專題二我國建設(shè)用地使用

1、專題二專題二 我國建設(shè)用地制度我國建設(shè)用地制度一、我國土地分類及其歸屬利用制度一、我國土地分類及其歸屬利用制度 （一）土地分類（一）土地分類 1.農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地 2007年年8月月10日中華人民共和國國家質(zhì)量日中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布委員會聯(lián)合發(fā)布 土地利用現(xiàn)狀分類土地利用現(xiàn)狀分類 2.農(nóng)村土地和城市土地 我國憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！庇纱?，國有土地=城市土地+屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)

2、的土地。物權(quán)法第47條與憲法規(guī)定一致，而土地管理法第8條則規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”。問題在于城市和城市市區(qū)可以等同嗎？筆者認(rèn)為，從語言學(xué)的角度，二者自然不能等同，但考慮到我國的實際情況和對法律的體系解釋，我們認(rèn)為，憲法和物權(quán)法中的城市應(yīng)解釋為城市市區(qū)。 但城市市區(qū)又如何界定呢？是指城市建成區(qū)抑或是城市規(guī)劃區(qū)呢？有學(xué)者指出：“此處的城市市區(qū)應(yīng)解釋為城市建成區(qū)，而非城市規(guī)劃區(qū)?！?宋志紅.“動靜結(jié)合”理解憲法第十條對國有土地與集體土地地域范圍的探討J.中國土地.2010.（Z1）.3134.3.公益土地和私益土地什么是公益土地？ 為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的為了保

3、障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：府作出房屋征收決定： （一）國防和外交的需要；（一）國防和外交的需要； （二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；設(shè)的需要； （三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；等

4、公共事業(yè)的需要； （四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要； （五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要； （六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。 （二）土地歸屬與利用制度（二）土地歸屬與利用制度 1.土地所有權(quán)國家所有或集體所有。土地所有權(quán)國家所有或集體所有。 2.所有權(quán)基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)。所有權(quán)基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)。 （三）土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

5、問題？（三）土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題？ 1.歷史沿革歷史沿革 2.法律特征（參考教材，一般了解）法律特征（參考教材，一般了解） 二、土地儲備制度二、土地儲備制度 （一）建設(shè)用地的來源：（一）建設(shè)用地的來源： 存量建設(shè)用地和增量建設(shè)用地存量建設(shè)用地和增量建設(shè)用地（二）城市土地儲備制度 參看教材，一般了解三、土地權(quán)屬及其爭議的解決 （一）土地權(quán)屬的確定（一）土地權(quán)屬的確定 1.所有權(quán)的確定：基于我國的國情，所有權(quán)所有權(quán)的確定：基于我國的國情，所有權(quán)地確定與行政區(qū)劃邊界有著密切的聯(lián)系。地確定與行政區(qū)劃邊界有著密切的聯(lián)系。 （1）國家所有權(quán)與集體所有權(quán)邊界的確定）國家所有權(quán)與集體所有權(quán)邊界的確定 國家所有

6、權(quán)優(yōu)先原則國家所有權(quán)優(yōu)先原則 2.集體所有權(quán)的確權(quán)問題集體所有權(quán)的確權(quán)問題 （1）確權(quán)的原則：村民小組優(yōu)先。）確權(quán)的原則：村民小組優(yōu)先。 值得注意：取得時效問題。值得注意：取得時效問題。 （2）確權(quán)的登記。）確權(quán)的登記。 （二）土地權(quán)屬爭議的解決：（二）土地權(quán)屬爭議的解決： 1.土地權(quán)屬爭議的界定：土地所有權(quán)和使用土地權(quán)屬爭議的界定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議。權(quán)爭議。 2.處理原則：行政處理前置原則。處理原則：行政處理前置原則。 3.土地爭議的司法審查：土地爭議的司法審查： 行政案件抑或民事案件？行政案件抑或民事案件？ （注意把握其歷史沿革）（注意把握其歷史沿革） 四、土地征收四、土地征收 1.

