我國我國“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛調(diào)查分析與對策建議

1、我國“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛調(diào)查分析與對策建議作者：高新峰【摘要】目前，“小產(chǎn)權(quán)房”正在成為房地產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)村建設和“城中村”改造中棘手難題。本論文從“小產(chǎn)權(quán)房”法律問題入手，對“小產(chǎn)權(quán)房”存在現(xiàn)狀進行調(diào)查，分析其成因，剖析其困境，并結(jié)合我國現(xiàn)實國情，對“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛提出對策建議。【關鍵詞】：“小產(chǎn)權(quán)房”；城鄉(xiāng)二元體制；物權(quán)法；無效合同；、八刖言“小產(chǎn)權(quán)房”并非法律概念，通常是指村集體組織或開發(fā)商出售建筑在集體土地上不能流轉(zhuǎn)的房屋，并且不能取得國家頒發(fā)的正式產(chǎn)權(quán)證。近幾年，農(nóng)村尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋大幅增值，受利益驅(qū)動等多種因素，“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)愈來愈多的各種類型的糾紛，從一定程度上影響了社會穩(wěn)定發(fā)展。

2、為此，筆者通過調(diào)研進一步深入分析“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛的特征、成因及防范對策。一、“小產(chǎn)權(quán)房”法律問題探析（一）“小產(chǎn)權(quán)房”分類及相關法律政策與其它形式產(chǎn)權(quán)房區(qū)別。“小產(chǎn)權(quán)房”與商品房、經(jīng)濟適用房、限價房、廉租房、公有住房、“無產(chǎn)權(quán)房”等房屋，在產(chǎn)生原因、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、使用范圍上有本質(zhì)區(qū)別，其流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生糾紛也應區(qū)別對待?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不同于農(nóng)民私有合法房屋，更不同于新農(nóng)村建設修建專供安置村民居住房屋，此兩種為合法建筑并擁有合法產(chǎn)權(quán)，但不得任意流轉(zhuǎn)1。此類房屋與違法利用農(nóng)用地（如耕地、林地等）所建設房屋具有本質(zhì)不同，前者符合規(guī)劃（包括城市建設總體用地規(guī)劃和控制性規(guī)劃，或者根據(jù)城市總體規(guī)劃可以補辦建設手續(xù)），

3、后者則是違法占地違法建筑，談不上房屋產(chǎn)權(quán)問題，因此不屬于“小產(chǎn)權(quán)房”。2“小產(chǎn)權(quán)房”的分類。第一類“小產(chǎn)權(quán)房”：占用集體用地或耕地違法建設，將農(nóng)民集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開發(fā)違法建筑。第二類“小產(chǎn)權(quán)房”：在政府劃撥或出讓土地上，不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用，并將限制銷售房屋直接在市場上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患不完全產(chǎn)權(quán)房。第三類“小產(chǎn)權(quán)房”：在軍隊享有使用權(quán)土地上進行商品房開發(fā)，之后賣給軍人以外地方居民，俗稱“軍產(chǎn)房”2。3. 相關法律政策。根據(jù)中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第6條和中華人民共和國土地管理法第63條規(guī)定，僅國家所有土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有土地不能直接用于商品房開發(fā)建

4、設。僅通過國家相關部門補償征收后，變集體所有土地為國家所有土地，才能出讓給有資質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)。國務院辦公廳在2008年1月11日下發(fā)關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策通知曾針對“小產(chǎn)權(quán)房”問題作出批示，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2011年11月，關于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見政策發(fā)布，明確指出“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記發(fā)證。2012年2月，國土部發(fā)言人表示將于2012年試點清理“小產(chǎn)權(quán)房”。（二）“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)糾紛特征從受理案件數(shù)來看，據(jù)開封兩級法院統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：2009年開封兩級法院共立案受理由“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)相

5、關糾紛案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此類案件419件。上述數(shù)字表明，“小產(chǎn)權(quán)房”建設不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈，持續(xù)呈上升態(tài)勢。1. 從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛、房屋拆遷糾紛、建設工程施工合同糾紛等。2009年以來受理此類案件946件，其中房屋買賣合同糾紛86件,占9%;房屋拆遷糾紛436件，占46%;建設工程施工合同糾紛367件，占38.7%;土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛36件，占3.8%;其他121件，占12.7%。2. 從審理結(jié)果來看，因“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)引發(fā)相關糾紛案件判決率呈下降趨勢，而調(diào)解、撤訴率卻呈上升

