基層行政處罰問題淺析

1、基層行政處罰案件問題與對(duì)策淺析繼2004年國務(wù)院頒布全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要后，2008年國務(wù)院及省政府又先后下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定和關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政有關(guān)問題的通知，為當(dāng)前政府法制工作明確了重點(diǎn)。在推進(jìn)市縣政府依法行政過程中，縣區(qū)政府行政執(zhí)法部門，作為行政執(zhí)法體系中最基層、最突前的行動(dòng)主體，擔(dān)負(fù)著最繁重、最具體的執(zhí)法任務(wù)，其中行政處罰行為因其直接關(guān)系當(dāng)事人切身利益且法定程序嚴(yán)格，容易引起行政爭(zhēng)議而備受關(guān)注。但基層行政處罰受辦公條件、人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境等主客觀因素制約，案件辦理還停留在一個(gè)較低的水平，筆者通過工作中的深入調(diào)查與認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)并掌握了一些普遍問題和規(guī)律，在此簡(jiǎn)

2、述拙見，不妥之處還望指正。一、基層行政行政處罰案件存在主要的問題隨著依法行政的深入推進(jìn)，基層行政執(zhí)法行為不斷規(guī)范，但存在的問題仍呈現(xiàn)出普遍性、廣泛性和反復(fù)性的特點(diǎn)，在每個(gè)執(zhí)法系統(tǒng)、執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)都存在或大或小的問題，但就其共性歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（一）行政執(zhí)法程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)。一是執(zhí)法人員沒有嚴(yán)格做到持證上崗、亮證執(zhí)法。執(zhí)法人員不出示證件或出示未經(jīng)當(dāng)?shù)卣ㄖ茩C(jī)構(gòu)備案認(rèn)可證件的情況比較普遍；存在協(xié)管人員進(jìn)行執(zhí)法，或者由執(zhí)法人員“一人帶一人、一人帶多人”進(jìn)行執(zhí)法的問題。二是行政處罰主體錯(cuò)誤。有的執(zhí)法部門下屬機(jī)構(gòu)在沒有法律授權(quán)或者未辦理罰沒許可證的情況下以便自身機(jī)構(gòu)名義實(shí)施行政處罰。三是程序不

3、夠完整健全。有的案件沒有嚴(yán)格按照立案、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)和執(zhí)行的程序進(jìn)行，普遍忽視保存證據(jù)、案件處理審批、權(quán)利告知以及結(jié)案報(bào)告等重要程序。四是行政處罰內(nèi)容前后不一致。個(gè)別案件行政處罰的種類和額度與事先告知或者行政處罰審批的內(nèi)容不一致，甚至有實(shí)際收繳的罰款數(shù)額與處罰決定不符的現(xiàn)象。五是行政處罰簡(jiǎn)易程序適用錯(cuò)誤。個(gè)別基層執(zhí)法部門對(duì)簡(jiǎn)易程序適用標(biāo)準(zhǔn)掌握不準(zhǔn)確，存在著簡(jiǎn)易程序就可以現(xiàn)場(chǎng)收繳罰款的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或者簡(jiǎn)易程序處理為“簡(jiǎn)單程序”，忽視權(quán)利告知。（二）法律文書不夠標(biāo)準(zhǔn)。一是很多基層執(zhí)法部門使用的系統(tǒng)內(nèi)部文書格式過于陳舊，已不符合實(shí)際工作和法律更新的需要。二是執(zhí)法人員和審批責(zé)任人不簽名、代簽名

4、的情況比較普遍。三是事先告知書告知內(nèi)容不全，普遍沒有具體到所依據(jù)法律、法規(guī)的條、款、項(xiàng)及完整記載。四是行政處罰決定書救濟(jì)途徑告知模糊，沒有寫明具體的行政復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)，有的只告知一個(gè)甚至錯(cuò)誤的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。（三）罰沒物資和收費(fèi)繳納程序不夠清晰。首先是罰繳分離執(zhí)行的并不嚴(yán)謹(jǐn)。執(zhí)罰部門直接收繳罰款的，很多不符合法定條件或者符合條件但沒有證據(jù)材料留存；執(zhí)罰單位不按規(guī)定留存銀行繳款書問題普遍存在。其次是查扣的非法物品去向不明。有的部門沒有對(duì)查扣物品做出處理的相關(guān)材料，查扣物品的處理欠缺對(duì)當(dāng)事人的告知以及相關(guān)文書的送達(dá)程序。第三，部分處罰決定書中沒有告知具體繳款銀行和賬號(hào)，也沒有告知逾期繳納是否予以追加

5、滯納金。（四）執(zhí)法案卷歸檔不夠規(guī)范。一是不使用檔案統(tǒng)一規(guī)定的卷皮，也不按照規(guī)范的要求進(jìn)行裝訂，檔案的樣式五花八門，既不統(tǒng)一也不嚴(yán)肅。二是卷內(nèi)材料排列混亂。目錄和頁碼不對(duì)應(yīng)，各種材料順序隨意、前后顛倒，邏輯關(guān)系混亂。三是歸檔材料不符合存檔要求，沒有嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范進(jìn)行歸檔入卷。二、造成上述問題的原因分析通過對(duì)問題歸納分類以及對(duì)其普遍性和反復(fù)性特點(diǎn)的分析，有助于探尋更深層次的原因，為找到問題的解決辦法奠定基礎(chǔ)。一是行政處罰的組織領(lǐng)導(dǎo)不到位。各部門普遍把處罰職能劃分到不同科室分屬于不同的主管領(lǐng)導(dǎo)，沒有專職的分管領(lǐng)導(dǎo)，造成了分頭領(lǐng)導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；縣、區(qū)政府多數(shù)部門沒有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)也沒有專兼職的法制工作

