集體土地上房屋征收與補(bǔ)償法律實(shí)務(wù)

1、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償法律實(shí)務(wù)(2016-04-27)一、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)嚴(yán)重不足物權(quán)法第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。然而，截至目前，卻鮮有法律對(duì)集體土地房屋征收與補(bǔ)償作出了專門而詳細(xì)的規(guī)定。唯一的土地管理法并未就此作出獨(dú)立程序規(guī)定，只是簡單要求在征收集體土地時(shí)，將房屋作為附著物一并征收。因此，我國集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀是法律空白區(qū)過大。二、集體土地上房屋征收的基本制度1、法律依據(jù)憲法第十條、土地管理法第二條規(guī)定，國家為公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地予以征收并予以補(bǔ)償。因此集體

2、土地的征收離不開公共利益需要。但是土地管理法中集體土地上房屋征收并無獨(dú)立程序，而是在征收集體土地時(shí)，遵循房隨地走的原則，將房屋作為地上附著物一并征收。2、職責(zé)與職權(quán)根據(jù)土地管理法第45條規(guī)定，征收集體土地應(yīng)由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)?；巨r(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地

3、審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照該規(guī)定權(quán)限的規(guī)定另行辦理征地審批。另外，依照土地管理法及其實(shí)施條例的規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。具體包括：審核土地征收方案并向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府報(bào)批，將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)、村予以公告。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議進(jìn)行協(xié)調(diào)，支付征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用。止匕外，土地行政管理部門在集體土地征收過程中也要承擔(dān)一定責(zé)任。包括，審查建設(shè)用地申請(qǐng)書，辦理土地補(bǔ)償?shù)怯洠瑫?huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案并在被征收

4、土地所在地鄉(xiāng)、村予以公告和聽取意見，組織實(shí)施經(jīng)批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案。3、集體土地上房屋征收補(bǔ)償(1)補(bǔ)償原則土地管理法實(shí)行的是適當(dāng)補(bǔ)償原則，即需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平。但也有限制，即不得超過前三年平均產(chǎn)值的三十倍。不過，物權(quán)法頒布以后，開始適用足額補(bǔ)償原則。(2)補(bǔ)償方式土地管理法47條確定了實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償，在實(shí)踐中，實(shí)物安置為主，貨幣補(bǔ)償為輔。城中村土地征收中，貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物安置為輔。(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)土地管理法47條第四款，通過授權(quán)方式，由省、直轄市、自治區(qū)制定征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，主要區(qū)別在于對(duì)宅基地使用權(quán)是否考慮補(bǔ)償。一種情況是以被拆遷房屋建設(shè)

5、投入的費(fèi)用作為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)。另一種情況主要參考城市房屋拆遷制度，將對(duì)集體土地上房屋征收視為國有土地上房屋征收，將區(qū)位價(jià)和房屋重置價(jià)格之和作為被拆遷房屋貨幣補(bǔ)償價(jià)格。而不計(jì)算第三種情況就是筆者在遼寧省桓仁縣遇到的，只是計(jì)算房屋底基占用的土地面積院落面積。（4）補(bǔ)償對(duì)象土地管理法實(shí)施條例26條規(guī)定，地上附著物補(bǔ)償歸地上附著物的所有者所有。土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。但是遼寧省人民政府實(shí)施征地片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知規(guī)定，征收農(nóng)民家庭承包土地的，土地補(bǔ)償費(fèi)80%歸被征地農(nóng)戶。三、集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)幕境绦?、建設(shè)項(xiàng)目確定具體建設(shè)項(xiàng)目由發(fā)展改革部門審批。但在進(jìn)行可行

6、性研究時(shí)要由土地管理部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查，提出建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告；可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)，必須附具土地行政主管部門的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。土地征收申請(qǐng)、審查建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)；供地方案由批準(zhǔn)征用土地的人民政府在

