建筑市場監(jiān)管探索創(chuàng)新的實踐與發(fā)展趨勢.

1、8建筑市場監(jiān)管探索創(chuàng)新的實踐與發(fā)展趨勢建設(shè)部政策研究中心課題組當前，我國仍處于建設(shè)高峰期，落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會、市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入以及轉(zhuǎn)變政府職能都對建筑市場監(jiān)管工作提出了新的要求。建筑市場監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)形勢的發(fā)展，創(chuàng)新機制，轉(zhuǎn)變方式，提高水平，提高投資效益，保證公眾利益，建立公平競爭的市場環(huán)境。政府應(yīng)逐步從市場直接監(jiān)管領(lǐng)域回歸政府本位，充分利用市場機制加強監(jiān)管，強化重點環(huán)節(jié)和市場突出問題的監(jiān)管力度，并充分運用信息化手段提高監(jiān)管效率。近年來，國家和各省市建設(shè)行政主管部門非常重視建筑市場監(jiān)管，將其作為一項重要工作來抓，用改革和發(fā)展的思路切實履行好監(jiān)管職責，積極探索，不斷創(chuàng)新，

2、采取了許多行之有效的措施加強監(jiān)管，取得了明顯成效。這些探索和創(chuàng)新反映了新形勢下建筑市場監(jiān)管的趨勢。一、提高監(jiān)管的綜合性針對建筑市場監(jiān)管中各個職能部門封閉獨立管理造成的對于市場主體監(jiān)管力度不強、監(jiān)管力量分散、工作效率不高等問題，應(yīng)不斷深化建筑市場管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，完善監(jiān)管體制，加強多部門協(xié)調(diào)綜合管理，提高監(jiān)管的綜合性。目前，從國家到地方在加強監(jiān)管的綜合性方面進行了積極的探索，體現(xiàn)了綜合管理是規(guī)范建筑市場、加強建筑市場監(jiān)管的趨勢。為整頓和規(guī)范建筑市場秩序，治理拖欠工程款和農(nóng)民工工資，建設(shè)部會同有關(guān)部門建立了部際聯(lián)席會議制度，加強各部門的協(xié)調(diào)和溝通，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動，形成合力，

3、取得了很好的成效。2002年，建設(shè)部會同國家計委、監(jiān)察部、交通部、水利部、鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部和民航總局召開部際聯(lián)席會議，就深入開展整頓和規(guī)范建筑市場秩序進行研究，并確立了工作協(xié)調(diào)制度。經(jīng)過連續(xù)多年多部門協(xié)調(diào)一致的努力，全國建筑市場秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。2004年，又成立了由建設(shè)部牽頭，國家發(fā)改委、財政部、交通部、鐵道部、水利部、民航總局、最高人民法院等17個成員單位參加的清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資部際聯(lián)席會議制度。通過聯(lián)合檢查督察、制定統(tǒng)一的清欠政策、建立解決拖欠的長效機制等工作，使解決拖欠工作進展良好。上海市在建筑業(yè)管理體制改革中，將原來的招投標辦、資質(zhì)資格辦、安全質(zhì)量監(jiān)督站等七個管理機構(gòu)調(diào)整組

4、合為三個機構(gòu)，即建筑建材業(yè)受理服務(wù)中心、建筑建材業(yè)市場管理總站、建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站，從而建立了統(tǒng)一受理、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法”的新體制。同時，注重加強管理與優(yōu)化服務(wù)的統(tǒng)一，提高管理服務(wù)的集中度。上海市建筑建材業(yè)受理服務(wù)中心在全國同行業(yè)中率先實現(xiàn)"門式”服務(wù)，從過去以部門管理為主轉(zhuǎn)向以流程管理為主，將過去六個行政機構(gòu)職權(quán)內(nèi)的業(yè)務(wù)實行統(tǒng)一受理，統(tǒng)一答復(fù)”，所有部門的對外受理全部集中于大廳，圍繞項目的建設(shè)，設(shè)置管理流程和環(huán)節(jié)，實行開敞式、面對面、近距離的服務(wù)方式，所有辦理事項均實行辦理依據(jù)、申請資料、辦理程序、辦理時限和辦理結(jié)果”五項公開，創(chuàng)造了便捷、高效、公開、透明”的管理環(huán)境。二、

