第12章 政府債務.電子教案教學課件

1、1第12章 政府債務2本章提要 12.1 政府債務的概念及其分類 12.2 債務償還能力與債務負擔 12.3 政府債務與后代負擔 12.4 政府債務風險及其管理312.1 政府債務的概念及其分類12.1.1 政府債務的概念界定12.1.2 會計學視角的政府債務分類12.1.3 公共風險視角的政府債務分類412.1.1 政府債務的概念界定 債是按照約定的條件，在當事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利義務關(guān)系，享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負有義務的人是債務人。 政府債務是政府作為債務人，與債權(quán)人發(fā)生的權(quán)利義務關(guān)系。 會計學視角：政府債務是政府由于過去事項引起的現(xiàn)時義務，該義務的履行預期會導致政府資源的流出，這種流出

2、既可以體現(xiàn)為經(jīng)濟利益，也可以體現(xiàn)為服務形式。 公共風險視角：政府承擔和化解公共風險，將導致財政資源的流出，不管這種流出是現(xiàn)時還是將來可能產(chǎn)生的義務。在此背景下，政府債務得以產(chǎn)生。5 公共風險視角的政府債務 政府承擔的現(xiàn)時義務體現(xiàn)為政府的直接債務。根據(jù)政府的現(xiàn)時義務是否得到法律或者合同的確認，可以將其區(qū)分為顯性直接債務和隱性直接債務。 政府承擔的未來義務體現(xiàn)為政府的間接債務，也稱或有債務（contingent debt），這種債務是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，取決于將來某個事項是否發(fā)生。根據(jù)政府的未來義務是否得到法律或者合同的確認，又可將其區(qū)分為顯性或有債務和隱性或有債務。612.1.2 會計學視角的政府債務

3、分類 會計學意義上的政府債務，實際上對應于政府顯性直接債務 內(nèi)債外債 內(nèi)債是政府在本國境內(nèi)發(fā)行的公債，其認購主體是國內(nèi)法人和本國公民，債權(quán)人為金融機構(gòu)、機關(guān)團體、企業(yè)和居民個人，其發(fā)行與償還一般以本國貨幣為計量單位。 外債是本國政府在境外舉借的債務，債權(quán)人可以是外國政府、國際金融組織、外國銀行、外國企業(yè)、團體組織和個人，通常以債權(quán)國通貨為計量單位，也可以以雙方同意的第三國通貨作為計量單位。7 國家借款發(fā)行債券 國家借款是最原始的舉債形式，它具有手續(xù)簡便、成本費用較低等優(yōu)點，因此現(xiàn)代國家在舉借外債和向本國中央銀行借債時仍主要采用這一方式。但借款通常只能在應債主體較少的條件下進行，不具有普遍性。

4、發(fā)行債券具有普遍性、法律保證性以及持久性等特點，應用范圍較廣，效能較高，因此對公眾和企業(yè)的借債主要采用發(fā)行債券的方式。發(fā)行債券的主要缺陷是成本較高，需要有發(fā)達的信用。8 短期、中期和長期公債 短期公債多指1年以內(nèi)到期的公債，其特點是周期短、流動性強，近似貨幣。 中期公債一般指1年以上10年以內(nèi)的債券。它與短期和長期公債相配合，有利于吸收資金，既可以用來彌補財政赤字，又可以作為重點建設資金的來源。 長期公債是指期限在10年以上的公債，一般用于特大的經(jīng)濟建設項目或應付突發(fā)事件。9 可轉(zhuǎn)讓公債不可轉(zhuǎn)讓公債 可轉(zhuǎn)讓公債，也稱上市公債，是指能夠在證券市場上自由流通買賣的公債。認購者可以根據(jù)資金需求和市場

