憲法解釋制度的完善

1、完善我國(guó)憲法解釋制度的幾點(diǎn)思考作者：牛凱憲法解釋制度是指有權(quán)解釋憲法的機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的原則和精神，依照一定的解釋程序?qū)椃ǖ囊?guī)定（包括條文、語(yǔ)句及文字）的涵義進(jìn)行解釋和說(shuō)明的制度。憲法解釋是我國(guó)憲法運(yùn)行機(jī)制中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，至今尚未形成一套完整的應(yīng)用原則和制度體系。本文擬對(duì)憲法解釋的作用、我國(guó)憲法解釋制度的現(xiàn)狀及對(duì)策作一探討。一憲法解釋的作用憲法解釋制度最早起源于美國(guó)。1803年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“馬伯里訴麥迪遜案”中，提出了有名的“司法審查制”，開創(chuàng)了最高法院行使憲法解釋權(quán)的先例。后來(lái)，許多國(guó)家憲法都將憲法解釋問(wèn)題規(guī)定在憲法典中。那么，對(duì)于憲法進(jìn)行解釋到底有什么作用呢？筆者認(rèn)為，憲法解釋的作

2、用可以歸納為以下幾個(gè)方面：（一）闡釋法條疑義。由于憲法條文具有高度的概括性和原則性，含義深遠(yuǎn)而不夠具體，在實(shí)踐中有可能出現(xiàn)理解不一、難以遵行使用的情況，甚至容易造成某些誤解。通過(guò)對(duì)憲法條文的詞素、詞、詞組和句子的特定的語(yǔ)言學(xué)意義的說(shuō)明和解釋，可以使人們了解憲法條文的準(zhǔn)確含義，尤其是憲法條文中特定的名詞術(shù)語(yǔ)所具有的專門的憲法意義，這有利于憲法的正確實(shí)施。（二）補(bǔ)充憲法缺漏。憲法是國(guó)家的根本大法，但它不是法律大全，也不是萬(wàn)法全書。由于主客觀條件的限制，一些憲法條文在開始規(guī)定時(shí)就存有遺漏，對(duì)現(xiàn)存的某些重要問(wèn)題不可能作出規(guī)定。通過(guò)對(duì)憲法進(jìn)行解釋，就可以彌補(bǔ)這種缺漏，使憲法條文得到補(bǔ)充和完善。（三）保障

3、憲法的權(quán)威性。憲法，有人稱之為“法之法”、“法上法”。憲法的這種“母法”地位決定了它在一國(guó)法律體系中具有最高的權(quán)威性，一切法律、法規(guī)以及國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為都不得與憲法相抵觸。然而，有憲法，必然會(huì)有違憲。要解決違憲問(wèn)題，就必須將憲法作為法律來(lái)適用，這就要求對(duì)憲法進(jìn)行解釋。可以說(shuō)，憲法解釋是連接憲法與違憲之間的一座重要橋梁（注：許崇德：憲法與民主政治，中國(guó)檢察出版社1994年1月第一版，第98頁(yè)。）。憲法解釋的這種橋梁作用對(duì)于保障一國(guó)憲法的權(quán)威是至關(guān)重要的。（四）協(xié)調(diào)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的矛盾與沖突，不斷豐富憲法的內(nèi)容。在憲法學(xué)的歷史發(fā)展過(guò)程中，令憲法學(xué)家們感到困惑的諸多問(wèn)題之一便是

4、憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的矛盾與沖突。當(dāng)憲法頒行生效后，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生變化，而任何一部憲法只能是國(guó)家在一定歷史時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面所取得成果的記載和總結(jié)，這就產(chǎn)生了原有的憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間不協(xié)調(diào)的矛盾。如何解決這一矛盾，美國(guó)憲法為世界各國(guó)提供了一個(gè)良好的范例。美國(guó)在四輪馬車時(shí)代制定的憲法，到今天宇航時(shí)代還能適用，一個(gè)重要原因就是由于通過(guò)憲法解釋和修正案等手段，對(duì)憲法進(jìn)行不斷更新，賦予已經(jīng)“老化”的憲法條文以新的生命和內(nèi)容，使之能適應(yīng)新的情況，解決新的問(wèn)題?？傊?，憲法解釋可以擴(kuò)大憲法的原有容量，使之能滿足變革社會(huì)對(duì)它的需求，從而在不修改憲法條文的情況下，使之具有強(qiáng)有力的生命力，進(jìn)

