發(fā)揮股權(quán)投資引導(dǎo)基金的作用與完善機(jī)制

1、發(fā)揮股權(quán)投資引導(dǎo)基金的作用與完善機(jī)制股權(quán)投資引導(dǎo)基金，是由政府出資設(shè)立，用以引導(dǎo)社會(huì)資本投向，撬動(dòng)更多社會(huì)資本來(lái)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性基金。作為一種新型融資機(jī)制安排，股權(quán)投資引導(dǎo)基金對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)具有重要意義。它不但能夠顯著改善政府財(cái)政資金不足、資源配置效率低的缺點(diǎn)，而且有助于引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期、降低政策風(fēng)險(xiǎn)和吸引民間投資，并在助推國(guó)企混合所有制改革以及優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮重要作用。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在中央關(guān)于全面深化改革和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變精神的鼓舞下，各地政府紛紛設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)放大作用，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，探索培育經(jīng)

2、濟(jì)新動(dòng)能、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的路徑，取得了顯著成效。一、發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)性變化自2002年我國(guó)第一只政府引導(dǎo)基金一一中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立，政府引導(dǎo)基金在我國(guó)已經(jīng)邁進(jìn)第15個(gè)年頭。特別是近幾年，為加強(qiáng)財(cái)政資金在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和小微融資中的引導(dǎo)作用，各地政府引導(dǎo)基金發(fā)展迅速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能逐步拓展，已成為財(cái)政支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要手段。一是規(guī)模不斷擴(kuò)大。從總體規(guī)?？矗刂?016年底，全國(guó)共成立901只引導(dǎo)基金，總規(guī)模達(dá)到23960.6億元。其中，2016年新成立基金規(guī)模合計(jì)12853.7億元，超過(guò)歷年成立基金規(guī)模之和。大型化、集中化發(fā)展股權(quán)投資引導(dǎo)基金正成為一種新的趨勢(shì)。從單只規(guī)

3、?？?，2016年新成立的百億元規(guī)模以上基金31只，較上年增加23只；總規(guī)模8700億元，較上年增加6700億元。從平均規(guī)模看，2016年基金平均規(guī)模280.6億元，較上年增加30.6億元。二是投向更加優(yōu)化。引導(dǎo)基金的資金投向以醫(yī)療健康、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹?。從投資方向來(lái)看，新成立的引導(dǎo)基金更加關(guān)注醫(yī)療健康、人工智能，物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)也成為新的投資熱點(diǎn)。2016年新成立的基金中，分別有25崎口22%勺基金投向了醫(yī)療健康和人工智能，14%F口11%勺基金投向了物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)。三是管理更加市場(chǎng)化。各地政府引導(dǎo)基金逐漸告別傳統(tǒng)粗放式管理模式，越來(lái)越多的引導(dǎo)基金采取基金管理公司、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)化

4、方式來(lái)實(shí)現(xiàn)管理。同時(shí)，管理人員更加市場(chǎng)化，一部分引導(dǎo)基金開始嘗試管理人員徹底脫離行政序列，并大規(guī)模招募市場(chǎng)化專業(yè)人才。盡管股權(quán)投資引導(dǎo)基金發(fā)展速度較快，資金投向和管理方式更加優(yōu)化，但由于時(shí)間過(guò)短，存在經(jīng)驗(yàn)不足、模式不夠成熟、管理運(yùn)作機(jī)制不完善等問(wèn)題，基金整體運(yùn)作效果不夠理想，制約了股權(quán)投資引導(dǎo)基金的快速發(fā)展和作用發(fā)揮。二、存在的主要問(wèn)題和矛盾從本質(zhì)而言，股權(quán)投資引導(dǎo)基金是財(cái)政支出市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容，是理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的大膽嘗試。但引導(dǎo)基金本質(zhì)上仍是政策性基金，其政策性、間接性和限制性比較明顯，在財(cái)稅體制改革仍需深化、央地事權(quán)財(cái)權(quán)匹配度尚待提高的情況下，其運(yùn)行中暴露出的一些深層次問(wèn)題和矛盾需

5、要關(guān)注。一是公益性和盈利性之間的矛盾。這實(shí)際上體現(xiàn)了公共屬性與市場(chǎng)屬性之間的矛盾。地方政府設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金（作為母基金）的主要目的是用公共基金撬動(dòng)私人資本，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這決定了其公益性較強(qiáng)、盈利能力較弱，地域性強(qiáng)、流動(dòng)性弱。但社會(huì)資本作為子基金的主要來(lái)源，以盈利性為主要目標(biāo)，這就使得政府出資的母基金和社會(huì)資本為主的子基金之間易于產(chǎn)生利益沖突。在現(xiàn)行運(yùn)作模式下，由于參與主體權(quán)責(zé)劃分并不是十分明確，母基金以安全性為首要目標(biāo)，投資十分謹(jǐn)慎，資金利用效率較低，很難充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用。而當(dāng)子基金中的私有資本較多時(shí)，則基金更加注重盈利性而非公共性，投資項(xiàng)目及區(qū)域選擇難免與政策預(yù)期背離