7、征收與征用：征收是指為了公共利征收與征用：征收是指為了公共利益的需要，國家把私人或集體所有的益的需要，國家把私人或集體所有的財產(chǎn)強制地征歸國有；征用是指為了財產(chǎn)強制地征歸國有；征用是指為了公共利益的需要，強制性地使用公民公共利益的需要，強制性地使用公民或集體的私有財產(chǎn)。或集體的私有財產(chǎn)。 背景知識：土地征收又稱背景知識：土地征收又稱“征收土地征收土地”，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案第十三條第三款規(guī)定：的憲法修正案第十三條第三款規(guī)定：“國國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者

8、征用并定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。給予補償?！?.土地征收條件之一：公共利益土地征收條件之一：公共利益 （1）憲法、土地管理法以及物權(quán)法中都規(guī)定，）憲法、土地管理法以及物權(quán)法中都規(guī)定，國家為了公共利益，可以征收任何土地。國家為了公共利益，可以征收任何土地。 （2）在實踐中，政府土地征收行為都無一例外）在實踐中，政府土地征收行為都無一例外地戴著地戴著“公共利益公共利益”這頂天大的帽子。有許多人這頂天大的帽子。有許多人試圖對試圖對“公共利益公共利益”作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆山忉?，但是作出?yán)謹(jǐn)?shù)姆山忉專请x開具體案例去解釋公共利益，卻注定不可能。離開具體案例去解釋公共利益，卻注定不可能。

9、這個抽象名詞在任何抽象語境中，無論如何解釋這個抽象名詞在任何抽象語境中，無論如何解釋都是一個內(nèi)涵和外延同樣模糊的概念，不進入具都是一個內(nèi)涵和外延同樣模糊的概念，不進入具體個案的討論，可以很肯定地說，公共利益是不體個案的討論，可以很肯定地說，公共利益是不存在的。存在的。 3.土地征收的條件之二：為對被征地涉及的土地征收的條件之二：為對被征地涉及的人進行補償人進行補償 依據(jù)依據(jù)土地管理法土地管理法第四十七條規(guī)定，征第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：土地補償費；用土地的補償費主要包括：土地補償費；安置補助費；地上附著物和青苗的補償費。安置補助費；地上附著物和青苗的補償費。物權(quán)法 第四十二條第

10、四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。其他不動產(chǎn)。 征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。 征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予征收

11、單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。 任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。征收補償費等費用。 （1）土地補償費）土地補償費 （2）安置補助費）安置補助費 （3）社會保障費）社會保障費 （4）地上附著物和青苗的補償費）地上附著物和青苗的補償費 土地管理法第四十七條，其中第二款規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費，征收

12、耕地的土地補償費用，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！?第三款 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。 土地管理法實施條例土地管理法實施條例第二十六條規(guī)定：第二十六條規(guī)定：“土土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，

13、不得挪作征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；不需要統(tǒng)一安置的，村集體經(jīng)濟組織管理和使用；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！?具體來講 1、土地補償費、安置補助費、社會保障費、土地補償費、安置補助費、社會保障費用計算用計算 法律思路：法律思路： （1）

14、豫）豫2013年規(guī)定：土地補償費、安置補年規(guī)定：土地補償費、安置補助費適用國土資源廳下發(fā)的助費適用國土資源廳下發(fā)的河南省征地河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn) （2） 社保費用適用豫勞社辦（社保費用適用豫勞社辦（2008）72號文號文 2、附著物的計算、附著物的計算 法律思路：法律思路：土地管理法土地管理法土地管理法土地管理法47條條第四款被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，第四款被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 (豫政文豫政文1993152號號)授權(quán)由各省轄市政府授權(quán)由各省轄市政府根據(jù)物價變動情況適時調(diào)整更新地上附著物補償根

15、據(jù)物價變動情況適時調(diào)整更新地上附著物補償標(biāo)準(zhǔn)；標(biāo)準(zhǔn)； 豫政豫政 200987號（四）地上附著物和青苗補號（四）地上附著物和青苗補償費標(biāo)準(zhǔn)由各省轄市政府根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r償費標(biāo)準(zhǔn)由各省轄市政府根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整；適時調(diào)整； 鄭政文對附屬物作出了規(guī)定。鄭政文對附屬物作出了規(guī)定。4.土地征收程序土地征收程序 （1）準(zhǔn)備程序（例如與利害關(guān)系人草簽補償協(xié)議，召開村民（代表）會議并作相關(guān)會議紀(jì)要，勘測定界） （2）上報審批。 （3）公告（被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起十個工作日內(nèi)在被征收土地所在村、組進行公告） （4）安置補償協(xié)議（征地補償安置方案報經(jīng)市、