5、而更有力地推動(dòng)社會(huì)的加速發(fā)展。二我國(guó)憲法解釋制度的現(xiàn)狀鑒于憲法解釋所具有的重要作用，許多國(guó)家都非常重視對(duì)這一制度的構(gòu)建和完善。目前，世界各國(guó)憲法解釋的機(jī)關(guān)，大體上可分為以下三種：一是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)解釋憲法，如英國(guó)、瑞士、比利時(shí)等；二是由普通法院的最高法院行使，如美國(guó)、日本、意大利由憲法法院解釋；法國(guó)則是由憲法委員會(huì)解釋。在我國(guó)，憲法解釋采用的是立法機(jī)關(guān)解釋制，我國(guó)憲法解釋制度的建立曾經(jīng)走過(guò)一段曲折的道路。1954年憲法和1976年憲法沒有對(duì)憲法解釋權(quán)的歸屬問(wèn)題作出規(guī)定，這兩部憲法只規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律。1978年憲法第一次在憲法中明確規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有解釋憲法的權(quán)

6、力。1982年憲法同樣將憲法解釋權(quán)賦予全國(guó)人大常委會(huì)。這兩部憲法之所以作出這種規(guī)定，主要原因是全國(guó)人大常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大是非常設(shè)機(jī)關(guān)，在需要對(duì)憲法解釋時(shí)可能無(wú)法召開全國(guó)人大會(huì)議，需要憲法解釋的問(wèn)題又不可能集中起來(lái)等待每年一次的全國(guó)人大會(huì)議解決。依照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國(guó)的憲法解釋機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)。在憲法實(shí)施過(guò)程中，全國(guó)人大能否解釋憲法，憲法學(xué)界存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，憲法中雖未明確載明全國(guó)人大有解釋憲法的職能，但這并不能說(shuō)明全國(guó)人大不能夠解釋憲法，實(shí)際上全國(guó)人大同樣是可以解釋憲法的。這主要是因?yàn)椋?、按照憲法規(guī)定，全國(guó)人大有制定和修改憲法的權(quán)力，既然如此，它當(dāng)然有解釋憲法的權(quán)力。2、按

7、照憲法的規(guī)定，全國(guó)人大有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。凡是行使憲法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)都同時(shí)擁有憲法解釋權(quán)。如果憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有憲法解釋權(quán)，實(shí)際上就無(wú)法判斷法律等規(guī)范性文件是否違反了憲法。既然全國(guó)人大擁有憲法監(jiān)督權(quán)，而且是最高憲法監(jiān)督權(quán)，它當(dāng)然同時(shí)擁有憲法解釋權(quán)。3、按照憲法規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)所作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定，其中當(dāng)然包括全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行的不適當(dāng)解釋。如果全國(guó)人大改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行的不適當(dāng)解釋，全國(guó)人大必然同時(shí)有自己對(duì)憲法的解釋。4、我國(guó)的政權(quán)組織形式是民主集中制的人民代表大會(huì)制度，這一制度決定了全國(guó)人大的性質(zhì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而不僅僅是立法機(jī)關(guān)。全國(guó)人

8、大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這決定了它不僅具有最高性，還具有全權(quán)性。憲法第62條規(guī)定的全國(guó)人大所享有的職權(quán)，其中有一項(xiàng)是：“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。這項(xiàng)權(quán)力中完全可以說(shuō)包括了解釋憲法的職權(quán)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的憲法解釋機(jī)關(guān)有沒有進(jìn)行過(guò)正式的憲法解釋呢？我國(guó)的絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，1983年9月2日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定屬于憲法解釋。在此之前，我國(guó)的憲法和其他法律中沒有國(guó)家安全機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職權(quán)的規(guī)定。這一決定的頒布，實(shí)質(zhì)上是對(duì)憲法條文第37條和第40條的擴(kuò)大解釋，起到了補(bǔ)充憲法的作

9、用。他們同時(shí)認(rèn)為，我國(guó)只有上述一個(gè)憲法解釋。個(gè)別學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)還有其他一些憲法解釋（注：胡錦光：中國(guó)憲法問(wèn)題研究，新華出版社1998年3月第一版，第152156頁(yè)。）。如1979年9月13日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市可以在一九七九年設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和將革命委員會(huì)改為人民政府的決議，1980年9月10日第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議，1981年6月10日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議，1982年12月4日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于本屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)的決議，1990年4月4日全