5、行情隨時兌現(xiàn)公債或轉(zhuǎn)讓給他人，從而滿足投資者的流動性要求，降低其機會成本，因此特別受歡迎。 不可轉(zhuǎn)讓公債指不能在證券市場上自由買賣的公債，只能由政府到期還本付息。由于其流動性差，投資的機會成本比較高，所以推銷余地不大，在公債中所占比重較低。10 其他分類方法 按公債發(fā)行性質(zhì)的差異，可以分為強制公債和自愿公債 按公債利率的確定方式，可以分為固定利率公債、市場利率公債和保值公債； 按公債的計量單位，可以分為貨幣公債、實物公債、折實公債等。1112.1.3 公共風險視角的政府債務分類 Polackova(1998)的財政風險矩陣：表15-112表12-1 財政風險矩陣債 務 來 源直接債務（在任何情

6、況下都存在的債務）或有債務（在特定事件發(fā)生時才存在的債務）顯性債務（為一項法律或合同所確認的債務）主權(quán)債務（中央政府簽署合同的借款和發(fā)行的證券）法定支出法定公務員養(yǎng)老金中央政府對非主權(quán)債務及由次國家政府、公共和私營部門實體（如開發(fā)銀行）所發(fā)行債務的擔保對不同類型（抵押、學生、農(nóng)業(yè)以及小型商業(yè)等）貸款的保護性中央擔保中央政府提供的貿(mào)易和匯率擔保中央政府對私人投資的擔保中央保險體系（存款保險、來自私人養(yǎng)老基金的收入保險、作物收成保險、洪災保險、戰(zhàn)爭風險保險等）隱性債務（政府出于公共利益或利益集團壓力而承擔的道義債務）公共投資項目未來的維護成本非法定的未來公共養(yǎng)老金（與公務員養(yǎng)老金相對）非法定的其他

7、社會保障計劃非法定的未來醫(yī)療保健融資次國家級政府以及公共或私人實體對非擔保債務的違約實行私有化企事業(yè)的債務清理非中央保險體系的銀行破產(chǎn)的成本非擔保的養(yǎng)老基金、失業(yè)基金、社會保險基金的投資失誤中央銀行不能履行其職責（外匯合約、保衛(wèi)貨幣、國際收支平衡）私人資本外逃帶來的援助要求突發(fā)性環(huán)境破壞、災害救濟和軍事支出等13 李萍和許宏才(2006)：政府債務矩陣(表15-2)14表12-2 政府債務矩陣債務來源直接債務(在任何情況下都存在的債務)或有債務(在特定事件發(fā)生時才存在的債務)顯性/法定債務(為法律或合同所確認的債務)各級政府的協(xié)議借款和發(fā)行的債券應支未支的法定支出法定公務員養(yǎng)老金對下級政府債務

8、的擔保對公共或私人部門所發(fā)行債務的擔保對政府性貸款(住房抵押貸款、學生貸款、農(nóng)業(yè)貸款、中小企業(yè)貸款等)的擔保政府提供的貿(mào)易和匯率擔保對私人部門投資的政府擔保政府保險體系(存款保險、證券投資基金保險、私人養(yǎng)老基金收益保險、農(nóng)作物收成保險、洪災保險等)隱性/推定債務(政府因公共利益或政治壓力而承擔的債務)公共投資項目未來的經(jīng)常性支出非法定的未來公共養(yǎng)老金(與公務員養(yǎng)老金相對)非法定的其他社會保障計劃非法定的未來醫(yī)療保健融資下級政府對于非擔保債務的違約公共或私人部門對非擔保債務的違約政府保險體系以外的金融危機成本國有部門在私有化過程中的債務清理非擔保社會保障基金的破產(chǎn)中央銀行可能出現(xiàn)的負的凈值或者不