16、縣政府批準(zhǔn)，被征地村民及其他相關(guān)權(quán)利人對征地補償安置方案有異議的可以在公告之日起十個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣政府土地行政主管部門提出要求舉行聽證。） （5）實施（市、縣人民政府土地行政主管部門實施征地補償安置方案）(1)集體用地轉(zhuǎn)為國有土地審批權(quán)集體用地轉(zhuǎn)為國有土地審批權(quán)（1）基本農(nóng)田；）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（3）其他土地超過七十公頃的。）其他土地超過七十公頃的。征收其它土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。國務(wù)院國務(wù)院批準(zhǔn)批準(zhǔn)省級批準(zhǔn)省級批準(zhǔn)(2)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)省、自治區(qū)、

17、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。 省級省級 、國家級、國家級項目，國務(wù)院項目，國務(wù)院批準(zhǔn)批準(zhǔn)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準(zhǔn)。在

18、已批準(zhǔn)的計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。準(zhǔn)。 土地利用總體土地利用總體規(guī)劃內(nèi)的批準(zhǔn)規(guī)劃內(nèi)的批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的審批土地利用總體規(guī)劃的審批國務(wù)院審批國務(wù)院審批省級政府審批省級政府審批省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市一百萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)

19、省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。政府審查同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。其他的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自其他的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。擬定征收擬定征收土地方案土地方案 審查報批審查報批 征收土地征收土地方案公告方案公告 制定征地制定征地補償、安補償、安置方案置方案 公告征地公告征地補償安置補償安置方案并組方案并組織實施織實施 清理土地清理土地和實施征和實施征用土

20、地用土地 縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定。 依照批準(zhǔn)權(quán)限由縣級以上人民政府在當(dāng)?shù)赜枰怨?。在公告?guī)定期限內(nèi)，辦理征地補償?shù)怯洝？h、市人民政府土地行政主管部門 地方人民政府應(yīng)當(dāng)予以公告，聽取集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，向被征地單位和農(nóng)民支付有關(guān)費用，落實人員安置及地上附著物拆遷方案?？h、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征用的土地進行清理，并組織實施征用土地和供地。 （三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一： 1.農(nóng)村建設(shè)用地的控制：參建農(nóng)村建設(shè)用地的控制：參建土地管理法土地管理法第第63條條 2.二者統(tǒng)一的必要性二者統(tǒng)一的必要性 3.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探討農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探討（注意認(rèn)真思考）（

21、注意認(rèn)真思考）（四）城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點（四）城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點 1.含義：所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，依照含義：所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，依照國土資源部國土資源部2008年頒布的年頒布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法增減掛鉤試點管理辦法的規(guī)定，的規(guī)定，是指依是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（簡稱項等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整

22、理復(fù)墾等目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。 2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的政府推進與農(nóng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的政府推進與農(nóng)民話語權(quán)民話語權(quán) （1）試點工作是典型的政府推進型，從項目區(qū)的申請、項目區(qū)的立項、項目區(qū)的建設(shè)，一直到項目區(qū)的竣工驗收，均有政府組織實施。 (2)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤程序的啟動上必須把上述程序加上去。否則，項目區(qū)

23、已經(jīng)審批下來，造成了即成事實，再讓村民會議“確認(rèn)”，很難體現(xiàn)尊重“農(nóng)民的意愿”，會造成農(nóng)民“被上樓”的新一輪悲劇。 五、土地管理法修訂之探討 2008以來，國土資源部組織力量開始對以來，國土資源部組織力量開始對土地管理法進行修訂，土地管理法進行修訂，2009年年4月最新月最新一稿修訂草案吸收了地方政府、中國社科一稿修訂草案吸收了地方政府、中國社科院以及國土資源部各相關(guān)司局的意見。院以及國土資源部各相關(guān)司局的意見。2011年年4月，國務(wù)院法制辦正式啟動土地月，國務(wù)院法制辦正式啟動土地管理法修改工作，并組成了聯(lián)合工作組管理法修改工作，并組成了聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)起草工作負(fù)責(zé)起草工作。 （年月日第六屆全國

24、人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過 根據(jù)年月日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定第一次修正年月日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂 根據(jù)年月日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定第二次修正） 目 錄 第一章 總則 第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán) 第三章 土地利用總體規(guī)劃 第四章 耕地保護 第五章 建設(shè)用地 第六章 監(jiān)督檢查 第七章 法律責(zé)任 第八章 附則 共計86條張千帆觀點 在在2012年年2月月11日舉行的財新中國改革日舉行的財新中國改革“建言土建言土地管理法修改地管理法修改”圓桌討論