7、批準(zhǔn)征用土地方案時(shí)一并批準(zhǔn)（涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)）。3、批準(zhǔn)征收土地省級(jí)以上人民政府根據(jù)權(quán)限，做出批準(zhǔn)征收土地的決定。此前需先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批。4、征收土地公告征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)

8、施。未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。5、征地補(bǔ)償?shù)怯洷徽饔猛恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂

9、征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；（二）土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；（三）安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；（五）農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；（六）其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。7、聽取意見市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門

10、擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他

11、權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對(duì)當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征收土地方案進(jìn)行修改。8、市縣人民政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。有關(guān)市、縣人民政

12、府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況，舉行聽證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。9、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)和裁決市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。10、支

13、付征地各項(xiàng)費(fèi)用征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)限內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。11、被征地人交出土地或者土地管理部門責(zé)令交出土地違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。四、集體土地

14、上房屋征收司法審查的主要問題（一）受案范圍1、國務(wù)院或者省級(jí)人民政府以外的機(jī)關(guān)做出的批準(zhǔn)征地決定土地管理法78條第一款規(guī)定的非法批準(zhǔn)征收土地的情形主要包括：（1）無權(quán)批準(zhǔn)；（2）越權(quán)批準(zhǔn)；（3）不按照土地利用規(guī)劃確定的用途批地；（4）違反法定程序批地。因此，超越職權(quán)或者權(quán)限，非法批準(zhǔn)征收土地的行為，屬于行政訴訟法受案范圍。但國務(wù)院和省級(jí)人民政府做出的批準(zhǔn)征地的決定不屬于行政訴訟受案范圍。最高法院在其（2005）行他字第23號(hào)關(guān)于適用行政復(fù)議法第30條第二款有關(guān)問題的答復(fù)中，認(rèn)為行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)該包括兩種情形：一是國務(wù)院或者省級(jí)政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定

15、。二是省級(jí)政府確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。該答復(fù)通過對(duì)最終裁決的范圍進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，將省級(jí)人民政府作出的征收土地的行為排除在行政訴訟受案范圍之外。2、占用農(nóng)村集體土地上房屋的行政事實(shí)行為依照土地管理法76條規(guī)定非法占用土地包括以下三種情況：（1）未經(jīng)批準(zhǔn)；（2）采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)；（3）超過批準(zhǔn)數(shù)量占用土地。上述情況下，行政機(jī)關(guān)自己占用土地，才屬于行政訴訟受案范圍。3、征地公告和經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償方案對(duì)于征收土地的決定、征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，是土地征收的法定程序，在征地執(zhí)法中統(tǒng)稱兩公告。從及時(shí)化解行政糾紛的角度看，在兩公告時(shí)就賦予了行政相對(duì)人訴權(quán)，便于在矛盾產(chǎn)生的萌

16、芽階段就及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行政，促進(jìn)征地行政爭議在矛盾激化前化解，有利于對(duì)土地資源和農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。征地補(bǔ)償方案公告與征地公告在性質(zhì)上有所不同。相對(duì)人認(rèn)為征收土地的公告在主體上、程序上、內(nèi)容上不符合法律規(guī)定的，完全可以提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)其違法；如果認(rèn)為公告內(nèi)容與征地批準(zhǔn)決定不符，也可以提起行政訴訟。依照土地管理法第二十五條規(guī)定，土地部門根據(jù)土地征收方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地方案、補(bǔ)償方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告，聽取被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后，由土地部門組織實(shí)施。因此征地補(bǔ)償安置方案公告，就是把征地補(bǔ)償安置方案的初步

17、意向告知被征收人聽取被征收人的意見，并未對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。征求過農(nóng)民意見之后，再經(jīng)過市縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償方案，才是最終設(shè)定被征收人權(quán)利義務(wù)的，屬于行政訴訟受案范圍。此外，起訴不履行兩公告職責(zé)的，也屬于人民法院受案范圍。根據(jù)國土資源部征收土地公告辦法第十四條規(guī)定，未依法進(jìn)行征收土地公告或者征地補(bǔ)償安置方案公告的，被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，并有權(quán)拒絕辦理征地登記手續(xù)或者補(bǔ)償安置登記手續(xù)。4、依據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款的規(guī)定對(duì)有爭議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十五條第三款的規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上人民政

