控制性詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)確定的幾點建議

1、控制性詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)確定的幾點建議（佛山市順德區(qū)規(guī)劃設(shè)計院有限公司  彭松盛）【摘  要】簡要回顧了控制性詳細(xì)規(guī)劃形成的歷程，提出了控制指標(biāo)的確定是目前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中的重點和難點之一，同時簡單介紹了控制性詳細(xì)規(guī)劃的綜合指標(biāo)體系組成，和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中控制指標(biāo)的一般確定方法，并提出在實際工作中常出現(xiàn)的幾項調(diào)整要求較多的控制指標(biāo)（如地塊用地性質(zhì)、建筑控制高度、綠地率、配置停車泊位等），最后就地塊用地性質(zhì)、建筑控制高度、綠地率、配置停車泊位四項控制指標(biāo)的確定提出建議?！娟P(guān)鍵詞】區(qū)域分析  建筑高度控制指標(biāo)  集中綠地率  上限與下

2、限控制 1.引言控制性詳細(xì)規(guī)劃是于20世紀(jì)80年代隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)運而生的城市規(guī)劃層次，其技術(shù)框架參考了美國的“區(qū)劃”。它近20年的發(fā)展歷程大致可劃分為三個階段：形體示意階段、控制指標(biāo)抽象階段和目前相對完整系統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃階段?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以落實總體規(guī)劃意圖為目的，以土地使用強度為重點，它的特點是側(cè)重于運用指標(biāo)體系體現(xiàn)規(guī)劃意圖，直接服務(wù)于城市規(guī)劃管理?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為實施規(guī)劃管理的核心層次和最重要依據(jù)，是城市政府積極引導(dǎo)市場，實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的最直接手段。但從目前的實際情況看，控規(guī)僅僅是規(guī)劃管理的一個參考，未能起到應(yīng)有的控制與引導(dǎo)作用，大部分內(nèi)

3、容在管理審批實踐中均有所調(diào)整。在工作中，甚至出現(xiàn)規(guī)劃剛剛編制完成，有關(guān)指標(biāo)就面臨更改的強烈要求。而且，當(dāng)前控規(guī)編制中的突出矛盾是控制有余，引導(dǎo)不足。過分強調(diào)控制作用，忽視了市場經(jīng)濟條件下投資主體多樣化、市場和形勢瞬息萬變的實際，顯得缺乏靈活性。如何合理的確定控制指標(biāo)以引導(dǎo)和控制城市合理建設(shè)發(fā)展，已成為當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃的一大難題。 2.控制指標(biāo)的確定控制性詳細(xì)規(guī)劃的工作核心是在準(zhǔn)確的土地使用空間組織的基礎(chǔ)上，具體確定土地使用性質(zhì)和使用強度兩項控制，制定定性、定量的控制要求。其具體工作是：確定各項用地使用強度、人口密度、建筑的建造量、高度等，這些控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果都由控制指標(biāo)來表達(dá)。

4、目前，常用的控制性詳細(xì)規(guī)劃的綜合指標(biāo)體系可分為：規(guī)定性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)兩種。前者是必須遵照執(zhí)行的，后者是參照執(zhí)行的。規(guī)定性指標(biāo)：包括用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設(shè)施；指導(dǎo)性指標(biāo)：包括人口容量、建筑形式、體量、風(fēng)格要求、建筑色彩要求、其他環(huán)境要求?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制中，控制指標(biāo)的確定方法一般有反饋法、比較法、經(jīng)濟法、標(biāo)準(zhǔn)法和容量法五種。其中，標(biāo)準(zhǔn)法主要適用于以居住生活區(qū)為主的規(guī)劃地段，而容量法則只適用于舊城改造與居住區(qū)規(guī)劃。由于這些方法均有長短，且側(cè)重點不同，故較為科學(xué)的做法是結(jié)合上述方法綜合考慮，通過比較驗算后，制定出適宜的控制