25、會上，張千帆教授指出現(xiàn)行圓桌討論會上，張千帆教授指出現(xiàn)行土地管理法至少存在九大弊端。土地管理法至少存在九大弊端。 一是國家主義立法思維和重管理的方式與中國現(xiàn)實一是國家主義立法思維和重管理的方式與中國現(xiàn)實相違背。相違背。 二是禁止集體土地入市，造成兩種產(chǎn)權(quán)不平等，妨二是禁止集體土地入市，造成兩種產(chǎn)權(quán)不平等，妨礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化的機會，嚴(yán)重?fù)p害了礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化的機會，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民的利益。 三是征地補償維持計劃經(jīng)濟時代的地價制度，補償三是征地補償維持計劃經(jīng)濟時代的地價制度，補償費還是由政府來定，而不是市場價，從而就從農(nóng)民身上費還是由政府來定，而不是市場價，從

26、而就從農(nóng)民身上拿走了巨額的財產(chǎn)。拿走了巨額的財產(chǎn)。 四是各級政府，尤其是地方政府建立了龐大的四是各級政府，尤其是地方政府建立了龐大的“賣賣地財政地財政”，從而極大地壓榨了農(nóng)民的合法收入，擴大了，從而極大地壓榨了農(nóng)民的合法收入，擴大了社會貧富差距。社會貧富差距。 五是政府用指令性計劃等手段，配置土地資源。五是政府用指令性計劃等手段，配置土地資源。 六是土地管理的主要特征是高度集權(quán)，審批制度六是土地管理的主要特征是高度集權(quán)，審批制度為土地腐敗提供了便利條件。為土地腐敗提供了便利條件。 七是大量國有土地曾以劃撥配置的方式給單位無七是大量國有土地曾以劃撥配置的方式給單位無償使用，這必然造成土地資源的嚴(yán)

27、重浪費。償使用，這必然造成土地資源的嚴(yán)重浪費。 八是計劃配置土地從根本上造成市場價格扭曲，八是計劃配置土地從根本上造成市場價格扭曲，進而造成了房地產(chǎn)泡沫。進而造成了房地產(chǎn)泡沫。 九是公共利益界定不明確，甚至可以說不可能明九是公共利益界定不明確，甚至可以說不可能明確，征地補償不公正，征地程序不合理，以及救濟程確，征地補償不公正，征地程序不合理，以及救濟程序嚴(yán)重匱乏，造成政府征地權(quán)力幾乎不受法律約束。序嚴(yán)重匱乏，造成政府征地權(quán)力幾乎不受法律約束。土地合法權(quán)利得不到合法保障，導(dǎo)致征地糾紛、征地土地合法權(quán)利得不到合法保障，導(dǎo)致征地糾紛、征地腐敗越來越嚴(yán)重。腐敗越來越嚴(yán)重。公共利益界定問題？ 征地補償問

28、題？ 有研究表明，農(nóng)民只得到地價5%10%的補償，村集體得到25%30%，60%70%為地方政府所得。 課后作業(yè) 請查閱網(wǎng)絡(luò)資源，討論我國土地管理法請查閱網(wǎng)絡(luò)資源，討論我國土地管理法的缺陷及其完善路徑。的缺陷及其完善路徑。土地使用權(quán)出讓取得方式 四、土地使用權(quán)出讓的基本規(guī)則四、土地使用權(quán)出讓的基本規(guī)則 （一）土地使用權(quán)出讓的含義：指國家以（一）土地使用權(quán)出讓的含義：指國家以土地所有人身份將土地使用權(quán)在一定年限土地所有人身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與使用者，有土地使用者向國家支付內(nèi)讓與使用者，有土地使用者向國家支付土地出讓金的行為。土地出讓金的行為。 1.出讓性質(zhì)的爭議？出讓性質(zhì)的爭議？ （1

29、）行政合同說：土地行政管理部門恒為）行政合同說：土地行政管理部門恒為合同的一方主體。出讓合同是以執(zhí)行公務(wù)合同的一方主體。出讓合同是以執(zhí)行公務(wù)為目的。出讓合同適用超越私法的特殊規(guī)為目的。出讓合同適用超越私法的特殊規(guī)則。則。 （2）民事合同說：國家以土地所有權(quán)身份）民事合同說：國家以土地所有權(quán)身份從事土地使用權(quán)出讓從事土地使用權(quán)出讓 ；創(chuàng)設(shè)土地使用權(quán)物；創(chuàng)設(shè)土地使用權(quán)物權(quán)權(quán) ；現(xiàn)行法律支持。；現(xiàn)行法律支持。 2.土地使用權(quán)出讓的主體：土地使用權(quán)出讓的主體： （1）出讓人（注意缺陷）出讓人（注意缺陷） 市縣人民政府土地管理部門（排除了開發(fā)市縣人民政府土地管理部門（排除了開發(fā)區(qū)委員會）區(qū)委員會）規(guī)劃管

