新公共管理理論概述及對(duì)其的評(píng)價(jià)期末論文

1、新公共管理理論概述及對(duì)其的評(píng)價(jià)公共管理學(xué)院：潘文閣學(xué)號(hào)：20110301049020世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球化、信息化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)政府管理提出了新的挑戰(zhàn)與要求，傳統(tǒng)的以“官僚制”為代表的公共管理理論逐漸暴露出其固有的弊病，政府管理領(lǐng)域的變革已勢(shì)在必行。構(gòu)建一個(gè)更具民主、彈性、高效、責(zé)任的行政管理體系以有效提升政府管理能力和水平是更好適應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)和成功駕馭變革浪潮的首要條件。我國(guó)自70年代末改革開放以來，與世界的聯(lián)系日益緊密，我國(guó)已經(jīng)成為世界上一支重要的政治、經(jīng)濟(jì)力量，但在全球化的進(jìn)程中，我國(guó)政府的公共管理也暴露出了一些弊病和不足，如何在新公共管理理論及運(yùn)動(dòng)的影響下解決這些弊病和不足，以

2、推進(jìn)我國(guó)政府管理體制改革和職能轉(zhuǎn)型，成為我國(guó)政府公共管理者和廣大學(xué)者的當(dāng)務(wù)之急。因此，如何適應(yīng)推進(jìn)政府管理的變革已是擺在包括我國(guó)在內(nèi)的各國(guó)面前的突出問題。大約從20世紀(jì)70年代末至80年代初，為了應(yīng)對(duì)新時(shí)代發(fā)展的挑戰(zhàn)和要求，以英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)以新公共管理為標(biāo)志性旗號(hào)的行政改革運(yùn)動(dòng)，這股新生的理論思潮和改革運(yùn)動(dòng)從西方發(fā)源并逐步席卷到整個(gè)世界，近年來深刻影響到了其他發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，成為它們行政革新的主導(dǎo)性思想之一。到目前為止，新公共管理并不是一個(gè)嚴(yán)格界定的概念，它主張?jiān)趶椥允袌?chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，采用商業(yè)管理主義的各種理論、技術(shù)、方法對(duì)公共部門進(jìn)行全方位的改革和再

3、造，從更寬泛的意義上來看，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的政府治理理論，又指一種不同于傳統(tǒng)官僚制的新型公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域進(jìn)行的政府改革運(yùn)動(dòng)。新公共管理是為應(yīng)對(duì)近年來的外部環(huán)境變遷和政府治理危機(jī)而生成的，它在繼承和發(fā)展管理主義傳統(tǒng)的同時(shí)吸納了一些新的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法論，并受到私人部門成功的管理的牽引，在理論上以一系列新的主張和策略表達(dá)了取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)基本理論的取向，在實(shí)際操作上希望通過政府再造活動(dòng)以構(gòu)建一個(gè)非官僚制或后官僚制政府。新公共管理還主張將政府治理與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，把私人企業(yè)的各種管理方式引入公共部門，大量采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以

4、最終提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量為主要特征。對(duì)新公共管理理論的理論基礎(chǔ)及特征進(jìn)行概述，并進(jìn)而對(duì)其作出相應(yīng)的評(píng)價(jià)，以吸收新公共管理理論中的精華部分，結(jié)合80年代西方國(guó)家新公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)謀求通過改革以提升政府管理能力的中國(guó)行政改革的意義不言而喻。一、新公共管理的主要理論基礎(chǔ)西方國(guó)家進(jìn)行新公共管理改革，主要是對(duì)傳統(tǒng)公共管理的不滿。歸納起來，約有下列背景：質(zhì)疑大有為政府的理念；不滿傳統(tǒng)公共管理之政治控制行政的觀念；批評(píng)官僚體制不符民主的要求與缺乏效率的陳癰。改革的驅(qū)動(dòng)力直接來自官僚制的治理危機(jī)，即政府財(cái)政危機(jī)、公眾信任度下降和管理低效等實(shí)踐因素，同時(shí)受理論的指導(dǎo)與推動(dòng)。西方國(guó)家新公共管