10、國(guó)人大通過(guò)的關(guān)于實(shí)施中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法的決定等。從憲法解釋的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前憲法解釋工作開展很不得力，這與我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于憲法解釋內(nèi)涵的規(guī)定不清晰直接有關(guān)?，F(xiàn)行憲法只在第67條明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，至于全國(guó)人大常委會(huì)按照什么原則、方式和程序來(lái)解釋憲法則沒有明文規(guī)定，只能從現(xiàn)行憲法條文規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容中去推斷。故就現(xiàn)行的憲法解釋制度而言，實(shí)質(zhì)上是很難開展工作的，急需加強(qiáng)和完善。三完善我國(guó)憲法解釋制度的對(duì)策針對(duì)我國(guó)憲法解釋制度的現(xiàn)狀，應(yīng)采取哪些措施完善我國(guó)的憲法解釋制度，理論界可謂見仁見智。筆者在借鑒近幾年來(lái)憲法學(xué)界有關(guān)這個(gè)問(wèn)題的研究成果的基礎(chǔ)上，提出以下幾個(gè)方面的

11、對(duì)策：（一）設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和解釋。全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)受會(huì)期、職能和立法任務(wù)的限制，無(wú)法充分履行憲法解釋的職責(zé)，一些違憲的法律、法規(guī)該撤銷的沒有撤銷，對(duì)具體的違憲行為的處理能力也很薄弱。為了加強(qiáng)憲法的權(quán)威性，有必要設(shè)立一個(gè)專門的憲法監(jiān)督委員會(huì)來(lái)協(xié)助全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施憲法賦予的監(jiān)督憲法實(shí)施和解釋憲法的職權(quán)。關(guān)于專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律定位，目前學(xué)術(shù)界仍有分歧。筆者認(rèn)為，在我國(guó)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定幾個(gè)前提條件。一是不能違反民主集中制原則，不能動(dòng)搖全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位；二是要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，要考慮切實(shí)可行，

12、不能照搬外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。鑒于此，憲法監(jiān)督委員會(huì)以設(shè)在全國(guó)人大下面為宜。為使憲法監(jiān)督委員會(huì)起到應(yīng)有的作用，可賦予其以下幾項(xiàng)職權(quán)：1、通過(guò)對(duì)抽象的法律、法規(guī)的違憲審查，對(duì)相關(guān)憲法條文的規(guī)定作出憲法解釋，此種審查既可以是事前審查，也可以是事后審查。2、協(xié)助全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)處理一些重大的違憲行為。3、就憲法條文需要進(jìn)一步加以補(bǔ)充解釋以及法律、法規(guī)需要加以合憲性統(tǒng)一解釋的事項(xiàng)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出解釋建議。4、負(fù)責(zé)法律、法規(guī)的備案審查工作，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)違憲的應(yīng)向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出具體的違憲法律、法規(guī)的處理辦法。當(dāng)然，憲法監(jiān)督委員會(huì)所進(jìn)行的憲法解釋工作只是初步的，其最終效力必須由全國(guó)人大和

13、全國(guó)人大常委會(huì)決定。（二）規(guī)范憲法解釋的形式。從我國(guó)憲法解釋的實(shí)踐來(lái)看，解釋憲法可以采用以下幾種形式：1、全國(guó)人大及其常委會(huì)采用立法解釋的辦法解釋憲法。2、全國(guó)人大常委會(huì)采用決定、決議的形式解釋憲法。3、憲法監(jiān)督委員會(huì)可以就憲法需要解釋的疑難問(wèn)題給省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)下達(dá)通知，或者對(duì)于地方基層單位在實(shí)際工作中提出的一些問(wèn)題，以全國(guó)人大常委會(huì)的名義以批復(fù)的方式加以解決。目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)的哪些決定、決議屬于憲法解釋，哪些屬于法律解釋，哪些屬于立法，不很明確。為了規(guī)范憲法解釋的形式，有必要在即將出臺(tái)的立法法中明確全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律的名稱以及法律解釋的名稱。同時(shí)，全國(guó)人大應(yīng)

14、制定專門的憲法解釋法確定憲法解釋的名稱。（三）確立憲法解釋的原則。為了保證準(zhǔn)確、有效地實(shí)施憲法，憲法解釋必須遵循一定的原則。對(duì)此，學(xué)術(shù)界持有不同看法。筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法解釋的原則應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是憲法解釋的形式原則，二是憲法解釋的內(nèi)容原則。憲法解釋的形式原則指通過(guò)何種程序和方法來(lái)解釋憲法，或者說(shuō)如何科學(xué)地解釋憲法，使憲法的含義變得清晰明了。憲法解釋的內(nèi)容原則指依據(jù)何種精神來(lái)理解、補(bǔ)充憲法條文規(guī)定的含義。（注：莫紀(jì)宏：憲政新論，中國(guó)方正出版社1997年3月第一版，第80頁(yè)。）由于憲法解釋的內(nèi)容原則與憲法原則沒有本質(zhì)區(qū)別，故人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則、法治原則、民主原則、社會(huì)主義原則、平等原則、

