西方議會(huì)的財(cái)政監(jiān)督及其借鑒啟示

1、西方議會(huì)的財(cái)政監(jiān)督及其借鑒啟示西方議會(huì)的財(cái)政權(quán)也稱財(cái)政議決權(quán)或財(cái)政監(jiān)督權(quán)，一般主要指議會(huì)審議和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算的權(quán)力，常常被形象地稱為議會(huì)的“錢袋權(quán)”或“管理國庫的權(quán)力”。從近代西方資產(chǎn)階級(jí)提出的“不出代議士不納稅”反對(duì)封建王權(quán)口號(hào)來看，財(cái)政權(quán)是西方議會(huì)的傳統(tǒng)權(quán)力，也是核心權(quán)力。各國對(duì)議會(huì)財(cái)政權(quán)內(nèi)容的規(guī)定不盡一致，但主要是批準(zhǔn)政府的預(yù)算和決算。根據(jù)規(guī)定，政府每年的總收入和總支出都須得到議會(huì)的事先同意，支出的分配細(xì)目也需經(jīng)議會(huì)同意，政府的支出只能限于議會(huì)同意的范圍之內(nèi)。因此，政府事先編制出某一期限內(nèi)（通常為一年）國家收入和支出數(shù)額的方案，以得到議會(huì)的同意，這就是財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，政府對(duì)

2、上一個(gè)期限內(nèi)政府收入和支出的數(shù)額作出總結(jié)，并向議會(huì)報(bào)告，這就是財(cái)政決算。預(yù)算案的期限一般為一年，稱之為財(cái)政年度或會(huì)計(jì)年度。西方各國財(cái)政年度的起止時(shí)間不一。若在財(cái)政年度開始前議會(huì)來不及通過全部預(yù)算，則可通過臨時(shí)預(yù)算法案。決算案一般由政府財(cái)政部門匯編、制定，先送審計(jì)機(jī)關(guān)審核，然后轉(zhuǎn)呈議會(huì)審議通過。一般而言，財(cái)政預(yù)算案由政府提出。西方各國議會(huì)的財(cái)政權(quán)在內(nèi)容上不完全一致，在行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的過程中也各有特點(diǎn)。英國議會(huì)的財(cái)政權(quán)主要分為討論和審議政府的公共開支預(yù)算以及政府的稅收方案。公共開支預(yù)算方面，每年2月由首席財(cái)政大臣向議會(huì)提出公共開支預(yù)算案，由下院公共開支委員會(huì)負(fù)責(zé)審查，該委員會(huì)下設(shè)6個(gè)小組委員會(huì)，就

3、各項(xiàng)具體開支項(xiàng)目進(jìn)行分析和審查。然后由議會(huì)在為期26天的“反對(duì)黨日”對(duì)其進(jìn)行辯論。7月，議會(huì)對(duì)其進(jìn)行“三讀”和表決，通過公共開支預(yù)算，成為“撥款法”。政府有關(guān)超支的補(bǔ)充預(yù)算也需經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。稅收方面，每年4月初由財(cái)政大臣在預(yù)算演講中提出政府的稅收方案，由議會(huì)的財(cái)政及公務(wù)員專門委員會(huì)及其屬下的小組委員會(huì)負(fù)責(zé)審查。隨后由議會(huì)對(duì)之進(jìn)行辯論。7月，議會(huì)對(duì)其進(jìn)行“三讀”和表決，通過稅收方案，成為“財(cái)政法”。此外，英國下院還設(shè)有公共帳目委員會(huì)，由反對(duì)黨議員牽頭負(fù)責(zé)，對(duì)政府公共開支預(yù)算被批準(zhǔn)后以及被國家XX局審計(jì)后的情況進(jìn)行監(jiān)督和審查，委員會(huì)有權(quán)傳訊政府官員到場作證，有權(quán)調(diào)閱有關(guān)的文書和檔案。財(cái)政權(quán)是西方各國