18、府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”。而實(shí)際上有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府只有省級(jí)人民政府和國務(wù)院。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)這一概念在土地管理法第四十七條第三款、第四款以及土地管理法實(shí)施條例第二十五條第一、第三款等條文中反復(fù)出現(xiàn)，但是含義并不相同，可訴性亦不同。除了作為裁決對(duì)象的裁決標(biāo)準(zhǔn)，其他的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均是指由省級(jí)政府確定，通常以規(guī)范性文件的形式公布。在一定省級(jí)區(qū)域內(nèi)對(duì)不特定征地項(xiàng)目和補(bǔ)償安置對(duì)象、可反復(fù)適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬于抽象行政行為。而土地管理法實(shí)施條例里的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合整部法規(guī)以及立法原意，應(yīng)理解為在征地補(bǔ)償安置方案中確定的，在特定征地項(xiàng)目中適用的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種裁決不能代替行政復(fù)議和行政訴

19、訟，是一種可選擇的行政救濟(jì)方式，因此屬于行政訴訟受案范圍。5、支付集體土地房屋補(bǔ)償款的行為征地補(bǔ)償費(fèi)用在撥付過程中產(chǎn)生的糾紛，可以通過行政訴訟方式解決。主要有如下情形：行政機(jī)關(guān)未將補(bǔ)償款及時(shí)、足額撥付到位；行政機(jī)關(guān)支付補(bǔ)償款的對(duì)象錯(cuò)誤，比如，將應(yīng)直接撥付給農(nóng)民的附屬物補(bǔ)償款直接支付給了集體等。6、責(zé)令交出土地的決定這里的責(zé)令交出土地是指的土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。責(zé)令交出土地屬于行政強(qiáng)制行為，其目的是為了使被征收的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)移占有，其實(shí)質(zhì)是對(duì)征地決

20、定的執(zhí)行，其內(nèi)容通常明確了對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)的終結(jié)時(shí)間，并確定可以強(qiáng)制執(zhí)行的后果。由于其實(shí)際上為被征地人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，故屬于行政訴訟受案范圍。值得注意的是，依照現(xiàn)行法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)被征收土地轉(zhuǎn)移占有的唯一強(qiáng)制性途徑，便是做出責(zé)令交出土地決定后，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。即使集體土地證不在手中，也不存在強(qiáng)拆問題。凡是行政機(jī)關(guān)自行組織和實(shí)施在集體土地上強(qiáng)制拆除、搬遷房屋的，均屬違法的行政行為。7、公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行查處違法征地行為的法定管理職責(zé)并侵犯其合法權(quán)益而提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政機(jī)關(guān)不履行依法查處違法征地行為的法定職責(zé)，相對(duì)人可以

21、提起行政訴訟主要包括以下三種情況：一是不履行對(duì)非法占用土地行為的查處職責(zé)（土地管理法76條），二是不履行對(duì)拒不歸還非法批準(zhǔn)、使用土地行為的查處職責(zé)（土地管理法78條）；三是不履行對(duì)擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)行為的查處（土地管理法81條）。在實(shí)踐中還應(yīng)該注意三個(gè)問題：（1）土地違法行為是否經(jīng)過舉報(bào)，不是此類案件是否受理的前提條件。根據(jù)土地違法案件查處辦法第十三、十八條的規(guī)定，土地管理部門受理土地違法案件的來源包括上級(jí)交辦、其他部門移送、群眾舉報(bào)、土地管理部門在巡回檢查中發(fā)現(xiàn)等四種。群眾舉報(bào)并非土地管理部門發(fā)現(xiàn)土地違法案件的唯一途徑，故，即使未舉報(bào)，利害關(guān)系人也可