5、大力推進市場機制建設(shè)隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，要逐漸改變長期以來習(xí)慣于采用行政的辦法和手段監(jiān)管建筑市場的方式，使市場本身的調(diào)節(jié)作用變得更為顯著。充分利用市場機制，最大程度地調(diào)動各方自覺依法參與建筑經(jīng)營活動的主觀能動性，使市場主體行為的完善成為其自身發(fā)展的根本需要。通過建立誠信體系、推行工程擔保等市場化運作方式，提高監(jiān)管效能，引導(dǎo)行業(yè)自律，使監(jiān)管從規(guī)范主體行為向培育主體自律和守信轉(zhuǎn)變，通過市場機制形成優(yōu)勝劣汰。（一）培育建筑市場誠信體系誠信是市場交易的靈魂，也是和諧社會的重要特征。建立和完善建筑市場信用體系是健全社會信用體系的重要組成部分，是規(guī)范建筑市場秩序的治本舉措，也是建筑業(yè)改

6、革和發(fā)展的基本保證。近年來，為有效督促市場各方責任主體切實履行責任和義務(wù)，建立健全失信懲戒機制，各級建設(shè)行政主管部門積極推進建筑市場信用體系建設(shè)。建設(shè)部先后啟動了長三角和環(huán)渤海區(qū)域的信用體系建設(shè)試點工作，并出臺了建設(shè)部關(guān)于加快推進建筑市場信用體系建設(shè)工作的意見、建筑市場誠信行為信息管理辦法和建筑市場各方主體不良行為記錄認定標準。許多省市通過實施建筑市場主體不良行為記錄和公示制度、分類管理不同信用企業(yè)等措施，加強建筑市場信用體系建設(shè)，把信用狀況與市場準入、資質(zhì)升降、招標投標、企業(yè)評優(yōu)等相結(jié)合，用信用制度約束企業(yè)及其從業(yè)人員的行為，培育誠信市場和自律企業(yè)。1 .建立和完善建筑市場不良行為記錄和公示

7、制度不良行為記錄與公示制度能夠促使企業(yè)將誠信”的理念融合到經(jīng)營管理活動中，也為全社會，特別是工程建設(shè)各方建立了一條了解交易對象誠信、履約記錄的渠道，使其慎重選擇交易對象，共同監(jiān)督市場行為，最終在市場這只無形之手的作用下規(guī)范市場行為，促進整個市場的規(guī)范化運作。各地的實踐也表明，不良行為記錄與公示制度已成為加強建筑市場監(jiān)管非常有效的措施。目前，吉林、湖南、深圳、寧波、蘇州等省市都實施了建筑市場不良行為記錄與公示制度。如深圳市借鑒公安交管部門對違章駕駛?cè)藛T的處罰記分辦法，實行不良行為記分制度，分為一般、較重、嚴重三類。市建設(shè)行政主管部門以6個月為一個統(tǒng)計周期對同類當事人不良行為記分進行累計排序，排序

8、結(jié)果在深圳建設(shè)信息網(wǎng)公示。對不良行為采取市場手段與行政懲戒相結(jié)合的處置辦法。一方面通過市場自身的力量對不良行為人進行懲戒，如允許建設(shè)單位根據(jù)其工程建設(shè)的需要，限制或禁止受到紅色警示的市場主體及從業(yè)人員參加其建設(shè)工程投標或在其工程中執(zhí)業(yè)等。另一方面，主管部門對被紅色警示的不良行為人，除列入重點監(jiān)督檢查名單，對其相關(guān)業(yè)務(wù)活動及在建設(shè)行政主管部門辦理有關(guān)許可、備案等事項進行嚴格監(jiān)督和審查外，還可以采取相應(yīng)的行政制裁措施，如提請降低或吊銷資質(zhì)、注銷注冊、行政處分、永久清出專家?guī)斓?，對外地企業(yè)，可清出深圳市場。2 .實施差異化監(jiān)管在建筑市場監(jiān)管中，要改變以往對每個企業(yè)、每個項目都平均使用監(jiān)管資源的思路，

