[法律資料]審理農(nóng)村土地林地使用權行政裁決案件有關問題的探討

1、審理農(nóng)村土地(林地)使用權行政裁決案件有關問題的探討一、基本概念和特征農(nóng)村土地或林地使用權行政裁決案件，是指農(nóng)村集體所有的土地或林地，因單位之間、單位與個人之間及個人之間，對其使用權發(fā)生爭議，由人民政府作出處理，經(jīng)復議后起訴到人民法院，依法屬人民法院行政案件的受案范圍的訴訟案件。其特征是：1、使用權處理的主體是縣級以上人民政府或鄉(xiāng)級人民政府;使用權爭議的主體是主張對立的雙方以上的當事人。一方當事人不可能產(chǎn)生爭議，只有當事人在雙方以上，其主張對立時才會產(chǎn)生爭議。對同一土地或林地在一般情況下是雙方當事人主張使用權，但在特殊情況下也有雙方以上的當事人。有權作出處理決定的行政主體是特定的縣級以上人民政

2、府或者鄉(xiāng)級人民政府。根據(jù)土地管理法第十六條、森林法第十七條的規(guī)定，土地或林地使用權爭議，單位之間的由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的由鄉(xiāng)級人民政府或縣級人民政府處理。處理土地或林地使用權是人民政府的法定職權，同時也是法定義務，屬人民政府專屬權利，其他組織和部門無權作出處理決定。根據(jù)國土資源部2003年1月3日發(fā)布的土地權屬爭議調(diào)查處理辦法第四條和國家林業(yè)部1996年10月14日發(fā)布的林木林地權屬爭議處理辦法第四條第二款規(guī)定，縣級以上國土資源行政主管部門、林業(yè)行政主管部門或者人民政府設立的處理機構，負責對土地或林地權屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，調(diào)解不成的應報同級人民政府作出處理決

3、定。因此，國土資源行政主管部門、林業(yè)行政主管部門，無權對土地或林地使用權爭議作出處理決定。2、爭議的客體和內(nèi)容是土地或林地的使用權。根據(jù)土地管理法和森林法的規(guī)定，農(nóng)村的土地或林地，除法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有，單位或個人只能依照法定程序才能取得其使用權。農(nóng)村集體所有的土地或林地按不同用途，可分為農(nóng)用地和建設用地。其取得使用權的方式，可分為以下四種形式：一是農(nóng)用地包括林地使用權的取得。一般是通過承包經(jīng)營的方式取得。根據(jù)土地管理法和農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，能夠取得承包經(jīng)營權的主體是集體經(jīng)濟組織成員及集體經(jīng)濟組織成員以外的單位或個人。以農(nóng)戶為單位實行家庭承包是集體經(jīng)濟組織成員取得使用的

4、主要形式;對不宜采取家庭承包形式的其他土地或林地，依法可以通過招標、投標、協(xié)商等承包方式取得其使用權，該使用權取得的主體，既可以是集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人。通過承包的方式取得其使用權的法律憑證，是縣級以上人民政府核發(fā)的土地承包經(jīng)營權證或林權證。二是宅基地使用權的取得。根據(jù)土地管理法第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村村民以戶為單位，在一處一戶只能有一處宅基地，能依法取得宅基地的主體是農(nóng)戶。宅基地使用權取得要經(jīng)過申請、審批程序，由縣級以上人民政府核發(fā)證書，確認其建設用地使用權。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權的取得。根據(jù)土地管理法第四十三條、第四十四條、第六十條的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、農(nóng)村

