淺議目前大城市軌道交通建設(shè)存在的問(wèn)題

1、淺議目前大城市軌道交通建設(shè)存在的問(wèn)題2003-6-27摘要：對(duì)目前許多大城市在軌道交通建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出軌道交通發(fā)展應(yīng)與城市土地開發(fā)相適應(yīng)，認(rèn)為只有采用與城市用地布局相適應(yīng)的交通模式，合理的軌道交通建設(shè)規(guī)模和適合我國(guó)國(guó)情的投融資模式，才能實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：軌道交通；城市布局；線網(wǎng)規(guī)模；資本金；投融資隨著城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市交通的供需矛盾日趨緊張。發(fā)展以高效、環(huán)保的軌道交通為骨干，以常規(guī)公共電、汽車為主體的公共交通系統(tǒng)，為社會(huì)公眾提供快速、安全、舒適的交通方式，降低私人交通工具的出行比例是國(guó)際上解決大城市交通問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)解決大城市交

2、通問(wèn)題的惟一途徑。目前，我國(guó)北京、上海、廣州、大連、南京等大城市相繼制定了軌道交通發(fā)展規(guī)劃。為保障我國(guó)城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)對(duì)城市軌道交通發(fā)展中普遍存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析論述。1軌道交通線網(wǎng)規(guī)模問(wèn)題眾所周知軌道交通在運(yùn)量、速度等方面均優(yōu)于傳統(tǒng)公交。地鐵的運(yùn)輸能力比地面公共汽車大710倍，單向可運(yùn)送4萬(wàn)6萬(wàn)人次h，輕軌可運(yùn)送2萬(wàn)3萬(wàn)人次h，而公共電汽車的客運(yùn)量在常規(guī)道路系統(tǒng)中不超過(guò)1萬(wàn)人次h。在運(yùn)行速度上兩者也存在差異，常規(guī)情況下公交的運(yùn)營(yíng)速度為1020kmh，而軌道交通的運(yùn)行速度最低也在30kmh以上。由于軌道交通的單位時(shí)間出行距離長(zhǎng)，還具有拉大城市時(shí)空距離，提高客運(yùn)服務(wù)水平等優(yōu)點(diǎn)。因此

3、，擴(kuò)大軌道交通線網(wǎng)規(guī)模是提升城市公交服務(wù)水平、提高城市公交工具在客運(yùn)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力、實(shí)現(xiàn)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。目前我國(guó)大城市軌道交通在整個(gè)公共客運(yùn)系統(tǒng)中承擔(dān)的客運(yùn)量份額很低(見(jiàn)表1)，究其原因主要是線網(wǎng)規(guī)模太小，未形成基本構(gòu)架，沒(méi)能起到促進(jìn)城市交通結(jié)構(gòu)更加完善的作用。如上海市地鐵1號(hào)線長(zhǎng)度不到公交通車?yán)锍痰?5，卻承擔(dān)著約5的公交客運(yùn)量，日均達(dá)35萬(wàn)人次，可見(jiàn)軌道交通的潛力之大。如果軌道交通形成規(guī)模網(wǎng)絡(luò)，其運(yùn)輸能力將可大幅提高。表1世界部分城市軌道交通客運(yùn)量情況  城市客運(yùn)量（億人次/a）分擔(dān)比率（%）巴黎8.245東京27.979.2莫斯科5.363北京4.310.7我國(guó)大

4、城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模偏小，主要表現(xiàn)在以下幾方面。(1)線網(wǎng)密度小。表2是我國(guó)部分大城市軌道交通線網(wǎng)密度現(xiàn)狀，表3是世界部分城市現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)密度。我國(guó)大城市的現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)密度與國(guó)外大城市差距甚大。表2我國(guó)部分大城市軌道交通線網(wǎng)密度  城市市區(qū)面積（Km2）線網(wǎng)長(zhǎng)度（km）線網(wǎng)密度（km/Km2）北京1040950.09上海749650.09廣州43618.50.04平均-0.07表3世界部分國(guó)家大城市軌道線網(wǎng)密度  城市市區(qū)面積（Km2）線網(wǎng)長(zhǎng)度（km）線網(wǎng)密度（km/Km2）倫敦157811600.74莫斯科3752750.73巴黎20608490.41東京6174