30、理 城鄉(xiāng)規(guī)劃法 第三十八條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。有土地使用權(quán)。 以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)用地規(guī)劃許可證

31、。 城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。 第三十九條規(guī)劃條件未納入國有土地使第三十九條規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時退回；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)及時退回；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依法給予賠償。批準(zhǔn)管理 國務(wù)院關(guān)于出讓

32、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知國務(wù)院關(guān)于出讓國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知一、政府對有償出讓國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限，應(yīng)一、政府對有償出讓國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限，應(yīng)與行政劃撥國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限相同，按照與行政劃撥國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限相同，按照中華人民共和國土地管理法中華人民共和國土地管理法中關(guān)于國家建設(shè)用地中關(guān)于國家建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定，出讓國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限為：批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定，出讓國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限為：耕地耕地1000畝以上、其他土地畝以上、其他土地2000畝以上的，由國務(wù)畝以上的，由國務(wù)院批準(zhǔn)；耕地院批準(zhǔn)；耕地3畝以下、其土地畝以下、其土地10畝以下的，由縣級畝以下的

33、，由縣級人民政府批準(zhǔn)；省轄市、自治州人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限，人民政府批準(zhǔn)；省轄市、自治州人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限，由省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會決定。由省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會決定。各地必須嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，對一次出讓國有土地使各地必須嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，對一次出讓國有土地使用權(quán)的土地不得用權(quán)的土地不得“化整為零化整為零”，變相擴大批準(zhǔn)權(quán)限。，變相擴大批準(zhǔn)權(quán)限。 二、出讓使用權(quán)的國有土地的用地指標(biāo)，二、出讓使用權(quán)的國有土地的用地指標(biāo)，要納入國家下達的地方年度建設(shè)用地計劃，要納入國家下達的地方年度建設(shè)用地計劃，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破。 （2）受讓人（注意資格）受讓人（注意資格）

34、注意政府的管制（有關(guān)的審批制度如建設(shè)注意政府的管制（有關(guān)的審批制度如建設(shè)用地規(guī)劃許可證等）用地規(guī)劃許可證等） 3.土地使用權(quán)出讓的客體（標(biāo)的）：土地使用權(quán)出讓的客體（標(biāo)的）： 國有土地國有土地 思考：思考： （1）什么樣的國有土地不能直接出讓？）什么樣的國有土地不能直接出讓？ （2）不能直接出讓的國有土地在什么情形）不能直接出讓的國有土地在什么情形下才能出讓？下才能出讓？（二）土地使用權(quán)出讓合同 1.合同的條款合同的條款 2.合同的履行合同的履行 （1）登記：物權(quán)的產(chǎn)生。）登記：物權(quán)的產(chǎn)生。 （2）土地出讓金：）土地出讓金： （3）合同的解除（重點）合同的解除（重點） 注意其與收回的關(guān)系注意其

35、與收回的關(guān)系 （4）合同的變更：如土地用途的變化等。）合同的變更：如土地用途的變化等。五、土地使用權(quán)出讓的方式 （一）協(xié)議（一）協(xié)議 1.嚴(yán)格限制，注意其使用范圍嚴(yán)格限制，注意其使用范圍 2007招拍掛規(guī)定明確了經(jīng)營性用地和同一招拍掛規(guī)定明確了經(jīng)營性用地和同一宗地有兩個以上意向用地者的，不得采取宗地有兩個以上意向用地者的，不得采取協(xié)議方式。協(xié)議方式。 2.注意其規(guī)則的特殊性注意其規(guī)則的特殊性 協(xié)議規(guī)定強調(diào)了地價管制協(xié)議規(guī)定強調(diào)了地價管制 （二）招標(biāo)（一般了解）（二）招標(biāo)（一般了解） “價高者得價高者得” “考慮綜合條件最佳者得考慮綜合條件最佳者得” 區(qū)分要約邀請、要約、承諾區(qū)分要約邀請、要約、

