淺談取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

1、淺談取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革    "ggpfl2">     論文關鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅行政體制改服務型政府論文摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅是一個由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進步，它使我國農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟社會改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突推進新農(nóng)村建設，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，建立服務型、責任型和參與型的基層政府。中央在全國農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學界強烈關注的問題，在減輕農(nóng)

2、民負擔、促進干群關系改善、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上意義重大，但同時也使縣鄉(xiāng)村三級特別是鄉(xiāng)村兩級收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求?；鶎诱绾芜m應取消農(nóng)業(yè)稅帶來的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足優(yōu)質的公共服務，這不僅是社會主義新農(nóng)村建設中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認真反思，只有順應改革發(fā)展趨勢，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設有利于農(nóng)村發(fā)展的服務型政府。一、全面取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動力建國后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負擔十分沉重。國家制定的優(yōu)先發(fā)

3、展重工業(yè)的政策也使國家工業(yè)化的資金主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權力的強制性為基礎，在有的農(nóng)村地區(qū)導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關系的緊張。改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成效并不明顯，其難點是職能轉變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動力，尤其是來自經(jīng)濟方面的壓力?！耙赞r(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上全面取消農(nóng)業(yè)稅。全面免征農(nóng)業(yè)稅使我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結，作為農(nóng)村生產(chǎn)關系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國以來繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后我國農(nóng)村改革的一次具

4、有劃時代意義的重大舉措，對農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟體制的變革和完善，以及國家與農(nóng)民的關系必然產(chǎn)生重大而深遠影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府唯一合法的目標，即基層政府必須順應對農(nóng)產(chǎn)品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動者轉變?yōu)榉照?，圍繞提供廉價優(yōu)質的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務型和責任型政府，是對農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉換基層政府職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財

5、政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)1、縣鄉(xiāng)財政收入減少，鄉(xiāng)村債務化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變滯后的必然結果，取消農(nóng)業(yè)稅無非加速了這一結果的到來，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權的狀況分析，“政府主導型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔了過多的事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與事

6、權的擴大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因為取消農(nóng)業(yè)稅基本切斷了過去農(nóng)村基層社會事業(yè)建設的重要資金來源，至使鄉(xiāng)級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關的“搭車”收費。按照財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計，這筆資金起碼在16001800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財政困難導致農(nóng)村基層政府的服務能力弱化，政府的公共服務職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長的社會公共服務的需求，無力為公共事務如社會治安、水利設施等投入基本的力量，無法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務的質量與人們的期望有相當?shù)?/p>

7、差距。"ggpfl2">     2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置不合理，人員難分流，運轉效率低。鄉(xiāng)級財政緊張，直接結果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個問題更為突出。世界絕大多數(shù)國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所?！吧吖?，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機構的正常運轉發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出

8、成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴大，在貧困山區(qū)由于路遠和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內(nèi)難以完全解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟體制的改革就無法深入。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應新形勢、新任務的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)

9、政”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設服務型政府，作為服務主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長和過硬的富民本領，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。三、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑要解決全面取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿?，結合建設社會主義新農(nóng)村工作的深入推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，增強行政管理職能的服務性、責任性和參號陛，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體

10、制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應性調整才能鞏固改革開放30年來農(nóng)村經(jīng)濟基礎變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會存在的矛盾和問題。1、以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實物質基礎。建設服務型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調動公共資源的能力，因為政府是責無旁貸的社會公共產(chǎn)品和公共服務的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后是

11、我國當前的一個基本國情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處?；诖?，政府首要的任務，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，對農(nóng)村的發(fā)展進行科學規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導結構調整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。&qu

12、ot;ggpfl2">     2、深化以職能轉變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務院發(fā)出關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知后，政府和學界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革仍處于試點階段，尚未全面推進。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關系和經(jīng)濟利益的調整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動力?；鶎有姓芾眢w制改革主要有三方面：一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉變?yōu)楣卜招驼?，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，

13、注重農(nóng)村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的職能，處理好國家、市場、農(nóng)民的關系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機構。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的整體素質。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代向農(nóng)民收取稅費的角色，轉變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務能力，為此，應完善

14、對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的代理人和維護人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務、維護社會穩(wěn)定。應借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，全面提高政府服務農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。3、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支

15、付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務，保證免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務教育、計劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的社會公共產(chǎn)品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構養(yǎng)人，提高轉移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共

16、財政應以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動農(nóng)村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。4、理清社會事業(yè)的性質，推進農(nóng)村社會管理體制改革。社會事業(yè)具有公益性，不以營利為目的。我國傳統(tǒng)的社會事業(yè)管理體制的特征是國家辦事業(yè)、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業(yè)自身的發(fā)展。適應市場經(jīng)濟的農(nóng)村社會事業(yè)管理體制改革的基本方向應是社會化、市場化和多元化。為此，應在科學合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的基礎上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計劃生育服務站外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓等服務性事業(yè)單位進行整合，條件成熟的應轉制為從事非營利性的社會服務組織。實現(xiàn)政事分開和經(jīng)營性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術性和服務性的事務交給市場，逐步減少財政投