6、，引導(dǎo)基金必然遠(yuǎn)離政策初衷。再加上雙方信息不對(duì)稱，子基金占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，容易產(chǎn)生政策沖突風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)來(lái)看，市場(chǎng)化屬性越強(qiáng)的引導(dǎo)基金，更樂(lè)于投向全國(guó)性而非本地項(xiàng)目，投向預(yù)期回報(bào)更高的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)項(xiàng)目。二是撬動(dòng)效應(yīng)與引導(dǎo)效應(yīng)之間的矛盾。政府引導(dǎo)基金最顯著特點(diǎn)是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“引導(dǎo)效應(yīng)”和對(duì)社會(huì)資本的“撬動(dòng)效應(yīng)”，若過(guò)度強(qiáng)調(diào)撬動(dòng)效應(yīng)，引導(dǎo)效應(yīng)就有被稀釋的可能。目前,引導(dǎo)效應(yīng)的發(fā)揮主要靠“讓利+風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償+投資范圍軟約束”，引導(dǎo)效應(yīng)并沒(méi)有硬抓手，本身就不易充分發(fā)揮。另一方面，經(jīng)過(guò)不止一輪放大后，社會(huì)資本是主要出資方，財(cái)政資金只占出資額的較小部分，這導(dǎo)致引導(dǎo)效應(yīng)難以實(shí)施，引導(dǎo)

7、基金的投資偏好與純市場(chǎng)基金沒(méi)有顯著差異，會(huì)出現(xiàn)“有人投的蜂擁投，沒(méi)人投的仍然沒(méi)人投”的尷尬局面，導(dǎo)致存在產(chǎn)業(yè)斷點(diǎn)。三是政府式監(jiān)督與專業(yè)化運(yùn)作之間的矛盾O無(wú)論是社會(huì)化的引導(dǎo)基金還是市場(chǎng)化的引導(dǎo)基金，均需要借助專業(yè)人才、以專業(yè)性保障基金運(yùn)作。由于代理人的存在，兩種基金均面臨同樣的委托代理問(wèn)題，即如何在保障專業(yè)人才自主決策的基礎(chǔ)上，施以有效激勵(lì)和監(jiān)督。在傳統(tǒng)引導(dǎo)基金的監(jiān)督過(guò)程中，政府與管理人的角色更像是業(yè)余裁判員和專業(yè)運(yùn)動(dòng)員之間的關(guān)系。一方面，政府專業(yè)知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)少，與基金管理人難以達(dá)成共識(shí)，無(wú)法形成有效監(jiān)督，造成政府式監(jiān)管過(guò)度和專業(yè)性監(jiān)管缺位并存；另一方面，基金管理人在實(shí)際操作中受到種種不合理制

8、約，難以有效發(fā)揮專業(yè)化水平。四是專業(yè)化發(fā)展與專業(yè)化人才缺失的矛盾。政府引導(dǎo)基金需要專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)營(yíng)，目前大部分基金管理人一部分來(lái)自本土，一部分來(lái)自基金母公司委派。本土的管理人掌握和了解本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，資金投放有的放矢，但也難免出現(xiàn)因本土利益關(guān)系引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。外來(lái)管理人的管理理念相對(duì)先進(jìn)，但會(huì)因過(guò)度追求利益和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而失去基金引導(dǎo)意義。如何培育和發(fā)展本土的優(yōu)秀基金管理人才，同時(shí)如何把引進(jìn)來(lái)的基金人才長(zhǎng)期留在本土，這需要政府出臺(tái)激勵(lì)措施和人才計(jì)劃。三、完善運(yùn)作機(jī)制的建議黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快完善

9、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，我們要大膽探索和嘗試，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，充分發(fā)揮股權(quán)投資引導(dǎo)基金在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)中的積極作用。一是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。股權(quán)投資引導(dǎo)基金改變了政府無(wú)償補(bǔ)助、貼息等傳統(tǒng)方式，探討采用市場(chǎng)化手段扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重要意義。但各地運(yùn)作效果差異較大，根本原因就在于是否建立了良好的運(yùn)作機(jī)制，理順了政府與市場(chǎng)的邊界，把“有為政府”與“有效市場(chǎng)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。因此，要真正發(fā)揮股權(quán)投資引導(dǎo)基金的杠桿引導(dǎo)作用，需要政府建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，明確政府、母基金和基金公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，減少行政干預(yù)，最大限度地保護(hù)投資者利益。二是要按市

10、場(chǎng)化原則組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，按市場(chǎng)化方式扶持產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府就應(yīng)該按照市場(chǎng)化思路和機(jī)制運(yùn)作管理引導(dǎo)基金，這樣才能吸引和撬動(dòng)更多的市場(chǎng)力量，提高財(cái)政資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)杠桿引導(dǎo)的意圖。引導(dǎo)基金作為政府與市場(chǎng)的橋梁，要按市場(chǎng)規(guī)律吸引專業(yè)人才，按市場(chǎng)原則組建子基金，要建設(shè)一支懂市場(chǎng)、熟投資、責(zé)權(quán)利一致的引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮市場(chǎng)人才的運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)是政府建立并管理和發(fā)揮好引導(dǎo)基金作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是要加大財(cái)政與金融的協(xié)調(diào)配合。財(cái)政資金是有限的，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開金融的大力支持、協(xié)調(diào)和配合。財(cái)政出資扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展表明了政府的發(fā)展規(guī)劃和政策導(dǎo)向，具有明顯的增信作用。而金融的跟進(jìn)則既提供了資金支持，又降低了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮了進(jìn)一步的增信功能，會(huì)吸引更多非金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本跟進(jìn)，這樣更有利于發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千金”、助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。四是要完善激勵(lì)約束機(jī)制有效調(diào)節(jié)政策目標(biāo)和商業(yè)目標(biāo)之間的平衡，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)十分重要。首先，應(yīng)建立包含投資收益、政策效果等在內(nèi)的多維度、綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)體系