清遠(yuǎn)失地農(nóng)民社會保障問題研究論文2

1、目 錄一、失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)理論1（一）失地農(nóng)民的界定1（二）失地農(nóng)民社會保障2二、清城區(qū)田龍村失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀3（一）田龍村農(nóng)民被征地情況 3（二）失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀3（三）失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀4（四）失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀5三、清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題6（一）解決失地農(nóng)民社會保障政策體系不完善6（二）保障項目單一，保障水平過低7（三）社會保障覆蓋范圍涉及面小，參保率不高8四、完善清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障的對策8（一）完善失地農(nóng)民社會保障政策體系8（二）豐富保障項目，提高保障水平9（三）擴大社會保障覆蓋范圍，提高參保率11五、結(jié)論12參考文獻(xiàn)13淺論清城區(qū)田龍村失地農(nóng)民社會保障

2、問題 【內(nèi)容摘要】近幾年來，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地征用現(xiàn)象也越來越多。于是，在我國農(nóng)村出現(xiàn)了一群特殊的群體失地農(nóng)民。伴隨而來的則是失地農(nóng)民社會保障問題。目前，這一問題已成為各級政府和社會各界關(guān)注的熱點問題。本文結(jié)合失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)理論，以郭家溝村為例子對甘井子區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題作了粗淺的分析和研究，通過對郭家溝村的分析，找出了甘井子區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在的三個方面問題，并分別提出了解決對策?！娟P(guān)鍵詞】清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，在我國農(nóng)村出現(xiàn)了一群特殊的群體失地農(nóng)民，伴隨而來的則是失地農(nóng)民社會保障問題。目前，這一問題已成為各

3、級政府和社會各界關(guān)注的熱點問題。清城區(qū)作為清遠(yuǎn)市的一個區(qū)，近年來，清城區(qū)與全國各地一樣，面臨了失地農(nóng)民社會問題，并成為區(qū)委、區(qū)政府潛心研究和下力突破的一個重大課題。對此，本文以田龍村為例子對清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題作了粗淺的分析和研究。一、失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)理論（一）失地農(nóng)民的界定我國現(xiàn)行的憲法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、土地承包法和村民委員會組織法中與土地相關(guān)部分均明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。因此，農(nóng)民失地是指失去土地的使用權(quán)。失地農(nóng)民在我們國家城市化進程中誕生的一個的特殊群體，早先沒有這個概念，現(xiàn)在“失地農(nóng)民”一詞使用的頻率越來越高，學(xué)術(shù)界對這一概念

4、的初步界定指在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展過程當(dāng)中，由于他們原來擁有的農(nóng)田被征用和占用，失去土地的那一部分農(nóng)民。在中央及各地政府實際操作法規(guī)條例中亦關(guān)于失地農(nóng)民有所界定，根據(jù)中華人民共和國土地管理法等法律法規(guī)和文件精神，失地農(nóng)民應(yīng)為：以農(nóng)業(yè)合作社（村民小組、生產(chǎn)隊）為單位，經(jīng)核查扣除村民宅基地、農(nóng)村集體二、二產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地和公共建設(shè)用地后，經(jīng)國土資源局確權(quán)認(rèn)定人均實有耕地不足0.3畝和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的農(nóng)民，即為失地農(nóng)民。從以上概念界定可看出，“失地農(nóng)民”應(yīng)具備兩方面的特征，一是農(nóng)民身份未發(fā)生改變，二是喪失原享有使用權(quán)的土地。因此，本

5、文認(rèn)為，失地農(nóng)民界定為由于工業(yè)化、城市化進程而導(dǎo)致土地被征用，失去了原有承包經(jīng)營的土地的使用權(quán)，并且沒有納入到城鎮(zhèn)社會保險體系中的農(nóng)民。（二）失地農(nóng)民社會保障社會保障制度是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。其功能主要有：穩(wěn)定功能；調(diào)節(jié)功能；促進發(fā)展功能；互助功能；其他功能。失地農(nóng)民社會保障就是社會和國家為了保證失地農(nóng)民這一特殊弱勢群體的生存和就業(yè)安全通過立法實施的一種公共計劃。失地農(nóng)民社會保障是特定歷史階段的產(chǎn)物，從理論上講，失地農(nóng)民社會保障應(yīng)該是全體失地農(nóng)民，因此應(yīng)該在大范圍內(nèi)

