取消農業(yè)稅后農村相關問題分析及政策思路

1、取消農業(yè)稅后農村相關問題分析及政策思路    摘要取消農業(yè)稅減輕了農民負擔，對我國農村發(fā)展、農業(yè)進步產生了積極的影響。但也帶來了一些新情況、新問題，其中土地矛盾，縣鄉(xiāng)財政困難、農村公共品供需矛盾和鄉(xiāng)村集體債務沉重等問題比較突出。為此建議：改革縣鄉(xiāng)財政管理體制；加強農村制度建設；發(fā)展壯大村級集體經濟；進一步減輕農民稅收負擔。 關鍵詞免征農業(yè)稅；農民負擔；縣鄉(xiāng)財政；土地流轉 免征農業(yè)稅是繼土地改革、農村土地聯產承包責任制、農村稅費改革后的又一次革命。免征農業(yè)稅從根本上減輕了農民負擔，間接增加了農民收入，有力地調動了農民種田、種糧、發(fā)展生產的積極性。河南學術科

2、研網但是，在充分估價免征農業(yè)稅的重大意義及所帶來的重大實踐效應的同時，我們必須看到，作為一項重大的體制改革，免征農業(yè)稅也必然會帶來一些新情況、新問題。因此。只有積極應對，認真解決，才能切實減輕農民負擔。促進農村經濟的全面發(fā)展。 一、取消農業(yè)稅對農村產生的積極影響 (一)切實減輕了農民負擔 2006年全面取消了農業(yè)稅，與農村稅費改革前相比，全國共減輕農民稅費負擔1 200多億元，在大部分省份，農民人均減負都在100元以上。取消農業(yè)稅不僅僅減輕了農民的經濟負擔，而且大大減輕了農民的心理負擔，農民不再為鄉(xiāng)村干部催繳稅款而憂慮。同時，糧食收成能直接體現為農民自己的經濟收入，加上中央的糧食直補、退耕還林

3、、還草等各種惠農政策，使農民真正得到了實惠。調動了農民種糧的積極性。 (二)公共財政真正惠及農村 由于歷史原因，我國公共財政服務的對象主要是城市居民，而農村公共服務所需要的資金只能主要依靠農民自己解決。以農村義務教育為例，農村稅費改革前，農村義務教育投入主體雖然是各級政府，但主要是靠農民繳納的農村教育費附加和農村教育集資。農村稅費改革后，對國家、集體和個人之間的分配關系進行了重大調整，取消了農業(yè)教育費附加和農村教育集資，將農村教育經費納入各級政府的預算，教師工資實行縣級統(tǒng)籌，義務教育實行了“一費制”，學校的公用經費由上級財政的轉移支付解決。這種變化在真正意義上實現了公共財政向“三農”傾斜的改革

4、目標。 (三)調動了農民進行農田基本建設的積極性 取消農業(yè)稅費后，提高了農民種田的積極性和可耕土地的利用效率，農民對賴以生存的土地倍加愛護，更加注重對農田基本建設的投入。由于種田沒有稅費負擔，一部分放棄耕種的農戶又重新從事農業(yè)生產，甚至一些地方還出現了專門為別人種地的農民群體，這有利于農村逐步實現規(guī)?；N植。因為取消農業(yè)稅為耕種土地的農戶留下了更多的利潤空間，他們將這部分節(jié)省下來的資金用于租用撂荒土地，使土地撂荒現象得到了根本改觀。廣大農村出現種地、種糧熱和加緊進行農田基本建設的新氣象。 二、免征農業(yè)稅后面臨的主要問題及原因分析 (一)縣鄉(xiāng)財政壓力加大，公共品供需矛盾突出 1縣鄉(xiāng)財政收入萎縮，

5、基層政府運轉困難。在經濟發(fā)展落后地區(qū)，特別是農業(yè)特產稅比較集中的地區(qū)，農業(yè)稅及特產稅取消前，縣鄉(xiāng)財政對農業(yè)稅和特產稅的依賴程度較強。取消農業(yè)稅和特產稅后，縣鄉(xiāng)財政收入的主體稅種缺失導致財政收入萎縮，縣鄉(xiāng)財政的自給能力大幅降低。基層財政收入除少部分依靠非農產業(yè)以外，大部分依靠上級財政預算和轉移支付資金。但數量非常有限。并且中央和省的轉移支付主要是維持政府運轉的一般轉移支付和專項轉移支付，能夠用于建設的財力非常少。公用經費開支巨大導致財政運轉困難，存在不同程度的資金缺口，加之縣鄉(xiāng)支出剛性增加，調控經濟和社會發(fā)展的能力十分有限。雖然上級財政從預算內給予了一些考慮，但與鄉(xiāng)村財政支出水平隨著社會經濟發(fā)展

