淺談取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

1、淺談取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革    "ggpfl2">     論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅行政體制改服務(wù)型政府論文摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅是一個由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進步，它使我國農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟社會改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突推進新農(nóng)村建設(shè)，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責任型和參與型的基層政府。中央在全國農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學界強烈關(guān)注的問題，在減輕農(nóng)

2、民負擔、促進干群關(guān)系改善、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上意義重大，但同時也使縣鄉(xiāng)村三級特別是鄉(xiāng)村兩級收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求?；鶎诱绾芜m應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。一、全面取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動力建國后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負擔十分沉重。國家制定的優(yōu)先發(fā)

3、展重工業(yè)的政策也使國家工業(yè)化的資金主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式?！耙赞r(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成效并不明顯，其難點是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動力，尤其是來自經(jīng)濟方面的壓力?！耙赞r(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上全面取消農(nóng)業(yè)稅。全面免征農(nóng)業(yè)稅使我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國以來繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后我國農(nóng)村改革的一次具

4、有劃時代意義的重大舉措，對農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟體制的變革和完善，以及國家與農(nóng)民的關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府唯一合法的目標，即基層政府必須順應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價優(yōu)質(zhì)的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務(wù)型和責任型政府，是對農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財

5、政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)1、縣鄉(xiāng)財政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無非加速了這一結(jié)果的到來，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔了過多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與事

6、權(quán)的擴大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因為取消農(nóng)業(yè)稅基本切斷了過去農(nóng)村基層社會事業(yè)建設(shè)的重要資金來源，至使鄉(xiāng)級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車”收費。按照財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計，這筆資金起碼在16001800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財政困難導致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長的社會公共服務(wù)的需求，無力為公共事務(wù)如社會治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當?shù)?/p>

7、差距。"ggpfl2">     2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級財政緊張，直接結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個問題更為突出。世界絕大多數(shù)國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出

8、成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴大，在貧困山區(qū)由于路遠和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內(nèi)難以完全解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟體制的改革就無法深入。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)

9、政”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長和過硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務(wù)無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。三、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑要解決全面取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿?，結(jié)合建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作的深入推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，增強行政管理職能的服務(wù)性、責任性和參號陛，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體

10、制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會存在的矛盾和問題。1、以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調(diào)動公共資源的能力，因為政府是責無旁貸的社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后是

11、我國當前的一個基本國情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處?；诖?，政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的發(fā)展進行科學規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。&qu

12、ot;ggpfl2">     2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知后，政府和學界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革仍處于試點階段，尚未全面推進。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，

13、注重農(nóng)村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會預警和應(yīng)急機制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國家、市場、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機構(gòu)。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構(gòu)改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代向農(nóng)民收取稅費的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善

14、對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權(quán)利，使考評對象始終“對下負責”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的代理人和維護人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉(zhuǎn)變，全面提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。3、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉(zhuǎn)移支

15、付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保證免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財政缺口，應(yīng)及時足額地通過財政轉(zhuǎn)移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的社會公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共

16、財政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。4、理清社會事業(yè)的性質(zhì)，推進農(nóng)村社會管理體制改革。社會事業(yè)具有公益性，不以營利為目的。我國傳統(tǒng)的社會事業(yè)管理體制的特征是國家辦事業(yè)、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業(yè)自身的發(fā)展。適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)村社會事業(yè)管理體制改革的基本方向應(yīng)是社會化、市場化和多元化。為此，應(yīng)在科學合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的基礎(chǔ)上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計劃生育服務(wù)站外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓等服務(wù)性事業(yè)單位進行整合，條件成熟的應(yīng)轉(zhuǎn)制為從事非營利性的社會服務(wù)組織。實現(xiàn)政事分開和經(jīng)營性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給市場，逐步減少財政投