6、建立統(tǒng)一的社會保障體系，但是，因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、區(qū)位的差異，因此應(yīng)分區(qū)域構(gòu)建。二、清城區(qū)田龍村失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀（一）田龍村農(nóng)民被征地情況自從1998年開始征地起的十余年來，田龍村共征用土地1111.3畝，造成失地農(nóng)民1500余人，當(dāng)時采用了貨幣安置（符合條件人口6180元/人）。因有一工業(yè)園區(qū)落戶田龍村，該村成就了該工業(yè)園區(qū)的功能區(qū)，就土地征用問題到現(xiàn)在涉及各類征地面積已達(dá)1111.3畝。（詳見表1）表1田龍村農(nóng)民被征地情況征地時間征地科目面積村級地價備注2004-2006年工業(yè)征地108.5畝1.8萬元/畝2007-2008年工業(yè)征地148.5畝2萬元/畝2009年工業(yè)征地235

7、.3畝2.2萬元/畝2010年工業(yè)征地336畝3萬元/畝已填方尚未使用150畝教育用地22畝農(nóng)轉(zhuǎn)非用地104畝新農(nóng)村十百工程等7畝合計1111.3畝平均征地價16205元（二）失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀征地導(dǎo)致田龍村部分農(nóng)民生活水平下降。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是他們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和最可靠的經(jīng)濟來源，失去了土地，也就意味著失去了最基本的生活來源和生存基礎(chǔ)。田龍村的村民在土地征用前的收入來源主要是三個方面：一是種植業(yè)收入，將這一收入作為第一收入來源的農(nóng)民占55.9%；二是勞務(wù)收入，將這一收入作為第一收入來源的農(nóng)民占20.6%；三是房屋出租收入，將這一收入作為第一收入來源的村民占13.7%；征地后，

8、村民的收入來源發(fā)生了較大變化：一是主要依靠種植業(yè)作為收入來源的村民比重大幅下降，把勞務(wù)、房屋出租作為收入主要來源的村民比重有所增加。約有15%農(nóng)戶征地后收入減少。其減收的原因主要有：一是一些家庭主要勞動力年齡偏大，文化水平低，不能找到好的工作；二是一些家庭人口多，子女尚小、勞動少，吃飯人多掙錢人少；三是有些家庭長期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)失敗。這些家庭，失去土地后收入普遍降低。（三）失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀土地被大量征用以后，打破了農(nóng)民多年來的勞動習(xí)慣和生活習(xí)慣，從思想意識到生活、生產(chǎn)方式等方面有些“無所適從”，在短期內(nèi)成為突發(fā)性轉(zhuǎn)軌對象。在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保

9、障制度還不健全的情況下，土地被征用，意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障，種田無地、就業(yè)無崗、低保無份。多數(shù)農(nóng)村勞動力必須離開土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活出路。田龍村近年來工業(yè)園區(qū)的建設(shè)項目增多，農(nóng)民找到工作的機會比較大，務(wù)工的人數(shù)比較多；失地農(nóng)民接收信息比較多，發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的成功率比較高。部分失地農(nóng)民利用征地補償費出租住房、開小商店、餐飲店經(jīng)商，增加收入的門路比較多?？偟膩砜?，由于農(nóng)業(yè)比較效益差，經(jīng)商務(wù)工的收入均比務(wù)農(nóng)高，失去土地后農(nóng)民總體上收入有所增加。目前田龍村16-50周歲的勞動力，共2500人。除就學(xué)、在編單位人員、殘疾、低保人員以外，真正從事農(nóng)業(yè)人員僅剩78人。（四）失地農(nóng)民的社