6、的進步不斷提高的實際相比，收入缺口依然較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織正常運轉較為困難。 2加大了省市縣各級財政支出的壓力。取消農業(yè)稅收是國家解決“三農”問題，促進糧食增產、農民增收、農業(yè)增效的重要措施之一。國家在給予地方農村稅費改革轉移支付補助的同時，要求省市縣財政也相應進行配套。 3公益事業(yè)負擔重，基層財政難以承受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的財力提供農民急需的公共產品，農業(yè)基礎設施的更新、管理和維護得不到保障，事權大而財權小，造成縣鄉(xiāng)政府在提供公共產品方面心有余而力不足。為爭取上級鄉(xiāng)村道路、教育、農業(yè)綜合開發(fā)等專項資金，鄉(xiāng)村兩級必須有配套資金，而配套資金解決困難。農村基礎教育欠賬較多，目前投入不足的矛盾仍然非常突

7、出。鄉(xiāng)村中小學校危房改造壓力大，沒有足夠的資金來源；教學設備的購置和更新沒有資金。同時，農村合作醫(yī)療和農村社會保障事業(yè)更加難以實施，農業(yè)新品種推廣和農業(yè)技術服務困難，農村基礎設施的維護與建設缺乏資金保障，農業(yè)生產技能無法進一步提高，不利于農業(yè)的長期高效發(fā)展。這些問題如果長期得不到解決，必然影響到農村公共事業(yè)的質量和水平。 (二)土地矛盾日益凸顯，承包糾紛明顯增多 稅費改革前，農民負擔沉重，對種地的熱情不高，土地矛盾沒有凸顯出來。稅費改革后，農民的稅費負擔大幅度減輕，充分調動了農民種田的積極性，農村土地承包的矛盾開始顯現。一是農村土地承包糾紛增多。隨著農業(yè)稅的免征和糧食直補、良種補貼政策的落實，

8、土地收益回升，農民種田的積極性高漲。原來擁有土地使用權的進城農民工開始大批回鄉(xiāng)，要求轉包戶返還原承包的土地；沒有趕上農村土地二輪延包的農戶，則根據國家現行的農村常住人口人人享有農村土地使用權的政策，向鄉(xiāng)村干部提出重新調整土地承包的要求；原來土地承包時因嫌稅費過高而沒有要地的農戶和外出打工后自動放棄土地承包權的農戶，也紛紛主張土地權益。凡此種種，引發(fā)了原土地承包戶與現租賃戶、承包戶以及鄉(xiāng)村干部之間的矛盾。二是免征農業(yè)稅后公益占地補償問題出現新矛盾。過去農村公路、水利等公益設施占地都采用調減農業(yè)稅額的辦法進行補償。現在農業(yè)稅免征了，被占地農戶因調減農業(yè)稅額而得到的利益補償不復存在，導致他們心理嚴重

9、失衡。三是各個利益相關方都把目光盯在農村土地上，方方面面都在爭地。村和社(組)希望賣地，以土地補償費作為集體收入來源；農戶通過各種方式來占取宅基地，農民之間的土地邊界糾紛明顯增多。 (三)集體經濟的原始積累萎縮和農村基礎設施建設落后已成為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸” 農業(yè)稅免征前，農村集體經濟的來源主要是國家財政轉移支付、農業(yè)稅及其附加和“一事一議”。現在農業(yè)稅免征了，農業(yè)稅附加也隨之不復存在，只剩下轉移支付和“一事一議”兩項收入來源。國家的財政轉移支付資金數量十分有限，僅用于解決農村貧困戶救助、社會綜合治理和村干部的誤工補貼就已非常緊張，根本無力解決農村基礎設施建設所需資金。而“一事一議”由于操

10、作設計方面的缺陷和基層民主制度的不健全，往往難以統(tǒng)一大多數農民的思想，有些事情只要有一少部分人反對也會夭折。這種狀況使部分農村基礎設施建設，如公路、水渠等面臨供給挑戰(zhàn)，特別是一些跨流域水利工程，由于其外部性較強，受益區(qū)域涉及幾個鄉(xiāng)甚至幾個縣，在減少農村稅負絕對水平卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系的情況下，這些公共品的供給可能會出現嚴重不足。農村基礎設施建設落后、老化，已成為農業(yè)和農村可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。 (四)鄉(xiāng)村集體債務沉重，依靠自身財力化解債務的難度很大 鄉(xiāng)村集體債務形成的原因很多，主要有：(1)取消農業(yè)稅前。農業(yè)負擔較重，種田效益較差，很多農民棄田離家，稅費多年沒有上繳，為完成上

