我國土地管理現(xiàn)狀及問題分析

1、我國土地管理現(xiàn)狀及問題分析    摘 要 本文從建設(shè)用地管理使用出發(fā)，具體探討了：房改進程過快，政府雙項職能混同，許可監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立不合理，政府信息公開缺乏法律保障和政府效績考核模式不合理幾個問題。之后，在農(nóng)村土地管理中又討論了：公共利益的定位不準確，非公益性用地征用行為和國家賠償?shù)牟缓侠硪约靶姓葷犝贫壬系娜毕輪栴}。針對我過土地管理涌現(xiàn)出的各項問題進行分析并提出了部分解決方法。關(guān)鍵詞 政府效績職能 政府信息公開法 公共利益作者簡介：周潔，中國政法大學(xué)。中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)12-196-02

2、隨著中華人民共和國土地管理法及相關(guān)實施細則的正式出臺，國家對于農(nóng)用地，建設(shè)用地和未利用地的管理進一步地合理化，合法化與科學(xué)化。然而，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下的各級人民政府實施的具體土地管理行政措施，其本身就是一種既關(guān)乎民生又涉及市場的政府宏觀調(diào)控行為。隨之而來的，在政府的行政行為中存在的大量問題就需要我們?nèi)ゼ皶r關(guān)注，認真分析解決，并且在法律制度上加以不斷完善。一、建設(shè)用地使用情況（一）我國房地產(chǎn)改革歷程我國改革開放之后房地產(chǎn)市場的發(fā)展壯大，主要得益于兩大制度改革：一是城鎮(zhèn)住房制度改革，簡稱住房制度改革或者房改；二是城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，簡稱土地使用制度改革。通過上述兩大制度改革，主要形

3、成了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場，新建商品房買賣市場，存量房（也稱二手房）買賣和租賃市場，房地產(chǎn)抵押以及房地產(chǎn)開發(fā)、估價、經(jīng)紀、物業(yè)管理等經(jīng)濟活動也很活躍；（二）我國住房改革問題分析及解決辦法1改革過程太快，缺乏平緩過度從1978年-2007年我國房地市場發(fā)展共經(jīng)歷了5個階段，由改革開放之前的國家投資建房及單位分房到住房商品化改革的進程中，出現(xiàn)了一攬子工程商業(yè)化過度的問題。住房改革，作為政府職能中關(guān)系民生保障的一項基本工作，是需要得到高度重視的。而住房的改革更是需要依托于我國百姓用房現(xiàn)狀來進行，決不能夠脫離實際，一味追求依靠市場機制來調(diào)節(jié)。只有在解決了大部分低收入人群的公益性用房和普通收入人群的經(jīng)

4、濟性適用住房問題后，才能夠?qū)⑹Ｓ嗟牟糠肿》可虡I(yè)化交由市場自發(fā)調(diào)節(jié)。2政府民生及市場職能混同在房地產(chǎn)改革和建設(shè)用地使用管理中，政府應(yīng)當(dāng)區(qū)分清楚自己的不同職能?；谖覈擎?zhèn)居民住房消費能力及需求現(xiàn)狀，進行住房改革。首先要保證大部分建設(shè)用地用于公益性住房與經(jīng)濟適用房的建設(shè)，其次才是對剩余少部分住房商品化?；驹瓌t應(yīng)當(dāng)是以民生為重，市場調(diào)節(jié)為輔。相近似的例子是香港在住房改革上所實施的一系列政策措施和取得的顯著成果。香港的住房改革是80%土地用于建設(shè)經(jīng)濟適用房和保證民生用房需求，而少量的土地用于建設(shè)商品房并可以在住房三級市場上自由流通。如此在民生與市場兩相兼顧又比例不同的情況下，沒有出現(xiàn)房地產(chǎn)過熱與價格

5、增長過快的情況3政府效績衡量標準不合理每年政府的效績考核都以當(dāng)?shù)谿DP指標為衡量標準，而買賣土地的收入竟然在某種程度上占了政府財政收入的2/3，由于國家對于公務(wù)員的升遷制度及當(dāng)?shù)卣Э兛己说囊?guī)定上有所欠缺，導(dǎo)致了地方盲目追求財政數(shù)字，大肆買賣土地。在美國，自里根總統(tǒng)開始，就注重加強政府效績考核體系，規(guī)定了嚴格的衡量指標，在每屆政府都有明確的政府改革目標。例如，針對政府效率設(shè)立專門的效率監(jiān)督委員會，針對政府開支縮減訂立目標，針對政府體系規(guī)范整頓進行問題解決。每年的政府效績考核都要在一個總體性目標的指導(dǎo)下，細致考察各項工作職能的履行以及相關(guān)指標的完成情況我國在對政府內(nèi)部體制改革的過程中，可以借鑒