6、趨勢。2009年結(jié)案128件，判決24件，占18.7%，調(diào)解22件占17.1%，撤訴79件，占61.7%。2010年結(jié)案317件，判決26件，占8.2%，調(diào)解73件，占23%，撤訴216件，占68.1%。2011年結(jié)案336件，判決19件，占5.6%，調(diào)解80件，占23.8%，撤訴237件，占70.6%。上述案件平均審理期限3個半月。3. 從訴訟主體和訴訟起因來看，購買“小產(chǎn)權(quán)房”主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補償價格高于原房屋買賣

7、價格，出賣人受利益驅(qū)動而起訴。（二）“小產(chǎn)權(quán)房”存在的弊端及困境實踐中，“小產(chǎn)權(quán)房”存在諸多弊端，筆者認為困境主要有個四方面：1. 影響社會誠信。根據(jù)中華人民共和國合同法規(guī)定，法院不能適用商品房買賣法律規(guī)定及司法解釋處理涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的案件，購房人權(quán)益很難得到維護。同時，由于購買“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同是無效，因此根據(jù)法律規(guī)定購房人只能要求出售方退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息等，但根據(jù)目前已審結(jié)案件來看，由于“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律認可，也不能在房管部門備案，根本不在政府機構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)，因此即使出售方違約，由于合同無效，購買人要求賠償損失訴訟請求也將無法得到滿足。在使用房屋過程中，如果遇到房

8、屋質(zhì)量問題、公共設施維護等問題，購房者救濟途徑非常有限。出售方違背誠實信用原則，但法院的判決對于制止違信行為無絲毫意義可言2。2. 社會資源浪費。違法用地和違法建設一般都是惡意行為，并且主觀意圖在于為謀取非法利益進而損害了國家權(quán)益。在法律上講，大多都違法了國家強制性規(guī)定，即主要表現(xiàn)為違反了“土地利用總體規(guī)劃”，又無法補辦用地或建設手續(xù)。在一定程度上，“小產(chǎn)權(quán)房”雖然解決了城鎮(zhèn)中低收入階層居住需求，但“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護且多采取強拆方式。強拆“小產(chǎn)權(quán)房”不僅是對社會財富巨大浪費，而且很可能激化社會矛盾，甚至影響社會穩(wěn)定3。3. 法律之間沖突。從法律規(guī)定上看，依據(jù)中華人民共和國物權(quán)法第30條規(guī)

9、定：因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或消滅物權(quán)，自事實行為成就時發(fā)生效力。房屋蓋成后就取得了物權(quán)，并不需要取得產(chǎn)權(quán)證即享有物權(quán)。中華人民共和國物權(quán)法第31條規(guī)定：依照本法第28條至第30條規(guī)定享有不動產(chǎn)物權(quán)，處分該物權(quán)時，依照法律規(guī)定需要辦理登記，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)效力。房屋建成，只要買受人買了房，房子交付后，買受人取得了實際占有權(quán)利，沒有發(fā)證，物權(quán)無法發(fā)生變動。同時，中華人民共和國物權(quán)法第15條規(guī)定：當事人之間訂立有關設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記，不影響合同效力。據(jù)此，從理論上講，“小產(chǎn)權(quán)房”屋買賣合同應該有效。

10、然而，根據(jù)中華人民共和國合同法第52條第（五）項規(guī)定，因違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同一般應認定為無效合同。4. 法律風險。一是無法取得產(chǎn)權(quán)證。即使買方取得有鄉(xiāng)政府或村委會蓋章所謂“產(chǎn)權(quán)”或類似文件，也不受法律保護，如果鄉(xiāng)政府或村委會反悔，收回房屋，買方只能要求返還房屋價款，無法繼續(xù)保留房屋。二是存在交易風險。買方如果購買預售“小產(chǎn)權(quán)房”，由于售房者不受政府監(jiān)管，行政機關也無法對預售行為審查，一旦出現(xiàn)房屋不能按期交付或無法交付情形，買方無法討回房款5。三是質(zhì)量風險?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建設可能根本沒有經(jīng)過房屋質(zhì)量驗收等程序，一旦出現(xiàn)房屋質(zhì)量問題，買方利益很難得到維護。四是拆遷過程中

