成了一綱三線，即綱領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；綠線主體功能區(qū)規(guī)劃；黑線土地利用總體規(guī)劃；紅線城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。這四個(gè)規(guī)劃、四張圖規(guī)劃的重點(diǎn)不同，小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃在上級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下側(cè)重于各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃；主體功能區(qū)規(guī)劃側(cè)重于對(duì)空間環(huán)境的保護(hù)利用與開發(fā)管治；土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于土地資源的保護(hù)開發(fā)與利用；城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃側(cè)重于人居環(huán)境的改善和發(fā)展。四張圖在空

5、間上要做到相互對(duì)應(yīng)、相互協(xié)調(diào)、相互銜接，用地指標(biāo)要做到圖數(shù)一致。除此之外，小城鎮(zhèn)域規(guī)劃還要結(jié)合交通、工業(yè)、農(nóng)林、水利、電力、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、旅游等部門發(fā)展規(guī)劃，可見小城鎮(zhèn)域規(guī)劃的綜合性非同一般。 3堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出工作重點(diǎn) 任何一個(gè)規(guī)劃都有其工作重點(diǎn)，小城鎮(zhèn)域規(guī)劃也不例外，除了要求做到四規(guī)合一、四圖合一以外，小城鎮(zhèn)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的不是主體建設(shè)，而是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則指導(dǎo)下，推進(jìn)主體建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要避免就小城鎮(zhèn)論小城鎮(zhèn)，要落實(shí)上級(jí)規(guī)劃、協(xié)調(diào)相鄰小城鎮(zhèn)、細(xì)化本域規(guī)劃。國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法和城鄉(xiāng)規(guī)劃條例對(duì)小城鎮(zhèn)域規(guī)劃提出了鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、村不同的規(guī)劃區(qū)范圍，特別提出了村規(guī)劃區(qū)的法律概念，這一點(diǎn)有些規(guī)劃設(shè)

6、計(jì)單位在編制規(guī)劃時(shí)往往容易忽視，也可以說是困惑，因?yàn)檫@是一個(gè)很難確定的范圍。它涉及一個(gè)村的戶數(shù)、人口和相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，又與城鎮(zhèn)化相關(guān)聯(lián)。城鎮(zhèn)化使農(nóng)村人口逐步減少，而規(guī)劃編制要考慮發(fā)展的需要，往往把人口做得適當(dāng)?shù)拇?，這一點(diǎn)其實(shí)是自相矛盾的，同時(shí)也是讓規(guī)劃人員感到困惑的地方。所以，筆者建議，按照國家分配的土地指標(biāo)，逐級(jí)分配到行政村，再由行政村分配到基層村，用這種方法來確定規(guī)劃區(qū)范圍既符合國家政策又切實(shí)可行。分配土地指標(biāo)要綜合考慮人口、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等因素，不能一概而論搞平均主義。 規(guī)劃的困惑之二是村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃是小城鎮(zhèn)域規(guī)劃的重點(diǎn)之一，究竟確定多少戶以下的村莊進(jìn)行撤并，究竟規(guī)劃多少農(nóng)村居民點(diǎn)

7、，人均用地指標(biāo)多少平方米，要根據(jù)市縣和各個(gè)小城鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。城市規(guī)劃區(qū)、小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、城郊接合部地段與農(nóng)村其他地區(qū)不同。前三者應(yīng)該結(jié)合城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，充分利用國家建設(shè)用地指標(biāo)和有條件建設(shè)區(qū)政策，充分利用城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)設(shè)施，盡量做到資源共享。農(nóng)村其他地區(qū)也應(yīng)該根據(jù)村莊規(guī)劃，向中心村、自然村集聚。規(guī)劃編制要做到戶村對(duì)應(yīng)、人地對(duì)應(yīng)、撤并對(duì)應(yīng)，做到圖表、圖數(shù)、圖文三個(gè)一致。 4堅(jiān)持以人為本，完善設(shè)施配套 小城鎮(zhèn)域規(guī)劃要根據(jù)自然、地理、交通等環(huán)境特點(diǎn)，適當(dāng)劃分片區(qū)、建立分級(jí)社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套體系。目前，農(nóng)村人口最不方便的是小孩上學(xué)和村民就醫(yī)。規(guī)劃編制要研究小學(xué)不出村