5、理的理論架構(gòu)主要吸納了兩個(gè)基本理論：（私人企業(yè)）管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。管理理論即指最初來源于企業(yè)管理的管理主義的傳統(tǒng)；經(jīng)濟(jì)理論主要包括公共選擇理論、政治企業(yè)家理論、委托一一代理理論和交易成本理論。（一）管理主義的傳統(tǒng)管理主義是西方公共行政研究與實(shí)踐的一個(gè)基本取向。所謂的管理主義主要內(nèi)涵包括：公共行政不是民主政治體系的一部分，主張政治與行政兩分；公共行政的主要價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性；其核心內(nèi)容是公共行政對(duì)社會(huì)的管理應(yīng)當(dāng)效仿私人部門的管理方法、模式和思想。西方的管理主義傳統(tǒng)就是政府公共活動(dòng)對(duì)效率的核心價(jià)值追求，主張公共部門和私人部門具有相互融通的管理機(jī)制、管理思想、管理方法和手段，主張公

6、共部門應(yīng)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理方法和技術(shù)。如運(yùn)用泰勒的科學(xué)管理思想，確定依靠科學(xué)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)效益最大化的原則，杜絕磨洋工等現(xiàn)象，減少資源浪費(fèi)，從而提高工作效率。另外，管理主義還主張通過民營(yíng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，業(yè)務(wù)合同外包，質(zhì)量管理，績(jī)效評(píng)估，等手段來提高公共物品和服務(wù)的利用效率。管理主義的思想緣起于公共行政學(xué)的誕生，貫穿于西方政府行政研究的模式變遷，是新公共管理形成的主要思想來源之一。新公共管理是公共行政理論與實(shí)踐向管理主義的趨近。（二）公共選擇理論公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，它是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治決策機(jī)制如何運(yùn)作的理論。公共選擇理論的基本假設(shè)是：人是關(guān)心個(gè)人利

7、益的，努力追求個(gè)人利益最大化，是“理性經(jīng)濟(jì)人”。這一理論認(rèn)為，政府組織及其官員并不像人們以前所說的那樣充滿公益心，也是個(gè)人利益最大化追逐者，主要包括薪金，權(quán)力，地位,他們首先追求個(gè)人和所在機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)去關(guān)心公眾的利益。這樣就會(huì)造成公共政策不能得到有效的執(zhí)行，政府工作效率低下以及官員的腐敗行為和公共自然的浪費(fèi)。它主張?jiān)谛姓块T之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使“政府最低成本最優(yōu)效果”。（三）政治企業(yè)家理論薩利茲伯里等學(xué)者提出了政治企業(yè)家模型。薩利茲伯里等人把利益集團(tuán)的組織者看做政治企業(yè)家，這種政治企業(yè)家一方面愿意為集體行動(dòng)負(fù)擔(dān)所必要的成本，另一方面期望從集體行動(dòng)中獲得利潤(rùn)和利益。他們強(qiáng)調(diào)這種政治企業(yè)

8、家在集團(tuán)形成和集團(tuán)有效行動(dòng)方面的重要性，強(qiáng)調(diào)政治企業(yè)家在集體行動(dòng)中戰(zhàn)勝其單個(gè)成員“逃票乘車”問題的能力。政治企業(yè)家之所以愿意作為集團(tuán)行動(dòng)的組織者，是因?yàn)檎纹髽I(yè)家不但可以從集體行動(dòng)中獲得物質(zhì)利益，包括向其成員收費(fèi)等，以及通過集團(tuán)的有效活動(dòng)從政府那里獲得利益；而且可以從集體行動(dòng)過程中獲得非物質(zhì)利益，包括獲得成就感、名聲和榮譽(yù)等。薩利茲伯里闡述了利益集團(tuán)組織者采取企業(yè)家的心態(tài)和方法來獲取個(gè)人收益和集團(tuán)收益，并達(dá)成組織者與成員之間的滿意關(guān)系。這一集體行動(dòng)的方法同樣適用于公共部門內(nèi)部管理活動(dòng)，包括組織利益的界定和分配、行動(dòng)激勵(lì)的機(jī)制、管理手段的選取等。（四）委托一一代理理論該理論認(rèn)為，在政治市場(chǎng)上，政