22、以起訴土地管理部門不履行法定職責(zé)。在此類訴訟中，土地管理部門需舉證證明由于其客觀原因尚未或者未能發(fā)現(xiàn)涉案的土地的違法行為，如查證屬實(shí)，才可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。（2）要對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行應(yīng)答義務(wù)和不履行法定職責(zé)進(jìn)行區(qū)分，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)?jiān)诜ǘㄆ谙迌?nèi)延遲、推諉或者不予答復(fù)等行政不作為案件，雖然不屬于土地違法案件，但是也是在行政案件受理范圍之內(nèi)。（3）要審查起訴人與被訴不履行行政職責(zé)行為是否有法律上的利害關(guān)系。不履行法定職責(zé)涉及的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、實(shí)際管理人應(yīng)都屬于利害關(guān)系人的范疇，包括集體經(jīng)濟(jì)組織的多數(shù)村民、村委會(huì)、使用爭議土地的集體成員等。五、法律適用問題1、物權(quán)法規(guī)定盡管物權(quán)法

23、缺少相應(yīng)的配套制度，但在土地行政案件中，應(yīng)當(dāng)盡可能使用物權(quán)法。例如物權(quán)法第四十二條第二款有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是足額補(bǔ)償原則。補(bǔ)償范圍是土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。集體土地上房屋違法征收行為違法，但在房屋滅失的情況下，無法進(jìn)行評(píng)估，如何確定賠償數(shù)額，是案件的難點(diǎn)之一。在此種情況下，就可以使用物權(quán)法第42條第三款征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件的規(guī)定，以保證被征收人基本居住權(quán)利。在實(shí)踐中，物權(quán)法和土地管理法有些不完全一樣的規(guī)定，例如土地管理法規(guī)定的適當(dāng)補(bǔ)償原則和物權(quán)法規(guī)定的足額補(bǔ)償原則。如果規(guī)定一致，可以適用土地管理法，如果不一致，則應(yīng)適用物權(quán)法規(guī)定。2、省

24、級(jí)以下人民政府針對(duì)征地拆遷指定的規(guī)章的效力以及層級(jí)更低的規(guī)范性文件的規(guī)定應(yīng)該承認(rèn)土地管理法對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序的規(guī)定過于簡單，尤其是程序性規(guī)定更是嚴(yán)重缺失。目前這些漏洞和缺失主要依靠層層授權(quán)立法的方式進(jìn)行彌補(bǔ)的，結(jié)果形成了紛繁復(fù)雜的規(guī)范性文件體系。一定程度上，這些文件體系在維護(hù)和諧社會(huì)、平衡利益關(guān)系方面起到了積極的作用。例如補(bǔ)償裁決制度、實(shí)物安置制度、提供社會(huì)保障制度，均在不同程度上起到了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平補(bǔ)償、彌補(bǔ)土地征收不公正的作用。但是我們也注意到，一些規(guī)范性文件明顯違反上位法規(guī)定和法律的基本原則，侵害了被征收人的合法權(quán)益。例如規(guī)定被征收房屋超出一定面積之后不得進(jìn)行面積置換，

25、只能按照半價(jià)由政府征收。如果補(bǔ)償面積不夠，就只能按照市場(chǎng)價(jià)格全額購買等等。因此，應(yīng)該嚴(yán)格按照最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要規(guī)定，對(duì)各級(jí)地方人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，對(duì)于與上位法精神不相抵觸的、未侵犯被征收人合法權(quán)益的，人民法院認(rèn)為合法有效、合理適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)承認(rèn)其法律效力，可以作為定案依據(jù)。對(duì)于明顯違背上位法基本精神或者明顯侵害被征收人合法權(quán)益的，應(yīng)不予適用。六、審查標(biāo)準(zhǔn)1、應(yīng)補(bǔ)償房屋面積的認(rèn)定在集體土地上房屋征收安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本合理、統(tǒng)一實(shí)施的情況下，被征收房屋應(yīng)予補(bǔ)償?shù)拿娣e往往成為各方爭議的焦點(diǎn)。對(duì)征地公告發(fā)布以后建設(shè)的建筑物，均不予補(bǔ)償，是各地的一致做法。