8、或者不出片，中學(xué)不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；村民就醫(yī)要做到小病不出村，一般疾病不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。要完善村莊給水、排水和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套，合理布局教育、衛(wèi)生、文化、金融等社會(huì)服務(wù)設(shè)施，提升服務(wù)功能與水平。 污水排放是村莊規(guī)劃的一個(gè)難題。目前，我市大約有50%的村莊污水都是自然排放，因?yàn)槿狈ξ鬯幚碓O(shè)施，農(nóng)村建房化糞池設(shè)計(jì)和管道施工存在不規(guī)范性，直接滲透到地下或者排入河塘，影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生安全。處理這個(gè)問題要向歐洲學(xué)習(xí)，村莊規(guī)劃根據(jù)生態(tài)環(huán)境容量來確定村莊規(guī)模，將污水進(jìn)行生態(tài)處理，節(jié)約了大量的投資，村莊環(huán)境也獲得極大改善，這一點(diǎn)可以借鑒研究。 配套設(shè)施建設(shè)與完善要依據(jù)“十二五”規(guī)劃和小城鎮(zhèn)域總體規(guī)劃

9、，堅(jiān)持近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合，把重點(diǎn)放在近期，確?！笆濉币?guī)劃順利完成。前三年項(xiàng)目建設(shè)要落地，要清、細(xì)、實(shí)。后兩年應(yīng)該對(duì)照規(guī)劃目標(biāo)，承前啟后，到時(shí)可以作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。 5堅(jiān)持多元特色，全面整體提升 我市小城鎮(zhèn)規(guī)劃類型較多，按城鄉(xiāng)規(guī)劃劃分，有城鎮(zhèn)型和集鎮(zhèn)型；按地理環(huán)境劃分，有山區(qū)型和平原型；按文化風(fēng)貌劃分，有傳統(tǒng)型和現(xiàn)代型兩類。這些不同類型的小城鎮(zhèn)構(gòu)成了我市多元化小城鎮(zhèn)域特點(diǎn)，也展示了多元性空間特色。在此基礎(chǔ)上，各縣、區(qū)小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制可以舉一反三，開拓新的思路、總結(jié)新的典型。小城鎮(zhèn)黨委政府要站在歷史的高度，立足于新的起點(diǎn)，深刻認(rèn)識(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)和建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展的必然性，不要重蹈覆轍，犧牲環(huán)境浪費(fèi)資源。研

10、究探索多種生態(tài)化、科學(xué)化和諧發(fā)展的新路子，全面提升湖州市小城鎮(zhèn)域發(fā)展新空間。 6規(guī)劃過程中需要注意的問題 (1)小城鎮(zhèn)域規(guī)劃的年限。從多次規(guī)劃評(píng)審的情況看，土地部門編制的土地利用總體規(guī)劃，期限到2020年，現(xiàn)在編制規(guī)劃對(duì)于這個(gè)期限來講，從時(shí)間上說可能是中期，但是土地部門屬于遠(yuǎn)期，要相互銜接好。遠(yuǎn)景可以分析，但圖數(shù)難于對(duì)應(yīng)，因?yàn)橥恋夭块T沒有遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景指標(biāo)。 (2)人口分析要實(shí)事求是。小城鎮(zhèn)域規(guī)劃城市化水平很難評(píng)價(jià)，可以忽略不計(jì)。規(guī)劃編制要關(guān)注流動(dòng)人口量大的城鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、居住用地等方面適當(dāng)放寬，為爭(zhēng)取土地利用指標(biāo)留有余地。 (3)低丘緩坡利用要結(jié)合市、縣、區(qū)產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃成園

11、成組布局，切忌點(diǎn)、塊布置形成新的工礦點(diǎn)。 (4)要綜合協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，明確提出建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)等四區(qū)規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、水利、水土保持等各類規(guī)劃是共性。但是，在空間上各部門規(guī)劃有所重復(fù)，需要做好協(xié)調(diào)。 (5)小城鎮(zhèn)域內(nèi)環(huán)境特色的引導(dǎo)。要借鑒自然環(huán)境、歷史文化特色因地制宜，規(guī)劃城鎮(zhèn)型、集鎮(zhèn)型、坡地型、平原型、水鄉(xiāng)型多元化小城鎮(zhèn)村特色空間。在此基礎(chǔ)上，對(duì)建筑色彩作出引導(dǎo)。 (6)規(guī)劃文本、說明書和附件。規(guī)劃文本應(yīng)該以法律條文形式出現(xiàn)；說明書應(yīng)該表達(dá)對(duì)上一輪規(guī)劃執(zhí)行情況的總結(jié)，提出存在的問題并在規(guī)劃中進(jìn)行SWOT分析；附件特別是規(guī)劃圖要清晰，做到圖地對(duì)應(yīng)、圖數(shù)一致；圖紙比例要符合規(guī)范要求。 7結(jié)束語 總而言之，小城鎮(zhèn)將是未來社會(huì)發(fā)展的重要平臺(tái)，在今后國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將處于重要地位。因此，在小城鎮(zhèn)域規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)立足