9、應(yīng)根據(jù)企業(yè)的業(yè)績、信譽、工程質(zhì)量保證能力以及其他綜合情況，對不同企業(yè)實施不同強度、不同頻率、不同深度的差異化監(jiān)管。差異化監(jiān)管既有利于刺激監(jiān)管對象建立自我約束機制，又能提高監(jiān)管效率、節(jié)約監(jiān)管資源、降低監(jiān)管成本。吉林、上海、廈門、哈爾濱等省市改進監(jiān)管方法，對信譽優(yōu)良的監(jiān)管對象，設(shè)置簡易監(jiān)管或自律性監(jiān)管；對信譽差的企業(yè)和人員實施重點監(jiān)管，增加檢查頻率，加大監(jiān)管力度。如廈門市根據(jù)建筑企業(yè)在資質(zhì)資格、經(jīng)營管理、安全與文明施工、質(zhì)量管理和社會責任等方面的監(jiān)管信息，借助特定信用監(jiān)管系統(tǒng)生成年度信用監(jiān)管評價等級和監(jiān)管提示，確立了對建筑業(yè)企業(yè)實施差別化監(jiān)管的制度。對綠色類別實行信用激勵機制，以支持發(fā)展為主，鼓勵

10、其做大做強、創(chuàng)優(yōu)，實施簡化監(jiān)督和較低頻率或較低抽檢率的日常檢查；對藍色類別實行信用預(yù)警機制，幫扶、督促與監(jiān)管并重，實施常規(guī)監(jiān)督和適度頻率或適度抽檢率的日常檢查；對黃色類別實行信用限制機制，防范與監(jiān)管并重，實施強化監(jiān)督和較高頻率或較高抽檢率的日常檢查；對紅色類別實行信用懲戒機制，以重點防范為主，實施行業(yè)重點監(jiān)管和高頻率或高抽檢率的日常檢查。（二）積極推行工程擔保制度工程擔保是建筑市場極為重要的信用保障手段，是規(guī)范建筑市場秩序的重要舉措，對規(guī)范工程發(fā)承包交易行為，防范和化解工程風險，遏制拖欠工程款和農(nóng)民工工資，保證工程質(zhì)量安全等具有重要作用。同時，擔保機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定和合同約定參與工程監(jiān)督管理，也

11、減輕了政府在工程管理方面的負擔。因此，要積極推行工程擔保制度，通過工程擔保制度內(nèi)在的責任機制和風險控制手段，增強建筑市場主體自我約束、自我監(jiān)督及風險管理的能力，有效地促使建筑市場主體全面履行合同義務(wù)，進一步規(guī)范建筑市場的行為和秩序。近年來，建設(shè)部先后出臺了關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔保的若干規(guī)定（試行）、工程擔保合同示范文本和關(guān)于在建設(shè)工程項目中進一步推行工程擔保制度的意見，并選擇深圳、廈門、青島、成都、杭州、常州、天津七個城市作為工程擔保的試點城市。全國已有多個省市出臺了推行工程擔保制度的規(guī)定或配套措施。深圳、廈門、杭州等城市通過開展多種類型擔保、加強擔保機構(gòu)管理、保函原件集中管