10、會保障現(xiàn)狀在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)民被排除在社會保障體系之外，其生、老、病、死主要由農(nóng)戶家庭承擔(dān)，又由于土地是農(nóng)民的主要收入來源，從而農(nóng)民的社會保障被最終歸依到土地上，可一旦主要提供社會保障功能的土地被征用后，失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀會如何呢？以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量的農(nóng)村剩余勞動力外流，發(fā)生外流的勞動力主要是青壯年，促使農(nóng)村原來的家庭結(jié)構(gòu)小型化，主干家庭和聯(lián)合家庭減少，核心家庭（二代戶）比例上升，這直接導(dǎo)致傳統(tǒng)的“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的農(nóng)民社會保障模式遭受巨大的沖擊。在田龍村，農(nóng)村以核心家庭為主的二代戶已占家庭總數(shù)的近半，一代戶和二代戶所占比重之

11、和高達(dá)79.1%。這樣的家庭結(jié)構(gòu)小型化，使農(nóng)村原來的“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的保障模式正逐漸失效。此外，征地后由于農(nóng)民失地又失業(yè)，缺乏穩(wěn)定的收入來源，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭依靠征地補償來維持生活，但過幾年，一旦征地補償款用完，他們的養(yǎng)老問題就會受到很大挑戰(zhàn)。另外，有相當(dāng)一部分失地農(nóng)民其子女也同為失地農(nóng)民，生活同樣困難，很難盡到養(yǎng)老責(zé)任。三、清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題雖然清城區(qū)在失地農(nóng)民社會保障方面進行了多年實踐，但實際上，清城區(qū)目前的失地農(nóng)民的社會保障模式仍存在不完善地方，尤其與構(gòu)建以社會性、公平性、互助性和福利性為特征的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系相距甚遠(yuǎn)?？v觀

12、目前清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障，主要存在以下幾個問題：（一）解決失地農(nóng)民社會保障政策體系不完善雖然清城區(qū)政府出臺了一系列的規(guī)章制度，就失地農(nóng)民征地補償?shù)染唧w問題做出了具體規(guī)定，但總體來說，有關(guān)失地農(nóng)民社會保障方面目前尚缺乏政策和法律的明確規(guī)定，各村由于政策實施的差異，也存在對失地農(nóng)民保障方面的巨大差異。例如，田龍村農(nóng)民土地被征用后，他們本應(yīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其社會保障也應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民并軌，但是，由于相關(guān)政策法律的出臺往往滯后于征地開發(fā)，實施措施又不能配套，導(dǎo)致他們成了城市與農(nóng)村間的邊緣群體?，F(xiàn)在的“非農(nóng)”身份并沒有帶來一定的優(yōu)越性，我們可以說是農(nóng)民，但被冠以“失地”我們就是“非農(nóng)”，是小城鎮(zhèn)改革的對象。

13、所以陸家橋這些所謂的“農(nóng)民”享受不到國家的優(yōu)惠補貼例如：購買大型家電，購買汽車，不能享受“家電、汽車下鄉(xiāng)”補貼。這些失地農(nóng)民正自己承擔(dān)著“失地”對于生活的影響，所以從這方面說失地農(nóng)民不該自己再承擔(dān)個人交納部分，而需要政府來幫助我們解決最實際的問題。此外，村民提出的意見表明了他們自己的態(tài)度，田龍村的失地農(nóng)民的參加社保意愿十分強烈，都希望盡快構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系。因此，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障工作是勢在必行的，只有做好這項工作才可以根本解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，也是造福村民的重大舉措。（二）保障項目單一，保障水平過低從田龍村推行的失地農(nóng)民保障方式來看，在社會保障項目設(shè)置上主要是為失地農(nóng)民提供最低生活

14、保障以及養(yǎng)老保障，而最低生活保障及失業(yè)救濟等保障項目不完備。田龍村原被征地后的資金，迫切需要用的地方太多，已經(jīng)剩下的不多，為了讓田龍村長治久安，讓失地農(nóng)民老有所依，2010年村將1998年工業(yè)園區(qū)建設(shè)中未涉及的自留地102.4畝，宅基地23.8畝，承包河灘地116畝，口糧田411畝，共計653.2畝交由政府統(tǒng)一規(guī)劃為工業(yè)功能區(qū)的后備用地，將這些剩下的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w資金后用于村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金的交納完成失地農(nóng)民最關(guān)注的尖峰問題。在街道和村委兩級商討后，初步定于參考其他省市地區(qū)做法：例參保標(biāo)準(zhǔn)28000元/人，其中街道級承擔(dān)35%，村級承擔(dān)35%元，個人承擔(dān)30%元。為此該村組織3個小組到村民