4、議會(huì)共有的通過國家預(yù)算來監(jiān)督政府的一種重要權(quán)力。表面上看，預(yù)算案僅規(guī)定政府經(jīng)費(fèi)收支，但事實(shí)上它體現(xiàn)出政府的施政方針。議會(huì)有權(quán)審議、修改或否決政府的財(cái)政預(yù)算案，也就是有權(quán)審議、修改或否決政府的施政方針。在議會(huì)制國家（如英國），議會(huì)雖不能編制預(yù)算，也不能不經(jīng)政府同意修正政府的征稅與開支要求，但議會(huì)可以絕對(duì)地否決政府的征稅議案與撥款議案。議會(huì)拒絕通過政府的財(cái)政議案意味著對(duì)政府的不信任。政府要么主動(dòng)辭職，要么提請(qǐng)國王解散議會(huì)提前舉行大選。在總統(tǒng)制國家（如美國），國會(huì)不僅可以自主編制某一財(cái)政年度有關(guān)收支和債務(wù)的預(yù)算案，還可以對(duì)總統(tǒng)提出的財(cái)政預(yù)算案實(shí)行連政策帶金額的雙面審議，可以對(duì)其進(jìn)行自由裁量，任意予以

5、增減，不留任何免于審議的內(nèi)容。通過取消或削減資金，國會(huì)可以廢除或削減政府機(jī)構(gòu)某些項(xiàng)目。通過增加資金，國會(huì)可以確立受到忽視的某些項(xiàng)目領(lǐng)域。國會(huì)對(duì)總統(tǒng)財(cái)政預(yù)算案的監(jiān)督和制約重者可導(dǎo)致政府部門癱瘓，如1994年在國會(huì)選舉中獲勝而占據(jù)國會(huì)兩院多數(shù)的共和黨議員與民主黨總統(tǒng)在大幅度削減聯(lián)邦預(yù)算問題上意見不一，直至10月l日新的財(cái)政年度開始時(shí)，總統(tǒng)提交的預(yù)算案仍未通過，政府只能要求國會(huì)通過臨時(shí)撥款法案以維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，但此后雙方仍然相持不下，結(jié)果政府被迫三度關(guān)門。但更多情況下是總統(tǒng)在國會(huì)財(cái)政大權(quán)的制約下不得不考慮國會(huì)的要求而尋求政治妥協(xié)。如1995年國會(huì)與總統(tǒng)圍繞制定1996年財(cái)政預(yù)算調(diào)整法和各單項(xiàng)撥款法繼

6、續(xù)展開預(yù)算爭論，結(jié)果雙方互相妥協(xié)和讓步，國會(huì)迫使總統(tǒng)放棄了10年內(nèi)平衡預(yù)算的初衷并同意7年內(nèi)平衡預(yù)算，總統(tǒng)則阻止了國會(huì)大砍醫(yī)療照顧和醫(yī)療幫助基本社會(huì)福利項(xiàng)目的主張。西方議會(huì)制度作為西方國家的政治制度，與中國的人大制度有本質(zhì)區(qū)別。我們既不學(xué)西方的議會(huì)制度，也不走西方的議會(huì)道路，我們必須走中國特色的政治發(fā)展道路。但是，西方議會(huì)的一些操作性技術(shù)、方法，人類政治文明發(fā)展的成果尤其是財(cái)政監(jiān)督，對(duì)我們做好人大預(yù)算監(jiān)督、樹立人大權(quán)威、推進(jìn)依法治國具有借鑒作用。第一，要樹立“不出代議士不納稅”的理念。未經(jīng)人大同意不得征稅，這樣的理念在中國還沒有真正樹立起來。中國的傳統(tǒng)習(xí)慣是政府決定征稅，征什么稅、征多少稅往往

7、都是政府說了算，認(rèn)為老百姓交“皇糧國稅”天經(jīng)地義。這點(diǎn)有待探討?，F(xiàn)代社會(huì)是民主法治社會(huì)。征稅直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生福祉，不和老百姓商量，不經(jīng)人大同意，政府直接決定，既有悖民主精神，又容易導(dǎo)致政府權(quán)力濫用。同時(shí)，這與憲法和法律規(guī)定相悖。因此，我們一方面要增強(qiáng)政府尤其是財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)的法治意識(shí)，在國家稅收上堅(jiān)持嚴(yán)格按法律程序辦，稅率、稅種等一定要按經(jīng)人大批準(zhǔn)同意的規(guī)定執(zhí)行，不得以政策代替法律，不得隨意變通人大決定。同時(shí)，未經(jīng)人大同意，政府財(cái)政部門也不得隨意增加或減少支出，或者變更財(cái)政資金的用途。另一方面，要通過多種形式和措施加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)民主的宣傳教育，逐步增強(qiáng)公民依法納稅意識(shí)。未經(jīng)人大審議決定的事