5、指標(biāo)數(shù)值，該數(shù)值應(yīng)該是個范圍值。 3.幾點建議依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，在規(guī)劃管理部門已經(jīng)受理的控規(guī)調(diào)整案例中，集中在用地性質(zhì)、容積率、建筑控制高度、綠地率、建筑密度和停車泊位這六項指標(biāo)的調(diào)整需求較多，且就用地性質(zhì)、容積率、建筑控制高度這三項指標(biāo)的調(diào)整幅度較大。下列就順德實際工作中，調(diào)整需求較多的幾項控制指標(biāo)提出如下幾點建議：3.1 引入 “區(qū)域分析”，合理進行用地“定位”和“定性”在很多的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制過程中，規(guī)劃的地塊在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃階段一般都已明確其用地性質(zhì)、道路交通等條件，所以規(guī)劃師往往直接將規(guī)劃的重點就放到地塊內(nèi)部的用地布局、交通組織以及形態(tài)控制上，從而缺乏對上一層

6、次規(guī)劃針對本地塊所做出的規(guī)定性的要求做深入分析。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃從指導(dǎo)思想和規(guī)劃理念上就缺乏準(zhǔn)確的方向，各項規(guī)劃要素也難以有切實的依據(jù)和科學(xué)的定位。在控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制過程中，引入“區(qū)域分析”，結(jié)合總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和將要規(guī)劃的用地及其周邊用地的現(xiàn)狀情況進行深入具體的分析，才能保證在更大的區(qū)域范圍內(nèi)正確把握規(guī)劃用地的“定位”和“定性”，才能更加合理布設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)和配置配套設(shè)施，明確規(guī)劃區(qū)在城市整體景觀系統(tǒng)中所處的地位和所承擔(dān)的角色。3.2 通過高度控制分級和高度分類，進行建筑高度綜合控制管理。 高度控制分級“高度控制分級”概念的提出，主要是為了體現(xiàn)城市建筑高度管理中的剛性影響因素

7、與彈性影響因素，在規(guī)劃管理中需要不同的力度。仔細(xì)分析在影響建筑控制高度的各項因素中，剛性影響因素主要包括：城市特色風(fēng)貌和肌理保護因素；文物保護、上層次城市景觀控制要求；技術(shù)控制因素，如航空港、電臺、電信、微波通信、氣象臺、衛(wèi)星地面站、軍事要塞工程等周圍的建筑。針對剛性影響因素在規(guī)劃管理中要求能夠也必須以真實、直觀的技術(shù)手段加以描述和限制，要求以客觀標(biāo)識反映其剛性特征，以真實、客觀、精確的技術(shù)平臺，對建設(shè)項目進行客觀評價，對不符合限定條件和技術(shù)要求的方案實行一票否決，并可以指導(dǎo)和支持方案調(diào)整。彈性影響因素包括：城市輪廓線、街道比例和尺度、城市重點景觀視廊等。對于彈性影響因素，確定指標(biāo)的基本技術(shù)手

8、段為城市設(shè)計。完成城市設(shè)計的區(qū)域可以將成果作為控制依據(jù)，沒有進行城市設(shè)計區(qū)域的個案不宜進行限制。建議對城市重點區(qū)域進行城市設(shè)計研究，以彌補此項不足。對一般區(qū)域可不做硬性要求。根據(jù)剛性影響因素與彈性影響因素的控制的不同，提出建筑高度控制分級劃分標(biāo)準(zhǔn)（表1）。其中一級（A）針對的是剛性影響因素的控制；二級（B）和三級（C）針對的是彈性影響因素的控制管理，并根據(jù)所處區(qū)域?qū)Τ鞘芯坝^控制的重要性不同，劃分為兩級不同高度控制分級，采取不同的規(guī)劃管理措施。表1：建筑高度控制分級級別劃定范圍一級（A）機場、電臺、電信、微波通信、氣象臺、衛(wèi)星地面站、軍事要塞工程等周圍的建筑，當(dāng)其處在各種技術(shù)作業(yè)控制區(qū)范圍內(nèi)時，