36、承諾 （三）拍賣（三）拍賣 注意思考拍賣和招標(biāo)的區(qū)別注意思考拍賣和招標(biāo)的區(qū)別 1.確定條件上確定條件上 2.具體程序上具體程序上 （四）掛牌出讓（四）掛牌出讓 1含義：重點把握含義：重點把握 2與其他轉(zhuǎn)讓方式的區(qū)別與其他轉(zhuǎn)讓方式的區(qū)別 “遴選機制遴選機制”的差異的差異六、土地使用權(quán)的存續(xù)期限及其續(xù)展 （一）存續(xù)期限： 70 50 40 （二）續(xù)展（二）續(xù)展 1.根據(jù)土地的用途不同作一區(qū)分根據(jù)土地的用途不同作一區(qū)分 2.具體程序問題具體程序問題.土地使用權(quán)的其他取得方式土地使用權(quán)的其他取得方式七、劃撥土地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn) （一）土地使用權(quán)劃撥概述（一）土地使用權(quán)劃撥概述 1.土地使用權(quán)劃撥的含義：

37、土地使用權(quán)劃撥的含義： 一般來講，劃撥的方式取得的土地使一般來講，劃撥的方式取得的土地使用權(quán)具有很強的行政性，無償性和無用權(quán)具有很強的行政性，無償性和無期限性期限性 2.土地使用權(quán)劃撥和土地使用權(quán)出讓土地使用權(quán)劃撥和土地使用權(quán)出讓的關(guān)系的關(guān)系 （1）聯(lián)系：均設(shè)定了建設(shè)用地使用）聯(lián)系：均設(shè)定了建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)等 （2）區(qū)別：性質(zhì)上；是否對價上；）區(qū)別：性質(zhì)上；是否對價上；期限上；二級市場上。期限上；二級市場上。 （二）劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，出租和抵（二）劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，出租和抵押押 1.原則上：不得轉(zhuǎn)讓，出租和抵押原則上：不得轉(zhuǎn)讓，出租和抵押 注意歷史上形成的兩種不同的劃撥土地使注意歷史

38、上形成的兩種不同的劃撥土地使用權(quán)用權(quán) 2.先出讓后處分先出讓后處分 “變性變性“ 參看教材，掌握一般程序。參看教材，掌握一般程序。 3.先處分后出讓（作為重點掌握） 參看教材 （1）用于公益事業(yè)建設(shè)的 （2）私有住宅轉(zhuǎn)讓仍用于居住的 （3）4.特殊情形下劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式特殊情形下劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式 (1)注意其與房屋的結(jié)合注意其與房屋的結(jié)合 轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)讓,抵押抵押 (2)劃撥土地使用權(quán)的作價入股劃撥土地使用權(quán)的作價入股 實踐中的變通做法實踐中的變通做法 注意改革路徑注意改革路徑 (3)企業(yè)破產(chǎn)和強制執(zhí)行中劃撥土地使用權(quán)企業(yè)破產(chǎn)和強制執(zhí)行中劃撥土地使用權(quán)的問題的問題八、國有土地租賃 （

39、一）含義；國有土地租賃是指國家將國（一）含義；國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。為。 國有土地租賃的概念在國有土地租賃的概念在1998年年2月月17日發(fā)布的日發(fā)布的國有企業(yè)改革中劃撥土地使用國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定權(quán)管理暫行規(guī)定（原國家土地管理局第（原國家土地管理局第8號令）首次被提出并予以界定號令）首次被提出并予以界定 國有土地租賃和土地使用權(quán)出租 （）標(biāo)的不同（）標(biāo)的

40、不同 （）所處的土地市場不同。國有土地租（）所處的土地市場不同。國有土地租賃屬于土地一級市場；國有土地使用權(quán)出賃屬于土地一級市場；國有土地使用權(quán)出租屬于土地二級或者三級市場。租屬于土地二級或者三級市場。 （）法律關(guān)系主體不同。國有土地租賃（）法律關(guān)系主體不同。國有土地租賃的主體是土地所有者與土地使用者。的主體是土地所有者與土地使用者。 （）土地使用者的權(quán)益不同。（）土地使用者的權(quán)益不同。 （二）國有土地租賃的使用范圍（二）國有土地租賃的使用范圍 1.對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實行租賃?？梢詫嵭凶赓U。 2.對于新增建設(shè)用地，重點仍應(yīng)是推行和完對于新增建設(shè)用地，重點仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。補充。3.對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，