12、理、建立擔保統(tǒng)計分析系統(tǒng)、擔?；顒蛹{入信用體系管理等措施大力推進及規(guī)范工程擔保活動，取得了一定的成效。、加強重點環(huán)節(jié)監(jiān)管隨著行政體制改革的深化，政府職能在市場經(jīng)濟條件下的定位進一步明確，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，做到有所為，有所不為。政府不該管的、可管可不管的堅決退出，應(yīng)該管的則必須堅決管好。同時，工程建設(shè)規(guī)模的快速擴展和有限的監(jiān)管力量之間的矛盾，也決定了監(jiān)管工作不可能全面覆蓋，監(jiān)管面越大，監(jiān)管的深度越不夠。因此，調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容，加強重點監(jiān)管，集中資源解決影響最突出的問題將成為建筑市場監(jiān)管的趨勢。監(jiān)管的基本出發(fā)點應(yīng)把握在保證公共利益和安全以及建立公開、公平

13、、公正的市場環(huán)境等方面。重點強化質(zhì)量安全等涉及公眾生命財產(chǎn)安全的監(jiān)管，強化建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資等市場突出問題的監(jiān)管，強化對不正當競爭以及過度競爭帶來的不公正交易的監(jiān)管，強化政府投資工程的監(jiān)管，從而增強監(jiān)管的有效性、公正性與權(quán)威性。（一）積極推動建設(shè)領(lǐng)域清欠工作拖欠工程款和農(nóng)民工工資是近些年建筑市場存在的突出問題，清欠工作關(guān)系到規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，關(guān)系到群眾的切身利益和社會的和諧穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院高度重視清欠工作，國務(wù)院決定，從2004年起，用三年時間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。建設(shè)部及國務(wù)院有關(guān)部門相繼出臺了19項政策規(guī)定和管理辦法，并不斷對各地落實情況進行跟蹤檢查。

14、各地也相繼出臺了一系列行之有效的政策措施推動清欠工作，如強化組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實；明確清欠責任，加強目標考核；司法積極介入，加快解決拖欠；綜合運用施工許可、市場準入、誠信記錄等措施，督促業(yè)主和施工企業(yè)盡快清欠；加強督察督辦，對清欠不力的予以通報；嚴格規(guī)范企業(yè)用工和農(nóng)民工工資發(fā)放，推行農(nóng)民工工資保證金制度等，清欠工作取得了明顯成效。針對拖欠工程款問題的復(fù)雜性、長期性，各地不斷探索建立和完善防止新欠的長效機制。如上海市頒布了旨在立足源頭預(yù)防、健全長效機制的上海市防范建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款暫行規(guī)定，該規(guī)定在國內(nèi)首次對建設(shè)資金提出了系統(tǒng)的監(jiān)管措施。一是實施建設(shè)資金專戶管理。工程項目開工前，建設(shè)單位必須設(shè)立工

15、程建設(shè)賬戶；二是加強預(yù)售資金管理。進行預(yù)售的建設(shè)項目，預(yù)售款應(yīng)全額進入工程建設(shè)賬戶，先行用于工程建設(shè)款的支付；三是細化工程竣工備案管理。建設(shè)工程竣工驗收前，建設(shè)單位應(yīng)按合同約定支付工程款，或與施工企業(yè)在工程款結(jié)算和支付方式上達成一致。建設(shè)單位辦理竣工備案時，應(yīng)提交按合同約定的工程款支付憑證或雙方確認的工程款結(jié)算及支付方式等材料；四是完善農(nóng)民工工資監(jiān)管。施工企業(yè)應(yīng)設(shè)立建筑業(yè)外來從業(yè)者工資專用帳戶及工資保證金；五是建立建設(shè)工程參與各方的誠信系統(tǒng)。企業(yè)的工程款和建筑業(yè)外來從業(yè)者工資支付情況信用信息，納入全市企業(yè)信用體系，與企業(yè)征信系統(tǒng)連接。（二）強化工程項目招投標監(jiān)管維護競爭有序的建筑市場秩序，按照