11、級任務，避免稅費懸空，許多村委會只好借錢、貸款墊付。(2)前幾年經濟開發(fā)區(qū)建設興起，許多鄉(xiāng)村政權組織為謀政績，紛紛圈地建開發(fā)區(qū)，為此向銀行貸款或向私人借款，形成大量債務。(3)多年來農村興辦農田水利建設、農村基金合作會、農業(yè)開發(fā)等生產性公益事業(yè)、興辦工商企業(yè)等也形成了鄉(xiāng)村負債現象。農村稅費改革前，鄉(xiāng)村從經營性收入和“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”中拿出一部分來償還債務。免征農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村財源斷了一個渠道，償還能力受到很大限制，加上財政轉移支付滯后，導致鄉(xiāng)村基層組織面臨機制運行困難，弱化了自主領導農村發(fā)展和解決問題的能力。鄉(xiāng)村兩級債務包袱及當前化解債務的巨大難度，必然嚴重影響農村基層工作的正常運轉和農村的穩(wěn)定

12、發(fā)展。 (五)制約惠農政策落實的因素依然存在，農民增收的形勢不容樂觀 1農業(yè)稅免征后，農民的其他稅收負擔仍然存在。當前，社會上存在著一種農業(yè)稅免征后農民、農村將處于無稅狀態(tài)的片面認識。實際上，農民長期以來不僅繳納農業(yè)稅，而且還承擔著其他方面的稅收負擔。從現實經濟生活分析，農民在從事農業(yè)生產過程中，由于購買生產資料需要承受增值稅、車輛購置稅、車船稅等稅收負擔；農民在日常消費過程中，還承擔了包含在消費品價格中的增值稅、消費稅和營業(yè)稅等流轉稅負擔；農民從事第二、三產業(yè)的生產經營、農民進城務工以及農民轉讓自有財產等，都與城鎮(zhèn)居民一樣需要照章繳納流轉稅、所得稅及其他相關稅收。由此可見，農業(yè)稅免征后，農民

13、仍承擔著一定的稅收負擔，而并不是處于無稅狀態(tài)，并且與城鎮(zhèn)居民相比，農民所承擔的稅收負擔相對于其所能享受的公共產品和服務而言也是不對等的。 2農民的其他負擔仍然很重。其一，涉農物資市場價格的變化引起農民負擔加重。涉農物資市場價格的變化，部分抵消了取消農業(yè)稅帶來的政策效力，甚至一些地方感到農民負擔較農業(yè)稅取消前有所增加。農用物資的漲價使農民生產性支出增加，甚至超過了減負的速度，吞噬了減負給農民帶來的收益。其二，醫(yī)療、教育負擔沉重。目前城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率差距很大，農村社會保障水平較低，僅少數農業(yè)人口能夠享有低水平的醫(yī)療和養(yǎng)老保障。農村公共醫(yī)療保健服務供給仍極為落后，農民看病難、看病貴的問題突出。國家

14、對農村義務教育實施的優(yōu)惠政策緩解了農民的負擔壓力，但非義務教育負擔又成為農民負擔的主要方面。一個高中生每年花費為4 000元左右，一個大學生每年花費11.5萬元。農民子女的教育支出。無疑已成為農民的一大負擔。 河南學術科研網三、解決免征農業(yè)稅后所出現的新問題的對策建議 (一)積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，創(chuàng)新農村公共資金籌集機制 免征農業(yè)稅后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響主要是稅費改革減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非稅收入，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的緊張。因此，建議采取不同的區(qū)域政策及其他綜合措施，建立和完善農村基層財政政權經費保障機制，統(tǒng)籌解決稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經費緊缺問題。建立農村基層政權經費保障機制包括以下方面：一是建立

15、健全農村基層公共財政體制；合理劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級的事權和財權界限；積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，減少人頭費支出。二是創(chuàng)新農村公共資金籌集機制。在農村公益事業(yè)建設方面，特別是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師及公務員工資、鄉(xiāng)村兩級教育經費、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練經費、道路建設費等納入縣級公共財政預算，由縣財政負擔。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政壓力將大為減輕。今后政府財政關注的重點應該是經濟困難的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因地制宜，分類指導，建立一套適合不同地域的農村公共事業(yè)建設的資金籌措機制。 (二)大力推進改革創(chuàng)新，加強農村制度建設 1穩(wěn)定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制，符

16、合農業(yè)生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，要在現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎上。推進農業(yè)經營體制的創(chuàng)新，加快農業(yè)經營方式的轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經營要向發(fā)展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。 2健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度。土地制度是農村的基礎制度，要按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任。劃定永久基本農田，建立保護