9、應(yīng)按凈空要求控制建筑高度；在國家或地方公布的各級歷史文化名城、歷史文化保護區(qū)、文物保護單位和風(fēng)景名勝區(qū)的各項建設(shè)，應(yīng)按國家或地方制定的保護規(guī)劃和有關(guān)條例進行建筑高度控制二級（B）城市重點風(fēng)貌控制地區(qū)，有城市設(shè)計要求的地區(qū)三級（C）城市一般地區(qū)注：本分類以民用建筑設(shè)計通則（GB503522005）第431條建筑高度的控制中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)。  科學(xué)合理劃定“高度分類”通過研究總結(jié)各種建筑規(guī)范可以明確，建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的劃分與建筑的使用性質(zhì)聯(lián)系密切。各類建筑由于使用性質(zhì)、使用要求不同采取的是完全不同的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，即使在民用建筑中住宅建筑和公共建筑的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)也不同。因此，在劃分建筑高度分類時，

10、可以依據(jù)建筑的使用性質(zhì)不同，分別按民用建筑（分居住建筑和公共建筑）、工業(yè)建筑及農(nóng)業(yè)建筑采取不同的標(biāo)準(zhǔn)進行劃分。同時，通過分析研究各種建筑設(shè)計規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，很多影響建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的重要因素都與高度指標(biāo)密切相關(guān)。由于建筑高度的不同，須滿足的規(guī)范要求也有所不同，例如，建筑防火規(guī)范有建筑設(shè)計防火規(guī)范（GB500162006）和高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范（GB5004595）之分。所以，在劃分建筑控制高度分類時，應(yīng)與建筑設(shè)計規(guī)范中的各種要求緊密銜接，這樣就可以在后續(xù)的建設(shè)過程中充分體現(xiàn)節(jié)約能源、節(jié)約材料的設(shè)計理念，實現(xiàn)更加科學(xué)合理的規(guī)劃控制。因此，在充分研究和總結(jié)各項相關(guān)建筑設(shè)計規(guī)范的基礎(chǔ)上，提出一種新的建

11、筑控制高度管理分類辦法：與建筑規(guī)范相結(jié)合，增加了建筑層數(shù)的控制要求，將原有的11項分類根據(jù)建筑的使用性質(zhì)不同劃分為3-5類，每級的劃分都以一定的建筑設(shè)計規(guī)范的要求為依據(jù)，減少了不必要的中間環(huán)節(jié)。增加建筑控制高度分類的科學(xué)性，即每一級別的劃分都有“法”可依。表2：民用建筑高度分類分類居住建筑公共建筑建筑要求高度控制范圍建筑要求高度控制范圍原貌原貌保護區(qū)建筑保持原貌原貌保護區(qū)建筑保持原貌類建筑總高度不大于18m的居住建筑18m建筑總高度不大于18m的居住建筑18m類九層及九層以下的居住建筑（包括首層設(shè)置商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點的住宅）18m，且30m建筑高度小于等于24m的公共建筑18m，且24m建筑高度大于

12、24m的單層公共建筑1層類十層至十八層的住宅（包括首層設(shè)置商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點的住宅）30m，且60m總高度超過24m公共建筑及綜合性建筑（不包括建筑高度超過24m的單層公共建筑）24m，且50m類十層至十八層的住宅60m，且100m建筑高度50m，同時100時50m，且100m類超高層居住建筑100m，且250m超高層居住建筑100m，且250m建筑的建筑高度超過250m時，建筑設(shè)計采取的特殊的防火措施，應(yīng)提交國家消防主管部門組織專題研究、論證。注：以文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶中對建筑控制地帶的相關(guān)要求為依據(jù)進行劃分。：以民用建筑設(shè)計通則GB503522005）第312條民用建筑高度與層數(shù)

13、的劃分為依據(jù)進行劃分。：6 0m高度按 1 8層居住建筑每層 5m計算取整獲得。：以民用建筑設(shè)計通則GB503522005）第311條民用建筑的分類為依據(jù)進行劃分確定。：以高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范(GB5004595)第三章建筑分類和耐火等級中對高層建筑的防火分類的劃分為依據(jù)。：以民用建筑設(shè)計通則GB503522005）第312條民用建筑高度與層數(shù)中對超高層建筑的劃分為依據(jù)進行劃分。：以高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范(GB5004595)第105條中的特殊要求為依據(jù)劃分。表3：工業(yè)建筑高度分類分類工業(yè)廠房倉 庫建筑要求高度控制范圍建筑要求高度控制范圍類單層工業(yè)廠房1層單層倉庫1層類建筑總高度24m的

