當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的財(cái)務(wù)危機(jī)及其對策研究

1、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的財(cái)務(wù)危機(jī)及其對策研究 08-10-23 15:07:00 作者：路軍, 唐磊, 編輯：studa0714摘要：在國際上,養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)危機(jī)是一個(gè)普遍性的問題.然而在我國由于特定的歷史及現(xiàn)實(shí)原因,這一危機(jī)尤其突出,已經(jīng)威脅到我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的運(yùn)行.本文將在對危機(jī)成因進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上,提出應(yīng)對危機(jī)的政策建議.本文認(rèn)為,危機(jī)的根源在于制度,根本的對策在于轉(zhuǎn)變建制理念.關(guān)鍵詞: 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金, 財(cái)務(wù)危機(jī), 建制理念, 新隱性債務(wù)當(dāng)前，在全球172個(gè)已經(jīng)建立并且運(yùn)行多年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家中，正面臨一個(gè)共同的問題：基金財(cái)務(wù)危機(jī)。而在我國，這一危機(jī)又尤為突出，嚴(yán)重威脅到現(xiàn)行養(yǎng)

2、老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。如果不能及時(shí)應(yīng)對這一危機(jī)，我國當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有流產(chǎn)之虞，并將最終導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度的破產(chǎn)。因此，梳理當(dāng)前危機(jī)成因，找出應(yīng)對措施就成了當(dāng)務(wù)之急。一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)危機(jī)調(diào)查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養(yǎng)活”1個(gè)退休職工，到2050年這個(gè)比例預(yù)計(jì)將是1.871。到那時(shí)怎樣保障老年人的生活?由勞動(dòng)和社會(huì)保障部法制司、社會(huì)保險(xiǎn)研究所和博時(shí)基金管理公司共同發(fā)布的中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測算與管理報(bào)告書中指出，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨著比較嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風(fēng)險(xiǎn)賠付能力下降以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金陷入危機(jī)的省市正逐漸蔓延和加重等。據(jù)調(diào)查顯示，在我

3、國，1997年基金收不抵支的城市有5個(gè)，1998年擴(kuò)大到21個(gè)，1999年又增至25個(gè)；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據(jù)專家預(yù)測，統(tǒng)籌基金在未來25年間將出現(xiàn)收不抵支的情況，年均717億元，總?cè)笨?.8萬億元；按現(xiàn)行退休年齡推算，赤字運(yùn)行年限將延長28年，年平均1030億元，總?cè)笨跀U(kuò)大至2.88萬億元。盡管當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)危機(jī)是全世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現(xiàn)實(shí)條件，我國的這一財(cái)務(wù)危機(jī)顯得尤為嚴(yán)重。二、我國當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)危機(jī)的成因分析(一)急于求成的制度轉(zhuǎn)軌帶來了超重的歷史債務(wù)。我國職工基本養(yǎng)老保

4、險(xiǎn)基金面臨的財(cái)務(wù)危機(jī)中，一個(gè)主要危機(jī)就是償還歷史債務(wù)的壓力，也就是我們所說的“轉(zhuǎn)制成本”。1995年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知，標(biāo)志著我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權(quán)益并沒有以養(yǎng)老金形式形成積累，于是就出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)制成本”。這一歷史債務(wù)規(guī)模到底有多大，目前還存在爭議。由于統(tǒng)籌基金無法填補(bǔ)這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統(tǒng)籌賬戶擠占個(gè)人賬戶資金，實(shí)行個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。這種空賬運(yùn)行就使得統(tǒng)賬結(jié)合的新制度又回歸到本質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。據(jù)專家測算，截止到2002年底，國內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)的個(gè)人空賬

5、規(guī)模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當(dāng)期支付缺口將達(dá)到4400多億元，空賬規(guī)模達(dá)14萬億元。導(dǎo)致這一債務(wù)問題出現(xiàn)的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進(jìn)方式。改革前，由于“文革”的破壞，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)退化為單位保障，雖然在“文革”結(jié)束后也出臺(tái)了一些恢復(fù)性的制度規(guī)定，但是單位自保的狀態(tài)并沒有改變，還未實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌。另外，對于中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統(tǒng)的、由單位負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保障現(xiàn)收現(xiàn)付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現(xiàn)實(shí)政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的

6、扎實(shí)準(zhǔn)備與預(yù)案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉(zhuǎn)制成本。(二)基金征繳不力導(dǎo)致的新債務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實(shí)，這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾種情況：其一，基金征繳中的“打折征收”，導(dǎo)致了“新隱性債務(wù)”。目前我國一些地方對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費(fèi)少、受益多”的財(cái)務(wù)失衡狀態(tài)，“新隱性債務(wù)”正在大面積生成。根據(jù)深圳特區(qū)報(bào)的記者調(diào)查，廣東一些地方為暫時(shí)緩解眼前養(yǎng)老金的支付壓力，對個(gè)體戶、私營企業(yè)、外資企業(yè)等新經(jīng)濟(jì)組織