9、府與民眾的關(guān)系實(shí)質(zhì)上類似于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的委托一一代理關(guān)系。代理人理論提供學(xué)界一個(gè)有系統(tǒng)思考制度運(yùn)作內(nèi)涵的機(jī)會(huì)，提供了官僚科層組織改革的理論基礎(chǔ)。這一理論本來是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要理論模型，是用來研究和解決委托一一代理關(guān)系中存在的合同問題。委托一一代理關(guān)系是指一方委托另一方代其從事某種活動(dòng)，代理人的活動(dòng)將影響委托人的利益，而且代理人的活動(dòng)所造成的損失將由委托人來承擔(dān)。如果二者利益一致，就不會(huì)有沖突了。但是，二者有著不同的目標(biāo)。代理人關(guān)注的是自己付出后獲得的回報(bào)，而委托人更關(guān)心結(jié)果。這一理論將公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)性關(guān)系分解為三層，即人民與政治家之間的，政治家與行政官員之間的，不同層次的行政機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。由于

10、在實(shí)際執(zhí)行過程中這種利益不一致和信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致了公共責(zé)任的缺失和整體資源配置的不合理。因此，理論要求建立有效的公民參與機(jī)制，增強(qiáng)公民對(duì)政府抉擇的影響力，進(jìn)而使政府決策更有效地落實(shí)公共責(zé)任。同時(shí)，在政府內(nèi)部，也要建立激勵(lì)相容機(jī)制，對(duì)官員進(jìn)行績(jī)效工資制度，實(shí)現(xiàn)官員個(gè)人利益與公共利益的相容。（五）交易成本理論交易成本理論對(duì)于公共政策學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。它告訴我們,政策或制度的產(chǎn)生源于交易成本的降低，能夠協(xié)調(diào)組織行為，走向公正、秩序和安全，使我們從另一處角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基礎(chǔ)上形成的制度分析學(xué)派，對(duì)于公共政策的研究和分析發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于過分強(qiáng)調(diào)“

11、成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和價(jià)值性受到懷疑。交易成本理論也假設(shè)委托人和代理人即交易的雙方都會(huì)設(shè)法尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)，而雙方能否牟取私利則取決于一系列的結(jié)構(gòu)條件和環(huán)境因素，包括不確定性程度、信息不對(duì)稱狀況、是否存在有限理性制約等。這些條件和因素直接影響到哪些公共服務(wù)可以利用市場(chǎng)機(jī)制外包和哪些領(lǐng)域的公共服務(wù)應(yīng)該由官方機(jī)構(gòu)提供更好。綜上所述，新公共管理采用了與傳統(tǒng)公共行政完全不同的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。二、新公共管理理論取得的成就新公共管理理論上對(duì)官僚制有著巨大的比較優(yōu)勢(shì)，作為一種試圖超

12、越傳統(tǒng)公共行政理論的現(xiàn)代公共管理理論的組成部分，新公共管理創(chuàng)新了傳統(tǒng)公共行政的研究范國(guó)、方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)，為西方政府的改革提供了新思路、新模式，它的理論及實(shí)踐為推動(dòng)西方國(guó)家的行政研究和行政改革起到了十分重要的推動(dòng)和指導(dǎo)作用，在西方世界國(guó)家取得了重大成就，以及其在相當(dāng)程度上對(duì)全球化的適應(yīng)性，使我們有理由相信新公共管理的理論會(huì)繼續(xù)在全球化的進(jìn)程中能夠發(fā)揮積極而重要的作用。（一）新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。"新公共管理”學(xué)者把眼光由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)以及工商管理學(xué)。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的模糊理論相比，經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了精確性、語言和經(jīng)驗(yàn)主義，并以人