14、多層的工業(yè)廠房多層且24m建筑總高度24m的多層的倉庫多層且24m類建筑總高度24米的多層及32m的高層工業(yè)廠房24m多層及高層且32m建筑總高度24m的多層及32m高層倉庫24m多層及高層且32m類高度超過32m的高層廠房>32m高度超過32m的高層倉庫>32m注 ：以建筑設(shè)計防火規(guī)范（GB500162006）相關(guān)要求為依據(jù)。 綜合控制管理明確了建筑控制分級與高度分類后，為達(dá)到科學(xué)合理的控制管理目標(biāo)，在編制指標(biāo)和管理中擬采取控制分級、高度分類與詳細(xì)控制數(shù)值綜合控制管理辦法。如：其中，“控制分級”是首要控制條件，列在數(shù)據(jù)的首位，即某一用地的建筑高度的主導(dǎo)影響因素是屬于剛性因素，還是

15、不同控制級別的彈性因素；“高度分類”是次要控制條件，即某一用地的建筑高度具體分類控制范圍；“詳細(xì)控制數(shù)值”為“高度分類”的具體說明性條件，即某一用地的建筑高度具體控制高度值。     3.3 增設(shè)“集中綠地率”作為綠地率的補充控制指標(biāo)目前，在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中，綠地率的提法是一種泛綠色用地概念。只要是建筑基底規(guī)定距離以外，除去道路、停車用地的綠色空間，均算作綠地面積納入綠地率的計算。它與建筑密度成了直接對應(yīng)的數(shù)據(jù)，在指標(biāo)規(guī)定中并沒有較大控制意義。因此，建議將集中綠地率納入控制指標(biāo)之中。集中綠地率是指地塊內(nèi)集中建設(shè)的綠地面積與地塊用地面積的比值，以百分比

16、的方式表示，這是對原綠地率指標(biāo)的完善，在實際操作中具有更大建設(shè)指導(dǎo)意義。 3.4 停車位配建指標(biāo)的上限與下限控制傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃對停車位控制的辦法是基于功能配置優(yōu)先的原則之上的，這是城市進入機動化時代初期，為應(yīng)對城市停車空問的絕對不足而普遍采用的手段，因此是特定發(fā)展階段的必然產(chǎn)物。隨著小汽車擁有量的快速增長，城市道路負(fù)荷不斷加重，城市道路交通的狀況不斷惡化，城市交通進入資源約束階段，停車位控制原則也逐步轉(zhuǎn)向資源限制優(yōu)先，  即不僅要考慮建筑使用的基本需求，還要研究城市道路交通承載力的限度，自覺地把停車位控制納入對交通需求管理（TOM）的系統(tǒng)中，保證城市交通的良性發(fā)展。從

17、功能配置優(yōu)先到資源限制優(yōu)先，是停車位控制理念的重要轉(zhuǎn)變。在資源限制優(yōu)先原則指導(dǎo)下，停車位控制強調(diào)下限管理，即某種類型的建筑物一定要按照某種比例，配建與其規(guī)模相當(dāng)?shù)耐＼囄?，以滿足小汽車的使用要求；在資源限制優(yōu)先的原則指導(dǎo)下，停車位控制更強調(diào)上限管理，即一定區(qū)域內(nèi)所能容納的小汽車停車位必須與本地道路承載能力相協(xié)調(diào)，以保留充分的道路空間，提升公共交通服務(wù)水平和地區(qū)的廣義可達(dá)性。資源限制優(yōu)先并不意味著要控制小汽車的擁有，而是強調(diào)對使用小汽車行為的控制。落實到規(guī)劃指標(biāo)控制方面，不應(yīng)過分控制住宅配建停車，而應(yīng)將重點放在控制就業(yè)崗位、公共建筑的停車方面。對于居住建筑而言，停車位是車輛的家，是所有出行的基本出發(fā)地?？刂浦笜?biāo)應(yīng)以下限管理為主，上限管理為輔，盡量做到車有其位，這對于保障居住區(qū)正常的停車秩序非常重要。對于公共建筑而言，停車位是所有車輛的目的地。為控制汽車的過度使用，控制指標(biāo)應(yīng)以上限管理為主，下限管理