15、家中發(fā)放“田龍村被征地人員實行基本養(yǎng)老保障征求意見表”， 結(jié)果群眾反響很大，2009人參與填寫意見表，987人愿意參保，896人愿意貨幣安置，120人愿意調(diào)整土地。在填寫意見表過程中，村民對于失地農(nóng)民基本保障中村民自己承擔(dān)的部分，特別提出了意見并對其他問題也提出了意見。有本分村民的意見也可以說是中肯的，他們非常感謝國家，政府沒有忘記他們，這個政策的落實對于他們來說是受益者，也同意應(yīng)該為國家減輕負(fù)擔(dān)自己承擔(dān)部分，但是由于失去土地后經(jīng)濟收入有限，只能承受個人出資2000-3000元。但對于個人承擔(dān)部分資金，村民們普遍認(rèn)為不合理，并表示現(xiàn)在這過程中他們失去的不僅僅是這四分田，在工業(yè)園區(qū)的建設(shè)中，田龍

16、村的村民是做出了犧牲的，而這犧牲遠(yuǎn)遠(yuǎn)是大于當(dāng)時的6160元的安置費的，所以個人出資部分不應(yīng)該再讓他們自己資金承擔(dān)。（三）社會保障覆蓋范圍涉及面小，參保率不高在征地前，有58.4%的被征地戶沒有填寫參加任何保險項目。在征地后，失地農(nóng)民獲得保險項目比征地前有所增加，增加的原因是因為土地被征用后，當(dāng)?shù)卣疄槭У剞r(nóng)民提供了被征地農(nóng)民的基本生活保障。但從總體上看，仍有30.6%的人沒有獲得任何保障。目前，田龍村農(nóng)田是5年小調(diào)整，而到今年的9月20按理應(yīng)再次調(diào)整，但這次調(diào)整時，這五年內(nèi)的出生的，嫁入的人如何補田，沒有田又如何參保。其中少數(shù)農(nóng)戶由于缺住房或缺廠房，當(dāng)時向村委交納部分資金，但仍未落實建房處，結(jié)

17、果將自己的口糧田和別人對調(diào)建房，現(xiàn)在房建戶本人確仍沒有田，這個參保資格又如何定，問題又如何落實。四、完善清城區(qū)失地農(nóng)民社會保障的對策（一）完善失地農(nóng)民社會保障政策體系1、加快戶籍制度改革“二元分治”戶籍制度使城鄉(xiāng)社會保障水平相差巨大。因此，我國戶籍制度改革的核心應(yīng)是消除“二元分治”模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。沒有這種統(tǒng)籌發(fā)展，就不可能維護農(nóng)民的權(quán)益。據(jù)報道，目前全國已有山東、廣東等省份有計劃地啟動戶籍改革，打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口界限，要變“二元分治”的城鄉(xiāng)戶籍登記管理制度為“一元化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記管理制度。清城區(qū)應(yīng)該借鑒這一做作法，將戶籍改革作為配套措施在為失地農(nóng)民建立社會保

18、障制度的同時開始實施。2、完善失地農(nóng)民權(quán)益保障制度在土地征用上，各項法律法規(guī)也不健全，導(dǎo)致在征地程序、補償及征地糾紛的解決方面缺乏具體的規(guī)范。因此，清城區(qū)在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系時，應(yīng)盡快通過制度規(guī)劃等形式，制定和公布各項保障措施，并指導(dǎo)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村遵照執(zhí)行，將失地農(nóng)民社會保障體系納入法制化的管理軌道。3、不斷加大失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)對于失地農(nóng)民來說，就業(yè)是最好的保障。政府為了讓失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)工人，就必須讓他們在思想觀念、勞動技能上適應(yīng)和跟上城市發(fā)展的需要，有針對性地提高他們在城市中的賺錢本領(lǐng)，增強失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)能力和就業(yè)競爭力，促進失地農(nóng)民就業(yè)。清城區(qū)政府有關(guān)部門要不斷加大對失