11、風險。“小產(chǎn)權(quán)房”在使用中如果遇到國家征收，買方甚至無法得到任何補償。二、“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛調(diào)查分析筆者以開封市兩級法院為例，對“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的糾紛進行深入調(diào)查分析。（一）“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛現(xiàn)狀調(diào)查分析1“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛主體。在房價暴漲形勢下，低收入、進城務工或做生意人群成“小產(chǎn)權(quán)房”主要購買者。目前，農(nóng)村女青年結(jié)婚，向男方提出城里要買新房新現(xiàn)象日趨增多。這些農(nóng)村新婚青年在購買“小產(chǎn)權(quán)房”中遇到土地權(quán)屬、房產(chǎn)權(quán)歸屬等方面尷尬，進而訴諸法律，逐漸成為糾紛主體。1. 小產(chǎn)權(quán)房”糾紛成因?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”禁而不止，一直熱銷，究其原因，一是城市人口購買集體土地房屋屬非法行為，但“小產(chǎn)權(quán)”房熱銷多年且大部分房

12、屋并未被強拆，政府方面雖制止“小產(chǎn)權(quán)房”銷售，但并未追究鄉(xiāng)政府、村委會的違法行為。二是城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)土地管理制度已無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，這也是“小產(chǎn)權(quán)房”存在的根本原因。三是城市商品房價居高不下和經(jīng)濟適用房、廉租房等社會保障性住房明顯供應不足，城鎮(zhèn)居民即使明知購買“小產(chǎn)權(quán)房”無產(chǎn)權(quán)證，但為改善居住條件，仍冒法律風險6。（二）當前我國對“小產(chǎn)權(quán)房”的處理辦法1限期拆除。我國土地管理法第73條、76條、77條、83條，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法第64條、65條、66條和68條均規(guī)定了“限期拆除”強制措施，這是我國法律針對違法建設的否定性評價，也是違法所導致法律后果。對于違法用地的行為，應當“恢復原狀

13、、退還土地”；對于違法建設，應當“限期拆除”，這是最嚴厲的法律制裁手段。2. 沒收違法建筑物。我國土地管理法第73條、76條規(guī)定了“沒收違法建筑物”的處罰方式。這是對于非法占用土地建設和非法改變土地用途進行建設建筑物的，予以沒收建筑物和相關設施。3. 沒收違法所得。我國土地管理法第81條規(guī)定了“沒收違法所得”處罰方式，主要針對“擅自將集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的情形。4. 行政處罰法規(guī)定其他處罰方式。如警告、罰款、責令停止違法行為、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留等。（三）針對“小產(chǎn)權(quán)房”的民意調(diào)查在隨機選擇2295名購房者中抽樣問卷，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計如下。是否影響是否造成社會法律之間是否存是

14、否存在是否能轉(zhuǎn)人員類別社會誠信資源浪費數(shù)有%是%新聞媒體989698.6%9495.9工作人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)企18618197.5%18197.5業(yè)人員教師7517096.9%16996.6個體9618493.9%18694.7工商戶政法人員19819497.9%18894.7大學生18718699.6%17493.1村官村干部49849198.6%48697.6農(nóng)民5374899.3%74298.5合計2295225098.03%222096.73人在沖突法律風險為大產(chǎn)權(quán)房是%是%否%9799.19495.99799.118197.518197.518197.517298.316996.617096.

15、919297.918694.718493.919598.718894.719497.918498.317493.118699.649499.248697.649198.673697.874298.574899.3225198.08222096.73225198.08小產(chǎn)權(quán)房”糾紛防范對策建議結(jié)合開封市兩級法院三年來審判實踐，針對建議。小產(chǎn)權(quán)”引發(fā)的糾紛，筆者提出以下防范對策（一）從源頭切除隱患。“小產(chǎn)權(quán)房”的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規(guī)劃和土地處置問題，“小產(chǎn)權(quán)房”問題才能得到徹底化解。2011年年底國土資源部下發(fā)關于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見，明確表示“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記和

16、發(fā)證。雖然國土資源部對“小產(chǎn)權(quán)房”態(tài)度一直很堅決，但并沒有擋住一座座小產(chǎn)權(quán)樓房拔地而起。因此，必須從源頭切除隱患。只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”破土動工就勒令停建；只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”公然出售就勒令停售。該拆除的不等賣出就強制拆除。此外，還必須徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃制度，促進城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展7。（二）完善相關法律?，F(xiàn)有法律對“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)定是空白的，建議對中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國農(nóng)村土地承包法、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法等相關法律進行完善，將涉及到土地所有權(quán)制度法律規(guī)范進行整合，統(tǒng)一由政府行使土地所有權(quán)。改變國有土地、集體土地并存的所有制結(jié)構(gòu)，建立一