16、公開、公平、公正的原則，通過招投標方式選擇能力強、水平高、信譽好的單位承擔工程建設(shè)任務(wù)。建設(shè)工程招投標是否公平、公正一直是社會關(guān)注的熱點、焦點，也關(guān)系到政府形象、廉政建設(shè)和建筑市場秩序。因此，必須強化工程項目招投標監(jiān)管，建立公平的競爭環(huán)境，使建筑市場規(guī)范運行。北京、天津、上海、深圳、江蘇、湖南等地通過加大對資格審查、評標辦法和程序、評標專家行為等影響招投標公正性重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，保障了建設(shè)工程交易行為的公開、公平和公正。為規(guī)范資格審查，維護招標投標當事人的合法權(quán)益，上海市規(guī)定，施工項目公開招標企業(yè)入圍采取全部入選法、隨機確定法、資格預(yù)審法三種辦法。對于規(guī)模較大或施工技術(shù)較為復(fù)雜的工程，才可以

17、采用資格預(yù)審法。資格預(yù)審文件不能以提高施工企業(yè)資質(zhì)等級或預(yù)先確定投標人的數(shù)量等辦法排斥潛在投標人。當投標申請人或資格預(yù)審合格的投標人過多時，招標人可采取隨機確定法，從所有投標申請人或資格預(yù)審合格的申請人中隨機確定投標人，但投標人最低限額不得少于7個。上海市還實行了建設(shè)工程招投標公正度評價制度，進一步增強對招投標監(jiān)管的力度。由市建設(shè)交通委紀工委、監(jiān)察室牽頭，對建設(shè)工程施工公開招標項目，按照不同項目性質(zhì)和一定比例進行分類抽查，對確定為抽查項目的招標人、招標代理機構(gòu)、投標人和評標專家發(fā)放公正度評價表。對反映招投標不公正的項目，組織或督促有關(guān)部門進行調(diào)查。一經(jīng)查實，按照有關(guān)法律、法規(guī)進行處罰。一些省市

18、通過完善有形建筑市場功能，完善評標管理制度和管理方式，加強開標、評標工作的監(jiān)督，保證招投標活動依法、公平、公正地進行。如北京市通過建立評標專家隨機抽取和自動語音通知系統(tǒng)，有效地隔絕各方交易主體、監(jiān)管服務(wù)人員在評標前與評標專家的可能聯(lián)系，最大限度地杜絕人為操縱評標專家的因素；建立封閉式全監(jiān)控評標區(qū)，設(shè)立專家指紋識別、過程可視監(jiān)控、音像資料存儲、質(zhì)詢答疑對講、無線通訊屏蔽、電子輔助評標等系統(tǒng)，實現(xiàn)對評標工作的全方位、全過程監(jiān)控，提高了評標結(jié)果的真實性、公平性和公正性；并建立評標專家動態(tài)管理系統(tǒng)，對評標專家進行評標記錄分析和違規(guī)警告記錄。（三）加強政府投資工程監(jiān)管各級財政資金投入建設(shè)的政府投資工程，

19、大多集中在為社會發(fā)展服務(wù)、關(guān)系國計民生的公益性項目上，其特點決定了必須要加強監(jiān)管，必須要以對國家和人民高度負責的精神，管好用好資金，合理控制投資，保證投資效率和公共利益。近年來，一些省市在政府投資工程監(jiān)管上進行了積極的探索，實施專業(yè)化集中管理并建立有效的監(jiān)督制約機制，使政府投資工程投資、工期、質(zhì)量都得到了有效控制。如深圳市成立了建筑工務(wù)署，負責除水務(wù)、公路以外的政府投資工程項目的建設(shè)管理。政府投資工程實行工程集中管理，權(quán)力高度分散”，不同部門各司其職、各負其責共同推進。建筑工務(wù)署只負責政府投資工程建設(shè)鏈條中的工程建設(shè)，接手每個項目前，先審查施工圖預(yù)算是否與政府計劃部門下達的投資計劃相符，凡超計