15、議行合一原則、國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的原則應(yīng)成為憲法解釋的內(nèi)容原則的基本內(nèi)涵。關(guān)于憲法解釋的形式原則，縱觀世界各國(guó)的情況，主要包括以下幾項(xiàng)：1、系統(tǒng)解釋原則。解釋憲法的某一規(guī)定要從該規(guī)定與憲法其他規(guī)定的關(guān)系中進(jìn)行解釋，而不應(yīng)孤立地進(jìn)行解釋；2、目的論原則。解釋憲法不僅要顧及表面文字，更應(yīng)注重制憲的目的；3、歷史解釋與現(xiàn)實(shí)解釋相結(jié)合的原則。解釋憲法既要研究制憲者的意圖，又要把憲法的基本精神與社會(huì)的發(fā)展變化情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)；4、利益分析原則。解釋憲法必須在相互沖突的利益中進(jìn)行分析和平衡，確定優(yōu)先利益，并綜合和協(xié)調(diào)其他利益。（注：張慶福：憲政論叢第一卷，法律出版社1998年4月第一版，第59頁(yè)。）（四）

16、遵循憲法解釋的程序。憲法解釋應(yīng)遵循何種程序，這與憲法解釋的類型密切相關(guān)。采用立法機(jī)關(guān)解釋制的，其憲法解釋的提案無(wú)論是立法機(jī)關(guān)自己提出的，還是經(jīng)其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出的，一律依立法程序進(jìn)行。采用司法解釋制的，其解釋程序大多是仿效美國(guó)的做法，即法院不得自動(dòng)解釋憲法，其他機(jī)關(guān)或公民也不得任意申請(qǐng)法院解釋，只有在下列特殊情形下才可以請(qǐng)求聯(lián)邦法院解釋：1、聯(lián)邦以各州的憲法或法律侵犯聯(lián)邦的權(quán)力；2、各州以聯(lián)邦的法律侵犯各州的權(quán)力；3、人民以憲法上所保障的權(quán)利遭受聯(lián)邦或各州侵害涉訴時(shí)。聯(lián)邦法院在接受申請(qǐng)憲法解釋的訴狀以后，定期開庭審理，原、被告雙方均可聘請(qǐng)律師代為辯護(hù)，辯論結(jié)束后方可判決。當(dāng)事人如有不服，可在法定

17、期限內(nèi)依訴訟程序，向上級(jí)法院提起上訴。采用憲法法院等專門機(jī)構(gòu)解釋制的，其解釋程序也各有特點(diǎn)。有些國(guó)家過(guò)去只允許政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)解釋憲法，不允許個(gè)人請(qǐng)求解釋。二戰(zhàn)后才允許人民提起憲法訴訟。實(shí)行這種制度的國(guó)家，在解釋憲法時(shí)，大體都包括有提請(qǐng)、審查、決議、公布等幾道程序。根據(jù)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，總結(jié)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒世界各國(guó)的做法，筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法解釋的程序應(yīng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：1、憲法解釋的申請(qǐng)。當(dāng)出現(xiàn)了需要對(duì)憲法作出解釋的情況時(shí)，以下主體可以提出解釋憲法的要求：（1）全國(guó)人大常委會(huì)；（2）國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、武裝力量；（3）中國(guó)共產(chǎn)黨；（4）公民個(gè)人；（5）全國(guó)人大設(shè)立的專門委員會(huì)以及常委會(huì)

18、設(shè)立的法制工作委員會(huì)。憲法解釋的申請(qǐng)以書面為宜。2、憲法解釋的審查。當(dāng)憲法解釋的申請(qǐng)?zhí)岢鲆院螅瑧椃ń忉寵C(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行審查，決定是否作出解釋。如果全國(guó)人大常委會(huì)正值開會(huì)，對(duì)憲法解釋的申請(qǐng)可直接予以審查。閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可委托全國(guó)人大設(shè)立的憲法監(jiān)督委員會(huì)予以審查，憲法監(jiān)督委員會(huì)審查后要向全國(guó)人大常委會(huì)提交審查報(bào)告。3、憲法解釋的決議。全國(guó)人大常委會(huì)以會(huì)議的形式行使憲法解釋權(quán)時(shí)，必須符合法定的人數(shù)，對(duì)憲法解釋進(jìn)行表決時(shí)需要過(guò)半數(shù)通過(guò)。表決可采用舉手的方式，也可采用無(wú)記名投票的方式。4、憲法解釋的公布。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法作出解釋形成決定、決議后應(yīng)通過(guò)特定的刊物或渠道公布，否則這種解釋不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生法律效力。（五）