19、地農(nóng)民的免費培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)的扶持力度，要為失地農(nóng)民提供低息小額貸款提供方便，對失地農(nóng)民的就業(yè)和轉(zhuǎn)業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，為失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供一些力所能及的幫助，使失地農(nóng)民早口走出困境，使失土農(nóng)民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正共享共建生活品質(zhì)之城。（二）豐富保障項目，提高保障水平根據(jù)清城區(qū)目前保障項目單一、保障水平低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該承擔(dān)主要作用，政府應(yīng)該堅持“有所為、有所不為”的原則，逐步的循序漸進的建立和完善失地農(nóng)民社會保障體系，推廣和構(gòu)筑適合社會保障運行平臺，積極引導(dǎo)和鼓勵政府、社會企業(yè)和個人等各方面社會力量參與保障體系建設(shè)中來，盡早完善失地農(nóng)民社會保障體系。 1

20、、建立失地農(nóng)民社會保障基金制度失地農(nóng)民社會保障基金應(yīng)該由國家、征地企業(yè)或部門、失地農(nóng)民個人三方面共同分擔(dān)負(fù)責(zé)，其中前兩者應(yīng)該是來源的主要部分，同時充分調(diào)動其他社會力量參與到其中來，使其作為有益和有效的補充。失地農(nóng)民可以用土地補償安置費用以及土地被征用后的增值收益部分作為自己參保資金的來源。因此，必須繼續(xù)改革和完善現(xiàn)行的征地補償安置辦法，為建立失地農(nóng)民社會保障基金提供政策上的保障；同時，失地農(nóng)民社會保障基金體系要考慮基金投資運營事宜，確?；鹞磥砟軌蛘Ｖ苻D(zhuǎn)。為此可以交由一些金融機構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭和監(jiān)管機制來確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?、建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)今社會，不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，

21、都已經(jīng)逐漸的認(rèn)識到養(yǎng)老保險的重要性，養(yǎng)老保險也是人們喪失勞動力后的一種生活保障，所以建立基本的養(yǎng)老保險制度還是存在必要性的。養(yǎng)老保險通常采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的方式。人們在享受基本養(yǎng)老保險權(quán)利的同時還要履行相應(yīng)的繳納保險費的義務(wù)，從目前的實踐情況來看，清城區(qū)田龍村可以借鑒廣東的模式，失地農(nóng)民用土地安置補償款，采用一次性繳費的完全積累模式。一次性繳足養(yǎng)老保險費后，失地農(nóng)民可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定，定期領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金。3、建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度現(xiàn)在正在進行醫(yī)療保險方案的改革，不妨從建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度方面進行有效的實踐。失地農(nóng)民要獲得基本醫(yī)療保險待遇就要前期進行投保，方案可借鑒失地

22、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險模式。需要說明的是，二者均是社會保障的方式，但是又存在著區(qū)別，養(yǎng)老保險是在失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡之后才可以領(lǐng)取，而醫(yī)療保險則在出現(xiàn)醫(yī)療而產(chǎn)生的費用的過程中就可以支付的。4、多渠道的籌集資金清城區(qū)要及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加對低保資金的投入，執(zhí)行“年度預(yù)算、定期撥付、年終結(jié)算、結(jié)余留轉(zhuǎn)”的運行機制，同時還必須輔之以社會化幫扶渠道的募集機制。（三）擴大社會保障覆蓋范圍，提高參保率擴大社會保障覆蓋范圍，提高參保率，是失地農(nóng)民社會保障的基礎(chǔ)工作。浙江省杭州市蕭山區(qū)2009年發(fā)出關(guān)于將原征地農(nóng)轉(zhuǎn)非一次性安置人員納入征地養(yǎng)老保障制度的通知，規(guī)定原征地一次性安置人員也可參加征地養(yǎng)老保險，并按照新辦法享受征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險待遇。原征地安置時實行自謀職業(yè)、貨幣安置等一次性安置的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，小包括招土安置、養(yǎng)老金（含生活費）安置和征地安置時未滿16周歲的一次性貨幣安置人員，在今年12月底前，均可申請參保。清城區(qū)應(yīng)該借鑒這一做法，對納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的保障對象應(yīng)該是有明確的規(guī)定，要