5、880.79舊金山1191521.28紐約7575770.76芝加哥5901730.29慕尼黑311930.3(2)萬(wàn)人擁有軌道線網(wǎng)長(zhǎng)度小。表4是我國(guó)部分大城市萬(wàn)人擁有軌道線網(wǎng)長(zhǎng)度，表5是國(guó)外部分大城市萬(wàn)人擁有軌道線網(wǎng)長(zhǎng)度。表4我國(guó)部分大城市萬(wàn)人擁有軌道線網(wǎng)長(zhǎng)度  城市市區(qū)人口（萬(wàn)人）線網(wǎng)長(zhǎng)度（km）線網(wǎng)密度（km/Km2）北京722950.13上海869650.07廣州39618.50.05平均-0.08表5世界部分國(guó)家大城市萬(wàn)人擁有軌道線網(wǎng)長(zhǎng)度  城市市區(qū)人口（萬(wàn)人）線網(wǎng)長(zhǎng)度（km）擁有長(zhǎng)度（km/萬(wàn)人）倫敦70711601.64莫斯科8622750.32巴黎87984

6、90.97東京7974880.61舊金山77.71521.96紐約7535770.77芝加哥2781730.62慕尼黑120930.78盡管表中國(guó)外大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比我國(guó)大城市高，但我國(guó)大城市人口密度比歐美等大城市高，交通需求的強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些城市，因此軌道交通線網(wǎng)規(guī)模不應(yīng)有太大差距。2引導(dǎo)城市土地開發(fā)的作用目前我國(guó)主要有北京、上海、天津、廣州等城市的軌道交通已建成運(yùn)營(yíng)。大部分城市初建軌道線路時(shí)的共同特點(diǎn)是以客流量為設(shè)計(jì)依據(jù)，軌道線路是沿最大客流走廊建設(shè)的，主要分布在市區(qū)。其優(yōu)點(diǎn)是能緩解、改善最大客運(yùn)走廊的客運(yùn)壓力，運(yùn)營(yíng)效果較佳。缺點(diǎn)是軌道線路主要集中在市區(qū)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了城市中心作用，忽略了

7、城市分散作用，容易導(dǎo)致沿線土地過(guò)分開發(fā)，客流越來(lái)越集中，加重市區(qū)交通的負(fù)擔(dān)。而城市的邊緣集團(tuán)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，由于交通設(shè)施落后，難以得到應(yīng)有的發(fā)展，造成城市發(fā)展不均衡現(xiàn)象。因此，大城市的發(fā)展一定要優(yōu)先確定與城市土地使用相協(xié)調(diào)的交通發(fā)展模式，在明確城市建設(shè)重點(diǎn)發(fā)展方向和土地利用功能的同時(shí)，確立城市軌道交通的地位和功能。我國(guó)在部分大城市提出了合理集中與分散的城市布局，發(fā)展市區(qū)邊緣集團(tuán)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，降低城市中心區(qū)人口密度。但是，這種分散組團(tuán)式布局形式卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，邊緣集團(tuán)與衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)緩慢，市中心區(qū)極度膨脹的勢(shì)頭沒(méi)有收斂。造成“攤大餅式”發(fā)展趨勢(shì)的主要原因是過(guò)分強(qiáng)調(diào)中心，忽略分散的作用；沒(méi)有建設(shè)與組團(tuán)式城市布

8、局相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的以快速軌道交通為骨干的城市交通體系；忽視了交通體系對(duì)土地開發(fā)的促進(jìn)與引導(dǎo)作用，沒(méi)有遵循交通先行的原則。不同的交通體系會(huì)導(dǎo)致不同的城市布局和土地利用結(jié)果，這在以往幾十年的城市建設(shè)中已得到充分證明。在城市化快速發(fā)展過(guò)程中，集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展連接邊緣集團(tuán)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)的大運(yùn)量的軌道交通和市區(qū)地面公共換乘交通系統(tǒng)，戰(zhàn)略性地放慢市中心道路的建設(shè)速度，優(yōu)先完善邊緣集團(tuán)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)的內(nèi)部建設(shè)，建立強(qiáng)大的公共交通網(wǎng)絡(luò)，是我國(guó)大城市近期解決交通日趨惡化的有效方法。待城市中心完成人口的空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移后，再改善城市中心地區(qū)的城市建設(shè)。巴黎是世界主要大城市之一，從20世紀(jì)60年代至今，巴黎大區(qū)建設(shè)了5座新城。