6、這樣一套科學(xué)的體系，將政府職能明確化分出至少多項指標并均衡相互比重來衡量，而不能單單以財政收入一項作為主要衡量標準。4許可與監(jiān)察機構(gòu)混同中華人民共和國土地管理法第27條，關(guān)于國家建立的土地調(diào)查制度本身存在問題，調(diào)查機構(gòu)為縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關(guān)部門進行，而土地的使用許可則由當(dāng)?shù)厝嗣裾畬彶榕鷾?，自批自查，上批下查這樣的權(quán)力層級劃分明顯讓監(jiān)督流于形式。解決這個問題，最好是將監(jiān)督與批準機構(gòu)相分離，同時減少批準許可的數(shù)量，由上級政府土地管理部門對下級政府進行監(jiān)督，或者由國務(wù)院授權(quán)成立專門檢查機構(gòu)，權(quán)力分離制橫才能夠得到一定意義上的公正與公平。5房產(chǎn)交易信息不對稱政府對于建設(shè)用地使

7、用權(quán)買賣的過程中，招標，投標，競標的過程都需要達到相當(dāng)?shù)男畔⒐_與透明。否則，貪污受賄及各種不正當(dāng)競爭行為都會導(dǎo)致房屋建設(shè)隱形成本增加，間接促成了房價需高。在解決這個問題上，可以效仿美國的聯(lián)邦政府信息公開法，出臺各級政府信息公開管理條例及辦法，甚至可以上升到法律的高度，出臺相關(guān)行政法律規(guī)范，例如中華人民共和國政府信息公開法，在涉及政府即將出臺的新法規(guī)，政府下階段工作計劃或其他可能影響國家安全和公共利益的信息可以拒絕公開，而對于其他信息則可以依據(jù)此法律申請調(diào)查及要求公開。二、農(nóng)村土地使用情況分析（一）土地征收征用與公共利益羅爾斯正義論關(guān)于公共利益所述“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不

8、可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數(shù)人的犧牲?！蓖恋卣饔米鳛橐环N土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。而我國在補償上采取的是不完全補償模式，我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是土地管理法在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致。土地管理法第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是土地管理法43條規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依

9、法申請使用國有土地。這樣的情況無疑是土地管理法將憲法中的公共利益做了擴大化解釋。第三人假借公共利益之名借政府對農(nóng)民土地征收來謀取利益。如果是真正的公共利益，就應(yīng)當(dāng)是政府強制公益性用地征收，而不是非公益性用地許可，后面的強制征收行為無疑侵犯了農(nóng)民的土地財產(chǎn)性權(quán)利，實為一種國家暴政。（二）公益性征地和非公益性建設(shè)用地政府將2種不同用途的土地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補償標準對農(nóng)民進行補償，是非常不合理的。土地管理法將非公益性用地納入征地工作中，僅從這一征地補償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。公益

10、性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補償法律制度的一大缺陷。如果要彌補這個缺陷，只有在國家賠償法中進行明確規(guī)定與相應(yīng)救濟，講政府的非公益性強制征地行為做為救濟對象。（三）程序性法律規(guī)范本身有漏洞許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，土地管理法實施條理25條規(guī)定，如果對征用補償?shù)臉藴视幸闪x，最終將由批準征地的機關(guān)裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規(guī)

11、定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定。總之，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。參考文獻：1約翰·羅爾斯著何懷宏譯正義論中國社會科學(xué)出版社1988年版2漢斯J沃爾夫，等著高家偉譯行政法(第一卷)商務(wù)印書館2002年版3我國住宅權(quán)行政法保護缺失分析；肖澤冕中國改革開放30年發(fā)展改革藍皮書4陳泉生論土地征用之補償法律科學(xué)1994（5）5於忠祥，李學(xué)明，朱林論農(nóng)地征用的經(jīng)濟補償與失地農(nóng)民的安置農(nóng)村經(jīng)濟問題2004年（12）6廖小軍中國失地農(nóng)民研究社會科學(xué)文獻出版社2005年版    相關(guān)論文  &