7、員工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會(huì)平均工資的50征收養(yǎng)老保險(xiǎn)金。從表面上看，眼前的支付危機(jī)暫時(shí)避免了，但是從長期看，“新人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)在財(cái)務(wù)上難以達(dá)到平衡，這就形成了“新隱性債務(wù)”。其二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)拖欠、拒繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳率低，導(dǎo)致供款不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1993年到1999年因養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率不到位一項(xiàng)，就造成欠收養(yǎng)老基金472億元。據(jù)國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部公布的數(shù)字，2001年1月8日全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)千萬元以上的有20余家。國務(wù)院體改辦宏觀司2000年5月的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)全國累計(jì)發(fā)生企業(yè)欠繳養(yǎng)老金已達(dá)376億元。另外，參保不繳費(fèi)的

8、情況比較嚴(yán)重，有的省區(qū)高達(dá)20，全國總計(jì)達(dá)800萬人。其三，企業(yè)少報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)上繳基數(shù)。按照現(xiàn)行企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，職工工資總額是我國社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。由于我國勞動(dòng)報(bào)酬非工資化、工資非貨幣化嚴(yán)重以及勞動(dòng)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)不夠規(guī)范、準(zhǔn)確和完善，就形成了統(tǒng)計(jì)工資總額大大小于實(shí)際工資總額。另外，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的繳費(fèi)工資總額又少于統(tǒng)計(jì)工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費(fèi)工資總額縮小33左右。據(jù)北京市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心檢查，1993年漏報(bào)733.6萬元違紀(jì)款中，其中有534.6萬元，占72.8是因企業(yè)漏報(bào)工資總額所造成的。(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)系數(shù)提高。人口老齡化是全球問題

9、。但我國由于人均壽命的延長和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得老齡化問題尤為嚴(yán)重，并呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)：即相對于發(fā)展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發(fā)達(dá)國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)的。所以，我國當(dāng)前面臨的老齡化形勢最為嚴(yán)峻，其對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)平衡的沖擊也最為嚴(yán)重。這種沖擊主要體現(xiàn)在：一是老齡人撫養(yǎng)比的快速提高使養(yǎng)老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養(yǎng)比分別為7.43、6.39、7.98、8.33和992。據(jù)推算，今后30年我國老齡人撫養(yǎng)比將繼續(xù)快速升高，到2030年將會(huì)超

10、過20。另一方面，對現(xiàn)行的個(gè)人賬戶積累基金發(fā)放的方式提出了挑戰(zhàn)。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金現(xiàn)行的支付方式假設(shè)職工退休后平均只活10年，而且制度規(guī)定，10年后個(gè)人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔(dān)，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當(dāng)老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時(shí)，這種只有補(bǔ)貼、沒有任何結(jié)余的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)積累制度顯然也會(huì)給國家?guī)砀蟮睦щy。(四)提前退休帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支剪刀差。由于提前退休現(xiàn)象對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)危機(jī)的主要根源。據(jù)對上海、廣東、山東等13個(gè)省、市的調(diào)查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員16

11、4.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當(dāng)期離退休人員總數(shù)的31.4，年均支付提前退休的養(yǎng)老金為18.8億元，占當(dāng)期離退休金總額的23.5。允許提前退休主要是出于緩解就業(yè)壓力的目的。其他國家也曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，用鼓勵(lì)提前退休的辦法，解決失業(yè)問題，但后來都被實(shí)踐證明這對解決失業(yè)問題并不是一個(gè)有效的方法，卻對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成了極大的侵蝕，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)生危機(jī)。1982年出版的由美國勞工部就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)局就業(yè)與退休問題專家MH莫里森撰寫的老齡經(jīng)濟(jì)學(xué)退休的前景反對提前退休，他強(qiáng)調(diào)“退休年齡對退休金費(fèi)用有相當(dāng)大的影響。在60歲開始退休，所領(lǐng)退休金的每一美元現(xiàn)值，大約要比65歲退休的高15；如果5

12、5歲退休則將近高30”。1985年出版的由著名老年經(jīng)濟(jì)學(xué)家JH舒爾茨撰寫的老年經(jīng)濟(jì)學(xué)則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費(fèi)用就要增加50左右”。(五)基金投資管理不善，無法滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的剛性調(diào)節(jié)增長的需求。自1992年開始，各地相繼進(jìn)行了兩次養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的改革，導(dǎo)致退休金水平上升。另外，為彌補(bǔ)物價(jià)和工資指數(shù)增長建立的調(diào)整機(jī)制，也極大地提高了養(yǎng)老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7，通貨膨脹率為3，這給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養(yǎng)老基金幾

13、乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調(diào)及國債期限結(jié)構(gòu)影響，基金收益甚微，保值增值困難。個(gè)人戶收益也不理想，以遼寧的試點(diǎn)為例，2002年底個(gè)人戶基金全年收益率只有2，2003年通過協(xié)議存款等方式，個(gè)人戶基金年收益率提高到2.45，但都遠(yuǎn)低于7的平均工資增長率水平。對滾存結(jié)余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當(dāng)?shù)膯栴}，擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都比較嚴(yán)重。 08-10-23 15:07:00 作者：路軍, 唐磊, 編輯：studa0714加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)立法，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化及可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)看到，上文所提到的導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)的眾多成因中，大都和社會(huì)保險(xiǎn)立法不健全有關(guān)，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運(yùn)營問題。同樣，在上文所提到的應(yīng)對危機(jī)的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)的法制化建設(shè)應(yīng)是重中之重、當(dāng)務(wù)之急。社會(huì)保險(xiǎn)法律體系包括：憲法；國家立法機(jī)關(guān)通過的法