9、巴黎向四周輻射的高速公路、大區(qū)快線地鐵和郊區(qū)鐵路、國(guó)家公路大部分都通過(guò)這些新城，有效解決了與巴黎及其他地區(qū)的交通問(wèn)題，給新城的建設(shè)帶來(lái)了巨大活力，使眾多企業(yè)在新城落戶，同時(shí)緩解了巴黎的人口和就業(yè)壓力。巴黎大區(qū)5座新城的建設(shè)充分證明了交通體系對(duì)城市土地開發(fā)與利用的促進(jìn)作用。3良性投融資環(huán)境的形成31以政府投資為主的模式311北京地鐵項(xiàng)目政府投融資比重的變化北京地鐵1號(hào)線建設(shè)時(shí)主要考慮北京城區(qū)改造及戰(zhàn)備疏散，由政府指揮，鐵道部負(fù)責(zé)技術(shù)，解放軍工程兵建設(shè)，完全是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式完成的。其后的2號(hào)線沿襲了1號(hào)線的建設(shè)模式，主要資金由中央支持劃撥到北京。這兩條線路的建設(shè)政府投入全部資金，僅考慮政府和社

10、會(huì)需要，不求任何投資回報(bào)，且運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的維護(hù)資金也由政府解決。在地鐵復(fù)八線和八通線及北京城市鐵路建設(shè)中雖引入了項(xiàng)目法人責(zé)任制，但是仍在北京地鐵總公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，離真正的項(xiàng)目獨(dú)立法人責(zé)任制還有相當(dāng)?shù)木嚯x。資金籌措主要由北京市政府投資、國(guó)家開發(fā)銀行和國(guó)外特別貸款及少量固定(或地方政府)的投資來(lái)解決。融資擔(dān)保不是以地鐵項(xiàng)目為標(biāo)的，而是由政府出面擔(dān)保，雖解決了建設(shè)資金問(wèn)題，但受各方面條件制約，政府的擔(dān)保能力是有限的。北京地鐵5號(hào)線計(jì)劃投資120億元。在吸取以往地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，計(jì)劃以國(guó)資背景的北京首創(chuàng)集團(tuán)為大股東，建立一個(gè)良好的投資平臺(tái)以吸引外來(lái)資金，在地鐵的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中按公司化運(yùn)作，設(shè)

11、計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)管理的各重要環(huán)節(jié)實(shí)行招投標(biāo)管理。目前成立了北京地鐵5號(hào)線投資有限責(zé)任公司，資本金已達(dá)40億元，占預(yù)算總投資的33，具備了啟動(dòng)建設(shè)和吸引外來(lái)資金的能力。312政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)軌道交通建設(shè)和發(fā)展的影響北京軌道交通近20年來(lái)發(fā)展速度緩慢，表面看是由于資金不足，其根源是投融資政策不配套，管理體制已嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)的飛速發(fā)展。主要表現(xiàn)在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一家管理，效益低下；常年靠政府補(bǔ)貼，新線建成直接并入舊線，一票制經(jīng)營(yíng)；建設(shè)管理尚未完全體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，投資無(wú)法有效控制；無(wú)法對(duì)建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者建立建設(shè)成本及經(jīng)營(yíng)成本的激勵(lì)與約束機(jī)制；無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)投資者的積極性。形成了一方面政府背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)，另一

12、方面大量的民間資本、國(guó)際資本無(wú)法介入，影響了軌道交通建設(shè)的發(fā)展。隨著我國(guó)投融資體制改革不斷深入，投融資活動(dòng)的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度顯著提高，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、建設(shè)實(shí)施市場(chǎng)化的新格局。在20世紀(jì)80年代，我國(guó)投資構(gòu)成比例是82為國(guó)有經(jīng)濟(jì)，18為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)；90年代，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占66，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)占34；到2000年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占50，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)占50。同樣，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，企業(yè)自有經(jīng)濟(jì)投資比例也在增加，國(guó)家直接投資比例在減少。20世紀(jì)80年代，國(guó)家直接投資比例占447，企業(yè)自籌資金比例占32，到2000年，國(guó)家投資比例占108，企業(yè)自籌資金比例占606。在軌道交通建

13、設(shè)投融資運(yùn)作上，也開始由單一的政府投資向多元化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。32投融資商業(yè)運(yùn)作模式321上海軌道交通建設(shè)投融資體制改革情況上海市軌道交通投融資體制改革經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、不斷深化的3個(gè)改革階段。(1)20世紀(jì)80年代中期，上海地鐵1號(hào)線的建設(shè)采用外資貸款、中央政府給予特殊政策和地方政府自籌資金的方式，形成舉債機(jī)制為重點(diǎn)，擴(kuò)大政府投資規(guī)模的投融資模式，走出了融資體制改革的第一步。(2)20世紀(jì)90年代，上海地鐵2號(hào)線的建設(shè)以“建立市區(qū)兩級(jí)政府共同投資體制，并積極利用國(guó)外優(yōu)惠貸款”方案，大規(guī)模挖掘資源性資金。具體操作上政府和地鐵沿線行政區(qū)各承擔(dān)建設(shè)資金的13，利用外資比例占13，從而暢通了投資渠道。(