17、補償機制，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模。改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。抓緊完善相關法律法規(guī)和配套政策。規(guī)范推進農村土地管理制度

18、改革。 3完善村民“一事一議”的籌資籌勞辦法，健全農村公益事業(yè)建設機制。要多渠道、多形式地積極籌措資金，強化對農村基礎設施建設的投入力度。加大對農田水利、鄉(xiāng)村道路等小型農村基礎設施建設的支持力度，特別是對跨村、跨鄉(xiāng)工程，要逐步實行“立項制”，建立鄉(xiāng)、村、農民共同投入的機制。村級基礎設施建設是村級公益事業(yè)建設的主要內容，完善農村稅費改革后實行的農村公益事業(yè)建設“一事一議”制度是加強農村基礎設施建設的重要途徑?！耙皇乱蛔h”制度成敗的關鍵是村級民主機制的發(fā)育。因此，村級“一事一議”制度的完善應以培育村級民主機制為龍頭。要加大對“一事一議”相關政策的宣傳力度，喚醒農民的民主和權利意識，夯實“一事一議制

19、度運行的群眾基礎，同時提高“一事一議”籌資籌勞制度使用的透明度，完善村民監(jiān)督機制。為促進“一事一議”工作的開展，有關部門要修改完善農村“一事一議”管理辦法，研究制定財政對農村“一事一議”的獎勵補助政策。 4建立債務管理制度，通過綜合治理消化農村不良債務。鄉(xiāng)村債務數額巨大，形成原因復雜，既有外部因素的影響，也有內部因素的作用?；忄l(xiāng)村債務是一項長期的綜合治理工程，需要各級政府共同努力來完成，中央政府也應給予適當的政策和財力支持。一是完善鄉(xiāng)村債務統(tǒng)計制度。首先是理順現有鄉(xiāng)村債務關系，分類消除債務。對村級直接借貸形成的歷史債務，凡不是為村民辦事的，應當按照“誰受益、誰負擔”，的原則落實債務人，不能將

20、債務轉嫁給村集體；對確屬用于集體生產公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經濟收入逐步償還；對少數干部貪占挪用提留款的，應堅決追回，情節(jié)嚴重的還應追究行政、刑事責任。二是支持地方政府消化鄉(xiāng)村債務。由于鄉(xiāng)村債務是鄉(xiāng)村長期困難累積形成的，既有鄉(xiāng)村政府管理方面的原因，也有上級政府硬性考核、達標活動過多的原因。經濟落后地區(qū)鄉(xiāng)村經濟薄弱，財政困難，靠基層政府化解鄉(xiāng)村債務極其困難。建議中央財政建立消債的專項資金，支持地方政府消化歷史欠債。 (三)積極探索農村集體經濟發(fā)展的新形式，發(fā)展壯大村級集體經濟 推進社會主義新農村建設，許多方面需要村集體出資出物，因此，壯大村集體經濟顯得尤為重要。針對集體

21、企業(yè)改制、農業(yè)稅免征后村集體缺乏創(chuàng)收渠道的狀況，更要重點探索和創(chuàng)新村集體經濟的發(fā)展路徑。一是要從政策層面去探索創(chuàng)新。要落實好被征地村安排的集體留用地政策、農村宅基地置換政策，對集體建設用地使用權出租、出讓、入股、抵押要出臺優(yōu)惠政策，增加村集體的經營收益。財政對村級轉移支付的力度需要進一步加大，對經濟薄弱村建立轉移支付增長機制；村辦企業(yè)新增稅收縣、鄉(xiāng)留成部分要按一定比例返還到村。二是要從發(fā)展途徑去探索創(chuàng)新。因地制宜、因村制宜發(fā)展多種形式的集體經濟，對集體閑置資產較多的村，要引導其發(fā)展混合型經濟，通過資產人股的形式借力發(fā)展；對家庭手工業(yè)發(fā)展較好的村，要鼓勵發(fā)展合作經濟，通過幫助他們解決銷售方面的問題實現共同發(fā)展。三是加快農村后續(xù)財源建設，構建多元化財源建設格局。免征農業(yè)稅后，改變了以農業(yè)為主的財源結構，財政部門要把財源建設作為今后長期的工作，把農民增收與財政增收有機地統(tǒng)一起來，不斷開辟新的財源，培育新的增長點，做大財政收入這塊蛋糕。要大力發(fā)展工業(yè)、商貿、旅游、飲食服務業(yè)，為財政提供更多的收入來源，通過經濟的發(fā)展，增強縣級財政實力，引導縣鄉(xiāng)財政走出困境。 (四)構建城鄉(xiāng)一元化的稅收體系，