20、劃的一律不開工；工程建設(shè)的全過程接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督，工程款統(tǒng)一由市財政支付。深圳市還建立有效的監(jiān)督制約機制，進一步加強并完善政府投資工程的質(zhì)量監(jiān)督管理。如建立對項目全過程實體質(zhì)量和行為質(zhì)量的監(jiān)督檢查內(nèi)部通報機制；建立施工許可”的審批公示制度，對違反法定建設(shè)程序，先開工而未辦理施工許可手續(xù)的情況進行公示，同時實施責任追究制，從而扼制對政府投資項目的行政干預(yù)；監(jiān)察局、審計局、財政局等部門對工程建設(shè)擴大審查范圍，工程未進行竣工備案，審計局不予審計；監(jiān)察局對項目進行效能監(jiān)察，形成行政約束力；工程未綜合審計、工程檔案未歸檔，財政局不予結(jié)算和支付；建設(shè)局對項目實施具體監(jiān)督檢查；各部門在職責范圍內(nèi)處

21、理違規(guī)行為，組織工程竣工驗收，對工程質(zhì)量實行票否決”。（四）強化工程質(zhì)量安全監(jiān)管建設(shè)工程涉及公共利益和公眾安全，其質(zhì)量安全問題直接影響到人民群眾的生活質(zhì)量，提高工程質(zhì)量安全監(jiān)督水平是構(gòu)建和諧社會的重要途徑。同時，工程質(zhì)量也直接影響到國民經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量和資產(chǎn)質(zhì)量，直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。因此，對工程質(zhì)量安全必須高度重視，要將其作為工作重點來抓，強化監(jiān)管。近年來，各地建設(shè)行政主管部門在加強質(zhì)量安全監(jiān)管方面進行了積極的探索和創(chuàng)新。如青島市通過推行建筑施工現(xiàn)場標準化管理，實現(xiàn)安全管理流程的程序化、場容場貌的秩序化，消除施工中的安全隱患。青島市建委、建管局2005年3月編制完成了國內(nèi)第一部

22、建筑施工現(xiàn)場管理標準并開始在全市推行。標準從文明施工方案到現(xiàn)場圍擋、信息管理、視頻監(jiān)控、安全警示、成品保護、防火防毒、噪音污染、污水排放、垃圾清運再到工人上崗時的統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一佩戴生產(chǎn)安全設(shè)施都提出了明確要求，對施工工藝、生產(chǎn)流程、操作規(guī)程等都做出了標準性界定。同時，青島市規(guī)定，凡是被評定為標準化示范工地的，方有資格參加省級文明工地和各類工程質(zhì)量評選；建筑施工企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)在招投標時給予加分；同等條件的，資質(zhì)優(yōu)先晉級。河南、湖南等地落實責任，強化層級監(jiān)督，強化目標管理責任。如河南省建設(shè)廳與各地市建設(shè)行政主管部門簽訂河南省建筑施工安全管理目標責任書，層層分解落實安全生產(chǎn)控制指標，初步形成了省、市、縣（區(qū)）三級目標明確、職責分明的安全責任管理體系。北京、南京等地率先推行住宅工程質(zhì)量分戶驗收制度，從源頭上嚴格監(jiān)管住宅質(zhì)量，保障竣工房屋使用功能，強化工程建設(shè)各方的質(zhì)量責任。如北京市住宅工程質(zhì)量分戶驗收檢查的內(nèi)容主要是：建筑結(jié)構(gòu)外觀及尺寸偏差；門窗安裝質(zhì)量；地面、墻面和頂棚面層質(zhì)量；防水工程質(zhì)量；采暖系統(tǒng)安裝質(zhì)量；給水、排水系統(tǒng)安裝質(zhì)量；室內(nèi)電氣工程安裝質(zhì)量等。驗收合格后，必須按戶出具由建設(shè)、施工、監(jiān)理單位負責人簽字或簽章確認的住宅工程質(zhì)量分戶驗收表，并加蓋建設(shè)、施工、監(jiān)理單位質(zhì)量驗收專用章。驗收不合格的，建設(shè)單位不得組織單位工程竣工驗收。青島、江蘇等地強化質(zhì)量檢測管理，有