6、人員，導(dǎo)致行政執(zhí)法活動(dòng)沒有專業(yè)人員把關(guān)，政府法制工作在這些部門存在空白和盲點(diǎn)。這是造成基層行政處罰不規(guī)范的重要根源。二是執(zhí)法部門和執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。行政處罰程序和案卷中的一些問題是由于執(zhí)法人員疏忽大意或者有意省略造成的，而相關(guān)部門對(duì)程序性問題要求不高，審核把關(guān)不嚴(yán)，造成了辦案和案卷質(zhì)量偏低，說明這些部門和執(zhí)法人員對(duì)處罰程序問題還認(rèn)識(shí)不足，重實(shí)體輕程序、重執(zhí)行輕立卷的問題較為普遍。對(duì)依法行政在整體行政工作中的核心位輅把握不清。三是執(zhí)法監(jiān)督力度不足。一方面，行政執(zhí)法責(zé)任制沒有完全落實(shí)，政府法制工作在基層的力量不足，縣、區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)多數(shù)只有2至3名工作人員，與當(dāng)前推進(jìn)依法行政的實(shí)際要求不相適應(yīng)，

7、層級(jí)監(jiān)督制度難以真正建立起來，缺乏有效地約束機(jī)制，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員在行政處罰過程中的隨意性較大。另一方面，外部的監(jiān)督力量也難以發(fā)揮應(yīng)有作用，特別是由于行政處罰內(nèi)容和程序公開不到位，社會(huì)力量缺乏對(duì)執(zhí)法部門和執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的制度保障。四是對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)相對(duì)滯后。法律、法規(guī)和政府規(guī)范性文件都在不斷更新完善，對(duì)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平的要求越來越高，但縣區(qū)政府有些執(zhí)法部門未及時(shí)組織執(zhí)法人員進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，甚至仍然適用已變更的法律、法規(guī)或者使用舊的格式化文書，造成行政處罰的錯(cuò)誤和不適當(dāng)。三、解決問題的對(duì)策設(shè)想針對(duì)存在問題，筆者認(rèn)為應(yīng)在行政處罰過程中做到“四化”，即：程序嚴(yán)謹(jǐn)化、文書標(biāo)準(zhǔn)化、罰繳清

8、晰化、案卷規(guī)范化?？傮w需做好四方面基礎(chǔ)性工作。（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)。各縣、區(qū)政府及其執(zhí)法部門應(yīng)從推進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)和諧穩(wěn)定大局的高度抓好行政執(zhí)法特別是行政處罰工作，推進(jìn)依法行政，打造法治政府、服務(wù)型政府。一方面，縣、區(qū)政府應(yīng)建立健全法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確一名縣、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)專門負(fù)責(zé)，各部門也要建立相應(yīng)的行政執(zhí)法工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確部門一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)人員，增加力量，縣、區(qū)政府各執(zhí)法部門也應(yīng)設(shè)立專門法制機(jī)構(gòu)或者明確專兼職的法制工作人員，使機(jī)構(gòu)和人員的配輅與工作任務(wù)相適應(yīng)，充分發(fā)揮參謀、助手和監(jiān)督、把關(guān)的作用。（二）完善監(jiān)督

9、制約機(jī)制。繼續(xù)完善政府層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，抓好責(zé)任分解和落實(shí)。一是加大監(jiān)督檢查力度。把行政執(zhí)法監(jiān)督檢查作為一項(xiàng)常規(guī)工作來抓，通過日常檢查、專項(xiàng)檢查、聯(lián)合檢查、隨機(jī)檢查以及行政案件個(gè)案檢查等形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中的問題，認(rèn)真分析研究存在問題的成因和解決問題的辦法。二是增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度。注意發(fā)揮各種監(jiān)督資源的整體力量，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)主動(dòng)公開執(zhí)法情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，努力提高行政執(zhí)法監(jiān)督的質(zhì)量和效果。三是建立順暢的監(jiān)督反饋機(jī)制。通過民意測(cè)驗(yàn)、問卷調(diào)查、座談聽證、受理舉報(bào)等方式，廣泛聽取社會(huì)各界對(duì)政府依法行政的意見和建議。（三）規(guī)范行政處罰行為。一是嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰規(guī)范、程序和時(shí)限，切實(shí)做到行為標(biāo)準(zhǔn)、程序正確、期限合法。政府法制機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)行政處罰行為的指導(dǎo)，及時(shí)糾正處罰過程中存在的問題。二是建立和完善行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政處罰行為，杜絕濫用行政處罰自由裁量權(quán)，減少行政處罰的隨意性，保證行政執(zhí)法的公開、公平、公正。三是強(qiáng)化行政處罰評(píng)議考核機(jī)制，堅(jiān)持評(píng)議考核的日常化、規(guī)范化，不斷創(chuàng)新和完善工作方法，促進(jìn)行政處罰辦案質(zhì)量和水平的不斷提高。（四）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。縣區(qū)政府和相關(guān)部門應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)需要，有針對(duì)性的開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是強(qiáng)調(diào)公共法律法規(guī)和專業(yè)法律法規(guī)的有機(jī)結(jié)