9、能履行其職責自然災害等突發(fā)公共事件15 注意點 政府隱性擔保與顯性擔保在對象方面存在很大的重疊，不同之處在于，對于相同的對象，如金融部門，如果擔保有法律規(guī)定，則構(gòu)成顯性債務；超過法律規(guī)定的擔保要求，則構(gòu)成政府的隱性債務。 注意兩項隱性或有債務 針對國有部門私有化過程中的債務清理。 中央財政對中央銀行的隱性擔保。1612.2 債務償還能力與債務負擔 12.2.1 借新還舊與債務償還 12.2.2 利息支付的稅收負擔 12.2.3 以通貨膨脹的方式拒絕償還債務1712.2.1 借新還舊與債務償還 問題：持續(xù)的債務累積會引發(fā)財政崩潰嗎？ 政府債務的特殊性 家庭債務遲早要償還 政府債務不必償還，因為預

10、算和經(jīng)濟都是一種持續(xù)不斷的事件 “借新還舊”：當某一特定債務到期時，政府可以在償還的同時通過發(fā)行新債以獲取必要的資金。 問題應改為：利息支付對經(jīng)濟會產(chǎn)生什么影響？未償還的債務如何進入經(jīng)濟的流通過程中去。1812.2.2 利息支付的稅收負擔 若債務都為國內(nèi)持有，則只是“右手欠左手的債” 但和其他稅種一樣，支持這類轉(zhuǎn)移費用而課征的稅收同樣會引起額外的經(jīng)濟損失，從而就對經(jīng)濟形成負擔。 隨著為支付債務利息而課征的稅收收入占GDP比率的不斷上升，這類影響可能會變得越來越嚴重。當這一比率變得十分巨大時，將會成為一個嚴重的負擔和抑制問題。 只要債務增長的速度不超過GDP的增長速度，那么，債務占GDP的比重就

11、不會擴大。 同時，如果稅收的增長速度不低于GDP的增長速度的話，可用于償債的財政資金就不會出現(xiàn)困難，財政的可持續(xù)性問題也就不會受到挑戰(zhàn)。 1912.2.3 以通貨膨脹的方式拒絕償還債務 通貨膨脹可以降低債務 政府是否以通貨膨脹的方式拒絕清償債務，取決于 債務發(fā)行時投資者對通貨膨脹的預期程度 這一預期如何從較高的名義收益率中反映出來。 這些又取決于債務的償還期。 若是短期債務，由于收益率與貨幣市場的當前利率相聯(lián)系，因此它會反映出通貨膨脹率。 若是長期債，情況就不一樣了無法預見的高通貨膨脹率會產(chǎn)生，而這些在債務發(fā)行時難以考慮到。2012.3 政府債務與后代負擔 12.3.1 新古典模型 12.3.

12、2 世代交疊模型 12.3.3 李嘉圖模型 12.3.4 總的看法2112.3.1 新古典模型 假定：公共部門的資本存量保持不變 觀點：政府舉債通過它對資本形成的影響而給后代人造成了負擔。 如果公共部門用來自于私人部門的資源從事生產(chǎn)性投資，那么，總資本存量就會增加，公共支出的好處就會波及未來，則負擔的轉(zhuǎn)移就成為代際間公平的事情。 這一思路構(gòu)成劃分經(jīng)常性預算和資本性預算的基礎(chǔ)：經(jīng)常性預算是由稅收支持的，而資本性預算是由信貸支持的。2212.3.2 世代交疊模型 在不存在世代交疊的情況下，減少私人資本形成是唯一可以使內(nèi)債負擔轉(zhuǎn)移給下一代的途徑。 如果存在世代交疊，則盡管第一代人承受了最初的全部負擔

13、，但以后可以將其中的一部分轉(zhuǎn)給第二代人。這樣，即便在對私人部門資本形成沒有影響的條件下，這種代際交疊的債務轉(zhuǎn)移方式也會發(fā)生作用。 2312.3.3 李嘉圖模型 假定：存在自愿的代際轉(zhuǎn)移 觀點：私人實際上能夠消除政府債務政策的代際效應，從而使稅收融資和債務融資實質(zhì)上是等價的 。 證據(jù)：有許多計量經(jīng)濟研究對該假說進行了檢驗，證據(jù)有正有反。 2412.3.4 總的看法 政府債務負擔問題實質(zhì)上是代際背景下的稅收歸宿問題。 和許多其他歸宿問題一樣，債務負擔難以定論 “負擔”如何定義尚不清楚 辦法一：以一組同齡人的一生消費來衡量； 辦法二：以某一時點上所有活著的人的可能消費來衡量。 即便定義確定，負擔的存