5、集體經(jīng)濟組織利用集體經(jīng)濟組織所有的土地興辦企業(yè)的，應經(jīng)過申請，按照審批權限，由縣級以上人民政府批準，核發(fā)證書，確認使用權。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、集體經(jīng)濟組織利用村集體所有的土地從事建設，依法能取得其土地使用的主體是從事建設需要使用土地的該企業(yè)或集體經(jīng)濟組織。四是鄉(xiāng)村公益用地土地使用權的取得。根據(jù)土地管理法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用集體所有土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級人民政府土地行政主管部門提出申請，按照審批權限，由縣級以上人民政府批準，核發(fā)證書，確認使用權。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設施，公共事業(yè)建設土地使用權取得主體是公共設施，公益事業(yè)的主管部門或所有人。土地或林地的使用權

6、與地上物緊密聯(lián)系，除法律另有規(guī)定或當事人另有約定外，土地或林地上的地上物一般隨土地或林地使用權的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。使用集體所有的土地或林地使用權從事建設，涉及地上建筑物、構建物、樹木、青苗等，在未依法進行補償前，其所有權屬于原所有人或使用人。依法取得集體所有的土地或林地使用權的地下的礦藏、埋藏物是法定的國家所有物，不屬于該土地的所有人或使用人。土地或林地使用權作為從土地所有權中分離出來的相對獨立的樹能，享有土地或林地使用權的單位和個人，依法或依合同享有占有、使用、收益、處分的權利，該權利也是當事人對土地或林地使用權爭議的實際內(nèi)容。3、行政復議是提起訴訟的前置程序。1999年1月1日起施行后，土地管理

7、法第十六條第三款規(guī)定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。森林法第十七條第三款也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述法律未規(guī)定行政復議是提起訴訟的前置程序。行政復議法施行前，當事人對人民政府作出的權屬處理決定，未經(jīng)行政復議起訴的，人民法院即可直接受理。1999年10月1日行政復議法施行，該法第三十條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體正行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂、海域等自然資源所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”由于土地管理法

8、、森林法與行政復議法按其位階均屬于具有同等效力的法律，因此，在行政復議法施行后，對人民政府作出的權屬處理決定，當事人不服提起訴訟是否要經(jīng)行政復議前置程序，各地法院在認識和作法上不統(tǒng)一。山西省高院就此問題曾向最高人民法院請示，最高人民法院于2003年2月25日以法釋(2003)5號作出關于適用行政復議法第三十條第一款有關問題的批復，批復規(guī)定，對行政機關確認自然資源所有權或者使用權的具體行政行為，“經(jīng)行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外”。同時還規(guī)定“對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復議法第三十條第一款的規(guī)

9、定”。根據(jù)該批復的規(guī)定，審判實踐中對人民政府作出的土地、林地使用處理決定，均以行政復議為提起訴訟的前置程序，未經(jīng)復議的，人民法院不予受理。4、依法屬于人民法院行政案件的受案范圍。人民政府對土地、林地作出的權屬處理決定，不是全部均由人民法院管轄，根據(jù)行政復議法第三十條第二款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決”。行政訴訟法第十二條第(四)項規(guī)定“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬行政案件的受案范圍。依據(jù)上述法律規(guī)定，對土地、林地使用權爭議經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府復議作出決定，當事人即使不服，也不能向人民法院提起訴訟，依法不

10、屬人民法院行政案件的受案范圍。二、人民政府對土地、林地爭議作出處理決定的性質(zhì)對土地、林地使用權爭議的處理，土地管理法和森林法均表述為由“人民政府處理”;在行政復議法和司法解釋中表述為“確認”;在審判實踐和裁判文書中常表述為“行政確認”或“行政確權”。由于上述的不同表述，導致在審判實踐中對此類案件的案由和處理決定的性質(zhì)在認識上不一致，在做法上不統(tǒng)一。筆者認為，對人民政府作出的土地、林地使用權處理決定，在裁判文書中不應表述為行政確認。該行政行為的種類和性質(zhì)符合行政裁決的構成要件，應定性為行政裁決。行政裁決是指行政機關依照法律的授權，對發(fā)生在行政管理活動中平等主體間特定的民事爭議進行審查并作出裁決的