14、3)1997年亞洲金融危機(jī)以后，面對(duì)國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，社會(huì)富余資金增長(zhǎng)的情況，上海市政府實(shí)行以資產(chǎn)運(yùn)作為重點(diǎn)，擴(kuò)大社會(huì)融資的投融資模式。在軌道交通建設(shè)的投融資體制改革中，為了提高償還能力以吸引資金，把土地開發(fā)和軌道交通建設(shè)結(jié)合起來(lái)，并將原來(lái)由市政府單一劃撥資金的政府行為，逐步變成由項(xiàng)目公司組織實(shí)施的企業(yè)行為，以期完善自我激勵(lì)與約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，控制項(xiàng)目的投資與運(yùn)行成本，保證軌道交通系統(tǒng)的快速可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)在管理體制上，改變建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體的傳統(tǒng)模式。對(duì)軌道交通實(shí)行了投資、建設(shè)，運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開”，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入各個(gè)環(huán)節(jié)，增加了投資型資本，減少了債務(wù)型資本，通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目法人制，

15、建立價(jià)格聽證制度，適度調(diào)整運(yùn)價(jià)，極大地加快了軌道交通的建設(shè)步伐。上海地鐵1號(hào)線的建設(shè)用了5年時(shí)間，而目前上海有4條線在同時(shí)建設(shè)，并正準(zhǔn)備新開工3條線，2003年上海將有200km線路、100多個(gè)車站同時(shí)建設(shè)?，F(xiàn)在上海的軌道交通投資主體已實(shí)現(xiàn)由單一到多元、資金渠道由封閉到開放、投資管理由直接到間接的轉(zhuǎn)變，初步形成了“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與，市場(chǎng)運(yùn)作”的投資格局。322確定合理的融資結(jié)構(gòu)在融資結(jié)構(gòu)中，資本金現(xiàn)金投入對(duì)融資商的信心至關(guān)重要。因此，資本金比例不宜太低，太低會(huì)加重融資方的負(fù)擔(dān)，投資無(wú)法實(shí)現(xiàn)回報(bào)；而比例過(guò)高，會(huì)限制融資活動(dòng)的靈活性。確定合理的資本金比例的原則是：符合國(guó)家法律政策的要求；滿足銀行

16、的要求；融資成本最低；股東權(quán)益、企業(yè)價(jià)值最大化的要求。資本金比例應(yīng)不低于3050。323引入新型經(jīng)營(yíng)理念軌道交通的收入主要有：運(yùn)營(yíng)(車費(fèi))收入、沿線地產(chǎn)開發(fā)、廣告收入及其他商業(yè)收入，其中運(yùn)營(yíng)收入占軌道交通總收入的80以上。如何確保運(yùn)營(yíng)收入的穩(wěn)定，是軌道交通持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。做好軌道交通規(guī)劃，形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，提高軌道交通線路的覆蓋面和客運(yùn)承擔(dān)比例；注意與地面公交系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保有穩(wěn)定的客源。在這方面，廣州市政府的措施值得借鑒。廣州市政府把地鐵沿線所有公交線路都進(jìn)行了調(diào)整，除電車外，其他公交車近年內(nèi)不再有新車指標(biāo)，使投資者不再擔(dān)心軌道交通的主營(yíng)收入有大的波動(dòng)，保證了投資者利益。軌道交通建設(shè)資金投入量大，運(yùn)營(yíng)成本高，單靠運(yùn)營(yíng)收回成本尚無(wú)先例。但通過(guò)對(duì)沿線資源的商業(yè)化運(yùn)作，可彌補(bǔ)軌道交通運(yùn)營(yíng)收入的不足，縮短投資回收期。廣州地鐵1號(hào)線年運(yùn)營(yíng)成本在23億元，運(yùn)營(yíng)收入18億19億元，但其沿線資源開發(fā)收入可達(dá)06億07億元，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)自主盈利的地鐵。33建立與政策配套的投融資體制當(dāng)前我國(guó)許多城市現(xiàn)行的投融資政策、管理體制已不適應(yīng)軌道交通建設(shè)的發(fā)展，政策和體制創(chuàng)新勢(shì)在必行。用積極的政策吸引投資，用健全