14、在與否還取決于 內(nèi)債還是外債？ 債務政策如何影響各種經(jīng)濟決策？ 哪種項目用債務來籌資？ 至今沒有一致的結(jié)論。2512.4 政府債務風險及其管理 12.4.1 政府債務風險及其分析框架 12.4.2 財政對沖矩陣 12.4.3 構(gòu)建政府債務風險管理的基礎(chǔ)制度2612.4.1 政府債務風險及其分析框架 政府債務風險指政府債務與其資產(chǎn)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上不匹配，使政府債務的可持續(xù)性和經(jīng)濟社會發(fā)展受到損害的一種可能性。 2000年后，政府債務管理引入資產(chǎn)負債管理辦法： 政府債務管理超越純粹債務組合的孤立的成本風險分析，轉(zhuǎn)入對政府資產(chǎn)和負債財務屬性的匹配分析； 擴展了政府資產(chǎn)與負債的內(nèi)涵，拓展了政府債務管理的

15、手段和領(lǐng)域。27 政府債務風險的分析框架 第一層次，政府債務與資產(chǎn)存量的對比，以判斷政府債務風險是擴散還是收斂。如果呈現(xiàn)擴散特征，則進入第二層次的分析。 第二層次，政府債務增量與資產(chǎn)增量的對比，以發(fā)現(xiàn)債務風險擴散的程度。如果擴散程度很大，超出現(xiàn)有的財政能力，則進入第三層次的分析。 第三層次，政府債務與經(jīng)濟總規(guī)模的對比，以判斷債務風險是否處于可控的范圍之內(nèi)。如果債務風險處于失控的境地，則進行第四層次的分析。 第四層次，政府債務與無形資源的對比，以判斷財政風險是否會演變?yōu)檎挝C和社會危機。2812.4.2 財政對沖矩陣 Polackova & Schick(2002)：財政對沖矩陣（表1

16、23）29表12-3 財政對沖矩陣財政安全性來源直接來源（建立在現(xiàn)有資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上）或有來源（依賴于未來事件，如未來價值的創(chuàng)造）顯性來源（建立在政府的法定權(quán)力之上，即財產(chǎn)所有權(quán)和籌集收入權(quán)）資產(chǎn)恢復（不良資產(chǎn)的處置和出售，國有股份出售）國有企業(yè)和其他公共資源的私有化政府貸款資產(chǎn)的恢復（產(chǎn)生于較早的政府直接貸款）來源于資源開發(fā)和出售的政府收入稅收收入政府從金融機構(gòu)購買的對沖工具和（再）保險隱性來源（建立在政府間接控制的基礎(chǔ)之上）穩(wěn)定和或有事件基金中央銀行正的凈值國有企業(yè)利潤從官方債權(quán)人獲得的或有信貸額度和融資承諾以各種貨幣計價的經(jīng)常賬戶盈余30表124 政府資產(chǎn)矩陣資產(chǎn)來源直接資產(chǎn)(建立在現(xiàn)期

17、資產(chǎn)存量和收入流量的基礎(chǔ)上)或有資產(chǎn)(依賴于未來事件)顯性(建立在政府的法定權(quán)力之上，即財產(chǎn)所有權(quán)和籌集收入權(quán))國有資產(chǎn)(包括經(jīng)營性與非經(jīng)營性)出售收入政府擁有的自然資源稅收收入來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付政府收費政府從金融機構(gòu)購買的避險工具隱性(建立在政府間接控制的基礎(chǔ)之上)國有企業(yè)利潤中央銀行正的凈值官方外匯儲備從上級政府或其他部門獲得的融資承諾3112.4.3 構(gòu)建政府風險管理的基礎(chǔ)制度 政府債務風險管理系統(tǒng)：圖15132圖12-1 政府債務風險管理系統(tǒng)33 構(gòu)建政府風險管理的基礎(chǔ)制度 傳統(tǒng)政府會計和預算的改革 編制財政風險預算 建立完整的政府財務報告制度 建立地方政府債務風險的預警評價系統(tǒng)