11、具體行政行為。其特征是：1、行政裁決的主體是法律授權的特定行政機關。該行政機關對與民事糾紛有關的行政事務具有管理職權。2、行政裁決的內(nèi)容是特定的民事爭議。特定的民事爭議是指由法律明確規(guī)定，與行政主體的行政管理事務有關的民事爭議。3、行政裁決具有裁判性。是行政機關行使行政職權，以第三者、公斷人的身份居間對民事爭議作出的裁判，具有準司法裁判的性質(zhì)。4、行政裁決是一種特殊的具體行政行為。是行政機關行使行政職權的一種方式方法，裁決一經(jīng)作出，即構成與行政管理相對人的行政法律關系，影響行政管理相對人的權利或義務。行政裁決按涉及的內(nèi)容可分為以下三類：一是對權屬糾紛的裁決。它是行政機關對發(fā)生在平等主體之間，與

12、行政管理有關的財產(chǎn)權、使用權的歸屬爭議所作出的確定性的裁決。如土地、林地、礦產(chǎn)、開采等權屬的裁決。二是對損害賠償糾紛的裁決。它是行政機關對發(fā)生在平等主體之間，并與行政管理相關的行政管理相對人合法權益受損害而引起的賠償爭議所作出的裁決。如公安機關在處理治安案件中，對違反治安管理并造成他人損害，在作出治安處罰的同時，對賠償爭議作出裁決等。三是對侵權糾紛的裁決，它是行政機關對于當事人與行政管理有關的合法權益，受到他人侵犯并發(fā)生爭議時，為制止侵權行為而作出的裁決。如版權管理機關對著作權糾紛的裁決，知識產(chǎn)權管理機關對專利權、商標權糾紛所作出的裁決等。人民政府對土地、林地使用權作出的處理決定，符合上述行政

13、裁決的特征。人民政府對土地、林地使用權爭議享有作出處理決定的職權依據(jù)是土地管理法和森林法的明確規(guī)定，對爭議作出處理決定是具體使行政職權作出的具體行政行為。處理決定涉及的內(nèi)容是土地、林地的使用權的歸屬爭議，該爭議的內(nèi)容是平等主體之間的民事權利義務。人民政府以第三者的身份居中對平等主體之間的民事爭議作出的裁決具有確定性，因此，對人民政府就土地、林地所有使用權爭議所作出的處理決定，應當定為行政裁決。按照最高人民法院制發(fā)的關于規(guī)范行政案件案由的通知規(guī)定，對人民政府作出的土地、林地使用權處理決定的訴訟案件，其案由按管理范圍加行為種類結(jié)構的要求，可表述為：土地或林地行政裁決，為了使案由能夠較全面的反映案件

14、內(nèi)容，可以具體表述為土地或林地使用權行政裁決。在行政確認中涉及農(nóng)村土地、林地使用權行政管理行為主要是縣級以上人民政府核發(fā)土地、林地使用權證或承包經(jīng)營權證。土地、林地使用權證或承包經(jīng)營權證是人民政府根據(jù)土地管理法、森林法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法的授權，對相對人享有土地、林地使用或承包經(jīng)營權的確認。該確認行為也是可訴的具體行政行為。但在提起訴訟的程序上不適用行政復議前置程序，相對人或利害關系人認為確認的行政行為侵犯其合法權益的，依法可以直接向法院提起行政訴訟。三、土地或林地使用權爭議與土地或林地承包經(jīng)營權糾紛的區(qū)別與聯(lián)系土地或林地使用權爭議主要表現(xiàn)為權屬不清，權屬不清是指土地或林地的使用權全部或部分不