17、種全國統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度，推動農(nóng)村社會保障制度的建立8。（三）改善住房社會保障。調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)，增加社會保障性住房比例，改變我國經(jīng)濟適用房不經(jīng)濟，廉租房僧多粥少的供應現(xiàn)狀。在“商品住房價格較高、建設用地緊缺個別直轄市”的范圍內(nèi)，進行以下試點工作：一是對符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)民新居工程和新型社區(qū)規(guī)劃正在建設中“小產(chǎn)權(quán)房”，按照相關要求加強管理，把用地類型以及建筑質(zhì)量、戶型設置等一并納入到規(guī)劃建設部門審查管理范圍。9二是已經(jīng)建設竣工的統(tǒng)一管理范疇，并入到廉租房、經(jīng)濟適用房等住房保障體系中。三是已經(jīng)銷售的，由購買者通過補交出讓金等方式取得產(chǎn)權(quán)。四是拆遷“小產(chǎn)權(quán)房”的，要按實際地理位置和購買宅基

18、地段差別地進行進行合理補償，具體由各村（居）委會制定補償標準后報政府相關部分審批后實施。（四）加強土地管理執(zhí)法。嚴格規(guī)劃審查、項目審查、違法性審查等程序，對重大事項和歷史遺留問題制定處置方案。對不符合規(guī)劃房地產(chǎn)開發(fā)行為則要明令嚴加制止，樹立和保障城政府回收，或調(diào)整后用作經(jīng)濟市規(guī)劃建設管理嚴肅性和統(tǒng)一性。不符合規(guī)劃，情節(jié)輕微的,適用房，或辦理規(guī)劃變更手續(xù)；對不符合規(guī)劃部分的，要拆除重建或進行罰款等其他相應處罰；違反規(guī)劃，情節(jié)嚴重的，停止建設、限期拆除或恢復土地用途等。民事程序上，對“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同糾紛的處理，要視情況不同，分別采取解除合同、損害賠償?shù)认鄳葷胧＃ㄎ澹┘哟蟾乇Ｗo力度。土地

19、對于中國農(nóng)民而言除了生存權(quán)以外，還承載著發(fā)展和社會保障等方面功能。因此，對于破壞耕地修建“小產(chǎn)權(quán)房”的違法行為要堅決禁止。對于已經(jīng)濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅決退耕，不能退耕的補繳所有稅費的基礎上嚴厲處罰。不符合土地規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”要認定為違章建筑，并堅決予以拆除。違法批準建設“小產(chǎn)權(quán)房”或違法開工建設“小產(chǎn)權(quán)房”的，依法嚴厲追究相關人員的刑事責任。例如，北京一位國土部門官員因?qū)`法建設小產(chǎn)權(quán)別墅區(qū)視而不見，被以玩忽職守罪判處拘役6個月，緩刑6個月。此是北京市首起因查處“小產(chǎn)權(quán)房”不力而追究國土部門人員的刑事責任案件。該小產(chǎn)權(quán)項目開發(fā)公司老總及其前妻，以及所處地區(qū)兩名村干部也分別被法院

20、以非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪判刑10。（六）尊重事實并區(qū)別對待。一是農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，經(jīng)本集體同意，且買受人符合宅基地使用權(quán)分配條件的，因民事行為不違反法律、法規(guī)和強制性規(guī)定，11該買賣有效。二是農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟組織外居民的，因行為違反國家法律禁止性規(guī)定，買賣行為無效。三是農(nóng)村居民與本集體經(jīng)濟組織成員以外居民出資在其宅基地上聯(lián)合開發(fā)建房的，聯(lián)合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作農(nóng)村的居民享有債權(quán)，買賣無效。四是在婚姻關系存續(xù)期間，一方或共同投資在宅基地上建設農(nóng)村住宅的，即使一方為城鎮(zhèn)居民或戶籍未遷入的其他農(nóng)村居民，除雙方另有約定外，修建住宅應為夫妻共同財產(chǎn)。五是城鎮(zhèn)居民或非集體經(jīng)濟組織成員，因遺產(chǎn)繼承可取得農(nóng)村住宅所有權(quán)。六是關于農(nóng)村住贈與合同有效。贈與合同有效。宅贈與合同的效力，受贈主體如果符合前面所述農(nóng)村住宅買受人的限制條件,七是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃情況下，在集體建設用地上建設住宅用于安置集體經(jīng)濟組織成員，購房指標如果在符合受讓條件的內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓的，買賣有效。結(jié)語農(nóng)村集體組織或開發(fā)商出售建筑在集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”，雖不能正常流轉(zhuǎn)，但妥善處置這些“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的糾紛非常棘手