18、34 傳統(tǒng)政府會計和預算的改革 傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制的局限性 基于收付實現(xiàn)制的傳統(tǒng)預算的時間跨度偏短，易導致政府出現(xiàn)在不同時段之間轉(zhuǎn)移債務風險的機會主義行為。 收付實現(xiàn)制導致對現(xiàn)時交易的測量不完全或者不準確。許多情況下，當作出承諾并且實際使用資源時，并沒有同時發(fā)生現(xiàn)金支付。 在收付實現(xiàn)制下，缺乏關(guān)于資產(chǎn)債務存量及其變化的信息，如政府固定資產(chǎn)的折舊。 收付實現(xiàn)制下政府對支出的延期確認可能造成隱藏的風險逐漸累積，直至達到非常劇烈的程度。 可以考慮在政府會計與預算中分階段引入權(quán)責發(fā)生制。 35 編制財政風險預算 在政府的預算文件中包括有關(guān)財政風險的說明，以便評估預算的可行性，確保預算的有效施行。 財政風險

19、預算從動態(tài)的角度分析政府面臨的各種不確定性可能給財政帶來的沖擊，以此來預測財政風險的發(fā)展趨勢和財政的可持續(xù)性。 36 建立完整的政府財務報告制度 政府的資產(chǎn)債務表應當反映政府的全部債務，并披露對政府全部金融和實物資產(chǎn)的登記。 年度財政預算應說明或有債務、稅式支出、準財政行為的性質(zhì)及其財政重要性。 37 建立政府債務風險的預警評價系統(tǒng) 建立能夠綜合反映政府債務運行的政府債務風險預警指標體系 表15-5 38表12-5 政府債務風險預警指標體系指 標定 義與債務風險的相關(guān)性I反映顯性直接債務風險的指標債務依存度當年債務發(fā)行額/（當年財政支出+當年債務還本付息額）+償債率當年債務還本付息額/（當年財

20、政收入+當年債務發(fā)行額）+負債率年末債務余額/當年GDP+赤字率當年赤字額/當年GDP+借新還舊率當年債務還額/當年債務發(fā)行額+債務備抵率年末財政后備額/年末債務余額+外債占比年末政府外債余額/年末債務余額+債務違約率當年債務違約額/當年到期債務額+逾期債務率年末逾期債務總額/年末債務總額+短期債務占比年末短期債務余額/年末債務余額+39II中期預警指標（中期預警指標是將傳統(tǒng)的年度指標擴展到中期框架（35年）III反映隱性、或有負債風險的指標風險調(diào)整：隱性直接負債在未來n年內(nèi)可能要求兌付的風險（r）加權(quán)隱性直接負債（風險權(quán)數(shù)的確定，需要綜合考慮統(tǒng)計和計量分析的結(jié)果，以及專家意見等）+風險調(diào)整：顯性直接負債在未來n年內(nèi)可能要求兌付的風險（r）加權(quán)顯性直接負債（風險權(quán)數(shù)的確定，需要綜合考慮統(tǒng)計和計量分析的結(jié)果，以及專家意見等）+隱性、或有負債風險預測基于宏觀經(jīng)濟、社會狀況以及環(huán)境變化趨勢等，對未來可能出現(xiàn)的隱性或有負債兌付風險進行大致評估+40本章小結(jié) 在會計學意義上，政府債務是指政府由于過去事項引起的現(xiàn)時義務，該義務的履行預期會導致政府資源的流出，這種流出既可以體現(xiàn)為經(jīng)濟利益，也可以體現(xiàn)為服務形式。 從政府作為公共風險的承擔者和化解者的角度出