13、們的行動(dòng)動(dòng)機(jī)作為出發(fā)點(diǎn)。（二）在政府部門內(nèi)部的管理體制的改革上，新公共管理理論也做了積極有效的探索。比如，它克服了原官僚體制下對(duì)公共物品的壟斷或管制供給的做法，而是采取分權(quán)和權(quán)力下放，實(shí)行組織機(jī)構(gòu)變革和人事制度改革，改善了公共管理機(jī)構(gòu)的形象對(duì)人員的管理。（三）新公共管理還表現(xiàn)出了防止行政權(quán)力濫用的趨向：1 .新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化；2 .新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)；3 .新公共管理由于實(shí)行公共服務(wù)的公開競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化。（四）在新公共理論的幫助下，發(fā)達(dá)國(guó)家不

14、同程度解決了各自面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，回應(yīng)了在全球化中保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的要求。具體體現(xiàn)為：1 .降低了政府財(cái)政支出和行政成本。2 .確立了為顧客服務(wù)的嶄新行政理念。政府自覺地把管理職能定位在是管理的掌舵人而不是劃船者?？傊?，新公共管理已經(jīng)顯示出這樣的趨勢(shì)，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。三、對(duì)新公共管理理論局限的反思新公共管理意味著一種新的管理模式，它為世界范圍內(nèi)的公共部門管理與改革提供了新的視野，并在西方各國(guó)的實(shí)施取得了初步成效。新公共管理實(shí)現(xiàn)了公共部門管理的根本的方向性的調(diào)整，并對(duì)各國(guó)公共部門

15、管理與改革產(chǎn)生了重要影響。那么，是否可以認(rèn)為新公共管理已經(jīng)完美無缺了呢？答案是否定的，理論的爭(zhēng)論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)也表明，新公共管理和其他任何一種理論工具一樣并非完美，它有其內(nèi)在的、明顯的局限性，援引自私營(yíng)部門的管理方式在公共部門中的運(yùn)用存在諸多的缺陷與限制，新公共管理贊美私人管理方式的優(yōu)點(diǎn)，但它并沒有對(duì)私人管理的缺陷做根本的改變。從它產(chǎn)生的那天起，人們對(duì)新公共管理的批評(píng)就從未停止過，而且隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的開展，更多的問題也隨之暴露出來，批評(píng)者也越來越多。概括起來，新公共管理的理論局限主要有：（一）將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論應(yīng)用到公共部門的困難和“顧客”隱喻的不當(dāng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向遭到較多的

16、指責(zé)。管理主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)成為它招致非議的原因之一，人們認(rèn)為這種公共管理的新模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的批評(píng)主要表現(xiàn)在兩方面：一種觀點(diǎn)是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門有缺陷的社會(huì)科學(xué)，既然其自身存在缺陷，那把經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論作為管理主義的理論基礎(chǔ)則更是有缺陷的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系和私營(yíng)部門的基礎(chǔ)是具有一些效用的，但它在政府部門中的運(yùn)用則完全是一種拙劣的構(gòu)想，事實(shí)上，公共服務(wù)的交易行為相較于市場(chǎng)交易行為更為復(fù)雜，而消費(fèi)者的公民地位更增加了問題的復(fù)雜性與特殊性，正因?yàn)楣裆矸莸奶厥庑?，新公共管理將公民比擬為顧客的做法引來諸多指責(zé)。新公共管理用顧客對(duì)企

17、業(yè)的重要性比喻公民一一政府間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)將顧客滿意作為政府施政的目標(biāo)和驅(qū)動(dòng)，認(rèn)為以顧客為導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)，而且也能達(dá)成公平。然而，顧客是一個(gè)基于市場(chǎng)交換關(guān)系的概念，而市場(chǎng)交換是一個(gè)平等主體間的等價(jià)交換，交易雙方不存在地位上的高下之分。而公民是社會(huì)契約的一部分，顧客是市場(chǎng)契約的一部分，公民位于顧客之上。新公共管理完全顛倒了兩者間的關(guān)系。（二）新公共管理的價(jià)值取向過于單一公共行政與公共管理不同于企業(yè)管理，它不僅僅追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其價(jià)值取向是多元的，除了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外，還應(yīng)該有政治目標(biāo)，如保障社會(huì)中的基本價(jià)值，自由、民主、人權(quán)及社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)等。公共行政保障著民主社會(huì)中基本價(jià)值如自由