15、清。如爭議的當事人均持有同等效力的憑證，但由于其憑證中對相鄰土地或林地的位置、四至界線及走向表述不清、或部分界線重疊、或當事人各自對憑證中的四至及走向有不同理解，致使當事人對界址、界線、走向發(fā)生爭議;又如有的土地或林地經(jīng)村、組及當事人之間進行調(diào)整后未及時辦理變更手續(xù)，但雙方均按調(diào)整的界址已實際經(jīng)營管理，后因其他原因當事人之間發(fā)生矛盾，一方既依據(jù)原有的憑證主張使用權，另一方則以調(diào)整的事實主張使用權;再如，當事人均無使用權憑證，但有權力部門或村集體經(jīng)濟組織曾對使用權的認可記錄，當事人在使用管理上也一致按認可的界址行使權利，但當事人后因其他矛盾而引起，一方當事人對對方的土地或林地主張使用權等。兩種爭

16、議的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、主體不同。使用權爭議的主體是主張使用權的當事人，村委會只有在主張使用權時，才能成為其爭議的一方當事人。土地承包經(jīng)營權爭議是在土地或林地承包及經(jīng)營活動中發(fā)生的爭議，其權屬一般是清楚的，爭議的主體一方是發(fā)包方的村委會，另一方是主張承包經(jīng)營權及其相關權利的當事人。2、管轄不同。土地或林地使用權爭議的處理權屬于人民政府，土地承包經(jīng)營權爭議處理權屬人民法院。3、處理的程序不同。土地或林地使用發(fā)生爭議，先由當事人協(xié)商，協(xié)商不成的由當事人向人民政府提出申請，人民政府受理申請后責成所屬的有關部門進行調(diào)處，調(diào)解不成的由人民政府作出處理決定。當事人提起行政訴訟需經(jīng)行政復議前置

17、程序。土地承包經(jīng)營權發(fā)生爭議，由當事人協(xié)商，協(xié)商不成的，由村委會或人民政府下屬的主管部門調(diào)處，調(diào)處不成的，當事人可申請鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或縣主管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的部門仲裁，當事人對仲裁不服，可直接提起民事訴訟，當事人也可以不經(jīng)仲裁直接提起民事訴訟。4、處置相關權利的要求不同。土地使用人處置享有土地使用權土地上的相關權利，需要變更土地使用人的，應依法辦理土地使用權變更手續(xù)，變更土地使用權證。土地承包經(jīng)營人對其承包的土地在處置經(jīng)營權時，可以依法變更、出租、轉(zhuǎn)讓等進行流轉(zhuǎn)，勿需變更承包合同和經(jīng)營權證。土地或林地使用權與土地或林地承包經(jīng)營權既有區(qū)別又相互聯(lián)系，都是依法對土地或林地進行利用，都須經(jīng)縣級人民政府核發(fā)

18、權利憑證，其中經(jīng)營權中的核心權利首先是土地的使用權等。土地或林地使用權爭議與土地或林地承包經(jīng)營權爭議，是人民政府在土地或林地確權處理中最容易混淆兩種爭議。如楊某訴某縣人民政府土地使用權行政裁決一案，該案涉及的土地面積14.22畝，1982年由村委會將該土地分別發(fā)包給陳某9.42畝，李某4.8畝，1983年該縣農(nóng)業(yè)局以改良草場在該村設立管理站，將陳某、李某承包的土地收回，交由管理站管理，管理站將改良草場的土地共計31畝，包括楊某交出的土地4.05畝與楊某簽訂管理合同，約定由楊某負責管理。1992年管理站被撤銷，村委會將31畝土地收回，由村統(tǒng)一經(jīng)營管理，楊某即對村委會以侵犯其承包經(jīng)營權為由提起民事訴訟，經(jīng)兩級法院審理，查明楊某與草場管理站簽訂的合同是管理合同而不是承包經(jīng)營合同，經(jīng)二審法院協(xié)調(diào)，雙方達成協(xié)議：1、村委會收回的楊某4.05畝土地恢復由楊承包經(jīng)營。2、所余土地26畝楊某享有優(yōu)先承包權。2003年村委會將26畝土地中原收回的陳某9.42畝、李某4.8畝恢復其承包經(jīng)營權，楊某