8、項(xiàng)，公民有權(quán)拒絕交稅，并有權(quán)提起訴訟；人大通過的有關(guān)稅收方面的決定，公民必須堅(jiān)決執(zhí)行。通過自律和監(jiān)督，財(cái)政稅收將更加公開、透明、民主、科學(xué)，更加符合人民群眾的根本利益，更加適應(yīng)國家和地方發(fā)展的需要。第二，建立財(cái)政預(yù)決算報(bào)告提交人大審議前實(shí)行雙重審計(jì)的制度。對(duì)政府提交的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告先行審計(jì)、嚴(yán)格把關(guān)，是提高人大預(yù)決算監(jiān)督質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督針對(duì)性實(shí)效性的重要途徑和措施?，F(xiàn)行的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少，尤其是專業(yè)人員嚴(yán)重不足，沒有充足的時(shí)間和精力對(duì)政府提交的預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行審計(jì)式檢查，只能借助外力。為了增強(qiáng)審計(jì)的客觀公正，建議建立雙重審計(jì)制度。一是請(qǐng)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)組織力量對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，提供審計(jì)意見，

9、作為人大審查批準(zhǔn)的重要依據(jù)。二是聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，查找問題，提出改進(jìn)工作的意見和建議。這樣既可克服現(xiàn)行體制和機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系下，政府審計(jì)機(jī)關(guān)自己審自己的弊端和不足，又有利于發(fā)揮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用，互相監(jiān)督制約，提高審計(jì)質(zhì)量，為人大依法決策、民主決策提供客觀科學(xué)的依據(jù)。第三，適時(shí)監(jiān)督政府的財(cái)政收入和支出。西方議會(huì)對(duì)財(cái)政收入和支出管理非常嚴(yán)格，他們寧愿政府關(guān)門，也不會(huì)輕易讓步。相反，我國的財(cái)政收支則比較隨意、寬松，長官意志主導(dǎo)的工作思路比較突出，人大通過的決定還沒有成為真正意義上的“法案”、“鐵案”。這種狀況容易造成“寅吃卯糧”、“竭澤而漁”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序混亂和政府領(lǐng)導(dǎo)施政行為的短期

10、化，為國家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下難以克服的隱患，人大的權(quán)威也會(huì)受到影響，人民的利益也會(huì)受到損害。為此,建議借鑒廣東的做法，將政府的財(cái)政收支情況與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的電腦聯(lián)網(wǎng)，以便適時(shí)了解情況，經(jīng)常查詢國庫的日常支出和收入，為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息。通過制度化的措施和強(qiáng)有力的監(jiān)督，努力避免政府在財(cái)政收支上“先斬后奏”或者“不奏”，導(dǎo)致人大權(quán)力旁落或邊緣化的問題，管好人民的“錢袋子”。目前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)比較成熟，機(jī)打發(fā)票和稅務(wù)機(jī)關(guān)已聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以適時(shí)管控稅收。在這樣的條件下，政府的財(cái)政收支與人大聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不是技術(shù)和可行性問題了，關(guān)鍵在于決策。加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督，能保

11、證國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利國利民。第四，依法審議決定政府的重大投資項(xiàng)目。政府的重大投資項(xiàng)目占財(cái)政支出的比重較大。把重大項(xiàng)目管好了就管住了大半財(cái)政資金，也加強(qiáng)了對(duì)政府工作的監(jiān)督，規(guī)范和調(diào)整了政府的施政行為、執(zhí)政導(dǎo)向，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，人大要通過視察、調(diào)研、專題詢問等形式，了解重大項(xiàng)目建設(shè)、資金使用等情況，適時(shí)提出有針對(duì)性、可操作性的意見和建議，促進(jìn)重大項(xiàng)目順利進(jìn)行，發(fā)揮應(yīng)有作用。要建立重大項(xiàng)目人大審議決定制度。地方人大要通過規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)，明確人大及其常委會(huì)審議決定重大項(xiàng)目的資金額度、資金來源、項(xiàng)目選址等權(quán)限和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時(shí)可以組織專題詢問和辯論，以規(guī)范政府行為，避免行政沖動(dòng)，推進(jìn)民主政府、法治政府建設(shè)。第五，全方位推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明。人大要建立公開平臺(tái)，設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，