18、、民主、人權(quán)以及社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。但新公共管理卻導(dǎo)致了民主與公平等公共管理核心價(jià)值的弱化。新公共管理把經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）,即“3E”作為自己價(jià)值的基礎(chǔ)，要求用最少的錢辦最多的事，在公共服務(wù)的供給上采用“用者付費(fèi)制”、“憑單制”?！罢髽I(yè)化運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)”無論在哲學(xué)上，還是在實(shí)際的事務(wù)中，人們都十分關(guān)注公正、正義和公平。如果對(duì)此二者缺乏某種程度共同認(rèn)可的制度安排，道德共同體的存在是不可能的。”（三）民主價(jià)值背離公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、

19、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。而新公共管理擺脫不了官僚制理論的效率追求思想的影響，過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，并不注重對(duì)民主行政的追求，使公共行政無力反省公共行政及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具，不但無力擔(dān)負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主政治價(jià)值的責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德水準(zhǔn)的使命。正如登哈特所說：在被新公共管理理論家奉為圣經(jīng)的奧斯本和蓋布勒的重塑政府那本書中，如果你去查閱它的索引，你將不公找到諸如正義、公平、參與甚至領(lǐng)導(dǎo)等詞中的任何一個(gè)，你也不會(huì)找到公民和公民資格這樣的概念。（四）對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗新公共管理基于一個(gè)基本的假設(shè)，即人的理性假設(shè)，認(rèn)為人總是趨利避害，以謀求自身利益的最大化

20、為目的，利他只是達(dá)到實(shí)現(xiàn)自利的途徑和手段。人性自利假設(shè)是新公共管理理論的邏輯起點(diǎn)，是其摒棄官僚制，主張以市場(chǎng)取代官僚組織的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)學(xué)方法運(yùn)用到政治學(xué)中，用方法論上的個(gè)人主義，采用理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來解釋整個(gè)傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政學(xué)研究范疇的問題，認(rèn)為市場(chǎng)中的政府官員在公共領(lǐng)域也同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，忽視了公務(wù)員的任何無私行為或公共精神。這種人性假設(shè)忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。管理主義援引了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制；其次，忽略了促進(jìn)美德的重要性，從而可能引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。在這樣的人性假設(shè)下，公共倫理便失去了存在的價(jià)值和

21、依據(jù)，而且也不符合公共行政的現(xiàn)實(shí)。而事實(shí)上，良好的公共倫理是十分重要的。（六）政治化的危險(xiǎn)和腐敗的滋生新公共管理將公共服務(wù)直接卷進(jìn)政黨的政治事務(wù)，政治官員愈來愈偏向于選用自己部門的負(fù)責(zé)人，高級(jí)文官通過政治任命而愈來愈政治化，高層文官的政治任命也違背了文官制度的基本精神，使管理制度變得更加政治化和個(gè)人化而不能保證有關(guān)人員的公正、公平與無私。政治化帶來的影響是雙重的：一方面它體現(xiàn)了公共行政的政治性質(zhì)；另一方面它有可能造成政黨分肥的回歸，政治腐敗和動(dòng)蕩也可能因此重新出現(xiàn)。傳統(tǒng)的官僚制模式強(qiáng)調(diào)自上而下的命令和服從，強(qiáng)調(diào)層級(jí)之間的控制和監(jiān)督，腐敗的廣度、程度及其可能性都處于一個(gè)相對(duì)低級(jí)的狀態(tài)。與此相比，新公共管理主張更大程度上的分權(quán)，賦予下級(jí)相當(dāng)大的決策權(quán)、財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，破壞了傳統(tǒng)文官中立的原則，文官制度和預(yù)算制度