26、但在現(xiàn)實(shí)中，由于歷史、現(xiàn)實(shí)、政策、民俗、習(xí)慣等原因，征地公告發(fā)布以前已經(jīng)建成但未經(jīng)依法審批或者審批手續(xù)不完備的建筑物大量存在，對(duì)此如果一律不予補(bǔ)償，顯然有失公平。因此，我們?cè)谡J(rèn)定應(yīng)補(bǔ)償?shù)谋徽魇占w土地上房屋及其建筑物的面積是應(yīng)遵循以下原則：（1）應(yīng)補(bǔ)償?shù)谋徽魇占w土地上房屋及其建筑物的面積，應(yīng)以實(shí)際測(cè)量為準(zhǔn)，參照房產(chǎn)證、建房許可證。施工許可證或者其他宅基地使用權(quán)文件等證書確定應(yīng)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際面積。（2）房屋實(shí)際測(cè)量面積小于房產(chǎn)證面積的，以實(shí)際測(cè)量為準(zhǔn)。（3）房屋實(shí)際測(cè)量面積大于房產(chǎn)證面積的也應(yīng)尊重歷史和本地善良的民俗習(xí)慣，尊重歷史和公平原則認(rèn)定應(yīng)補(bǔ)償?shù)拿娣e。2、補(bǔ)償原則集體土地上房屋征收補(bǔ)償問題，

27、是引發(fā)征地爭議的主要原因?，F(xiàn)在法律法規(guī)沒有涵蓋集體土地征收后不予重新安置宅基地的情況，僅將房屋作為“地上附著物”進(jìn)行補(bǔ)償，存在明顯的缺陷。被征收集體土地上房屋的補(bǔ)償，不僅應(yīng)考慮房屋的價(jià)值，還應(yīng)該考慮宅基地使用權(quán)的價(jià)值。因此，應(yīng)區(qū)分情況分別處理：（1）在征地拆遷以后，被拆遷人能夠重新獲得宅基地的，可以按照重置價(jià)格結(jié)合成新確定補(bǔ)償，（2）對(duì)拆遷人不予安排宅基地的，應(yīng)考慮對(duì)宅基地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。拆遷房屋是個(gè)人住宅的，還要考慮足額補(bǔ)償。對(duì)此，國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知第（八）條也提出了原則性要求“住宅拆遷要進(jìn)行合理安置補(bǔ)償，征地中拆遷農(nóng)民住房應(yīng)給與合理補(bǔ)償，并因地制宜采取多元化安置方式，

28、妥善解決好被征地農(nóng)民的住宅問題。在城市遠(yuǎn)郊和農(nóng)村地區(qū)，主要采取遷建安置方式，重新安排宅基地建房。拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮到被征收的宅基地。房屋拆遷按照建筑成本重置價(jià)格補(bǔ)償。宅基地征收按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，原則上不再安排宅基地建房，主要采取貨幣或者實(shí)物補(bǔ)償方式，由被拆遷農(nóng)戶自行選購住房，或者政府提供的安置房屋。被拆遷農(nóng)戶所得的拆遷補(bǔ)償及政府補(bǔ)貼的總和，應(yīng)能保障其選購合理居住水平的房屋?！?、 “城中村”征收補(bǔ)償“城中村”是在我國特有的土地所有制下和文化背景下，在快速推進(jìn)程式化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種城市化問題?！俺侵写濉辈⒉皇欠尚g(shù)語，目前也沒有統(tǒng)一的定義。此處

29、所說的城中村，是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，被城市包圍或者半包圍的、沒有或者僅有少量農(nóng)用地的集體土地。城中村具有城市和農(nóng)村的雙重特征，有別于一般的集體土地：一是已經(jīng)沒有農(nóng)用地或者農(nóng)用地極少，主要為農(nóng)民宅基地。二是位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，被城市建成區(qū)包圍或者半包圍，在區(qū)位上表現(xiàn)出的使用價(jià)值與城市國有土地基本無異。三是土地使用權(quán)人的生活方式與城市趨同，以從事非農(nóng)職業(yè)取得非農(nóng)收入為主。四是有些城中村農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，甚至集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不存在，或者村委會(huì)已經(jīng)改為了居委會(huì)。因此城中村的集體土地征收又有一定特殊性，其土地區(qū)位價(jià)值與城市并無二致。而現(xiàn)行制度下又缺乏對(duì)集體土地區(qū)位價(jià)的補(bǔ)償，因此是當(dāng)前征地補(bǔ)償中矛

30、盾最為尖銳突出的領(lǐng)域。因此，在實(shí)踐中，我們認(rèn)為對(duì)于已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的城中村拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以參照國有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但是在具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，行政機(jī)關(guān)具有一定的裁量權(quán)，除非標(biāo)準(zhǔn)明顯不當(dāng)，法院也不宜進(jìn)行直接干預(yù)。4、 “久征不用”的土地補(bǔ)償在實(shí)踐中，對(duì)農(nóng)村集體土地征而不用，征而不補(bǔ)，待用地的時(shí)候才予以拆遷補(bǔ)償帶有一定普遍性。在個(gè)別地方，甚至早已經(jīng)給被征收土地使用權(quán)人頒發(fā)了國有土地使用權(quán)證書，又將證照收回，再按照征地程序補(bǔ)償。由于拆遷時(shí)被拆遷房屋的價(jià)值、被征收人重新購房的成本與征地時(shí)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，如以征地時(shí)間作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間點(diǎn)，往往造成被拆遷人實(shí)際獲得的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以重新購房或者保

31、障居住條件。被拆遷人往往要求按照現(xiàn)行的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償安置。征地拆遷和城市房屋拆遷方方面面的巨大落差，是造成這種現(xiàn)象的主要原因。作者曾在遼寧桓仁縣做過一個(gè)案子，征地批準(zhǔn)手續(xù)是在2004年批準(zhǔn)的，等到了2012年才給與公告和補(bǔ)償。針對(duì)這種情況，早在2005年有的城市就向最高法院請(qǐng)示，最高法院作出【2005】行答字第5、 號(hào)關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)：行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)參照城市房屋拆遷管理?xiàng)l例及有關(guān)規(guī)定對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。在目前應(yīng)該按照國有土地上房屋

32、征收與補(bǔ)償條例執(zhí)行。5、責(zé)令交出土地決定的審查標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條規(guī)定作出“責(zé)令交出土地”決定，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地征收決定取得土地占用最常用的行政手段，其通常具有下列內(nèi)容：一是確認(rèn)相對(duì)人違法土地管理規(guī)定、阻撓國家建設(shè)征收土地的事實(shí)；二是設(shè)定相對(duì)人交出土地的義務(wù)；三是將上述事實(shí)和義務(wù)告知相對(duì)人。對(duì)此，人民法院一般從如下角度進(jìn)行合法性審查：（1）作出決定的主體是否具有職權(quán)依據(jù)，也就是說作出決定的主體是否為縣級(jí)以上人民政府的土地管理部門。（2）作出決定所依據(jù)的征地行為實(shí)體是否合法，實(shí)施程序是否完備，征地補(bǔ)償安置費(fèi)是否足額到位。（3）作出決定的程序是否合法；雖然現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定“責(zé)令交出土地”決定的程序，但該行為在法律性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制，應(yīng)該根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定包括如下內(nèi)容：一是催告程序，即是說如果相對(duì)人不履行