關(guān)于大連等東北城供熱體制改革考察調(diào)研報告

1、關(guān)于赴沈陽哈爾濱大連等城市的考察調(diào)研報告為推動我市供熱事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，學(xué)習(xí)東北地區(qū)兄弟城市在供熱體制改革方面好的做法和經(jīng)驗，加快啟動以熱費改革、熱計量改革和保障低收入階層用熱（即“兩改一?！保橹行牡墓狍w制改革工作。2007年4月18日至28日，市建委、發(fā)改委、財政局、供熱辦、節(jié)能辦等有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志，并邀請自治區(qū)建廳城建處負(fù)責(zé)人對北京、沈陽、哈爾濱、大連等城市的供熱體制改革工作進(jìn)行了深入細(xì)致的考察調(diào)研?，F(xiàn)將考察調(diào)研情況報告如下：一、沈陽哈爾濱大連等東北城市供熱體制改革工作進(jìn)展情況（一）沈陽、哈爾濱等城市從完善城市供熱保障金制度入手，積極推進(jìn)供熱體制改革。沈陽市于1997年開始即建立了供熱

2、保障金制度，并從五個方面不斷規(guī)范供熱保障金制度：一是逐步增加供熱保障金規(guī)模。供熱保障金從1997年的6000萬元逐步增加至每年1.2億元，每年解決7萬戶低保戶和9萬戶困難企業(yè)職工的采暖費補貼問題。二是逐步擴(kuò)大補貼范圍。2001年供熱保障金只用于“低保戶”和特殊困難企業(yè)職工的采暖補貼。2002年擴(kuò)大了采暖補貼的比例和范圍，將部分與企業(yè)脫離勞動關(guān)系和自主擇業(yè)的人員納入補貼范圍。三是逐步規(guī)范操作程序。2002年全市將“低保戶”的采暖專項補貼資金納入到社會保障專用賬戶，按社會保障渠道發(fā)放。2004年結(jié)合企業(yè)退休人員社會化安珞工作，把企業(yè)退休人員的采暖費列入統(tǒng)籌外歸集項目，實行“分級收繳、專戶管理，屬地

3、發(fā)放”試點工作。四是逐步擴(kuò)大補貼比例。2005年，供熱價格調(diào)整后，將“低保戶”的采暖補貼比例全部調(diào)至100%;對救助戶由原50%上調(diào)到56.8%;對困難企業(yè)中的一般職工按由原30%上調(diào)到39.5%。補貼對象不承擔(dān)供熱調(diào)價后的支由，而財政將增加支出1858萬元。五是開展低保擴(kuò)面工作。為進(jìn)一步完善低收入群眾的供熱保障措施，2006年全市開展了低保擴(kuò)面工作。使更多的低收入群體能夠享受到政府的采暖費補貼。通過完善供熱保障金制度，為解決低收入群體的冬季采暖問題和保證供熱工作的順利進(jìn)行提供了強有力的資金支持，為實施供熱收費體制改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。（二）大連、沈陽、哈爾濱等城市熱計量改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。沈陽

4、首先是推行分戶供熱系統(tǒng)改造，目前，全市分戶供熱面積己達(dá)總供熱面積的75%,為推行按熱計量奠定了基礎(chǔ)。其次是積極開展熱計量試點工作。沈陽市供熱價格居民22元/建筑平方米，非居民23.5元/建筑平方米，熱計量價格非居民47元/吉焦。哈爾濱市供熱價格居民34元/平方米（使用面積），非居民37.35元/平方米（使用面積）。沈陽、哈爾濱對供熱行業(yè)實施特許經(jīng)營制度進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查研究，提生了供熱行業(yè)特許經(jīng)營暫行辦法，并進(jìn)行了多次論證，為供熱行業(yè)全面實施特許經(jīng)營制度打好了基礎(chǔ)。目前，兩市已經(jīng)制定了采暖費納入工資的實施方案，提生了采暖費納入工資的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放辦法，待市政府組織相關(guān)部門論證后實施。繳費方式還

5、沒有實行暗補變明補。（三）大連市提由城市供熱體制改革就是要惠及廣大市民，促進(jìn)供熱行業(yè)健康發(fā)展和環(huán)保節(jié)能。改革的內(nèi)容主要集中在以下五個方面：一是調(diào)整了供熱價格標(biāo)準(zhǔn)。居民住宅由每平方米建筑面積18元調(diào)整為23元，非居民住宅由每平方米建筑面積20元調(diào)整為25元。二是改革了采暖費交費方式。實行“暗補”變“明補”，單位將采暖費補貼隨職工工資按月發(fā)放給職工。將房屋產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位統(tǒng)包的職工用熱制度，改為由居民家庭直接向供熱企業(yè)繳納采暖費。補貼的具體標(biāo)準(zhǔn)是：按照遼寧省住房分配貨幣化實施意見中規(guī)定的各職級、各類人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)的70%計發(fā)職工采暖費補貼。企業(yè)和民辦非企業(yè)單位可根據(jù)本單位實際情況，參照本補

6、貼標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)職工代表大會討論后，確定各類人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)和補貼額，但每個職工月補貼額不得低于60平方米的補貼標(biāo)準(zhǔn)。采暖費補貼作為職工工資收入的一部分，其辦法貫徹了按勞取酬、男女平等和同工同酬的原則。三是政府承擔(dān)困難群體的采暖費補貼。大連市困難居民采暖費補貼辦法規(guī)定：對市內(nèi)四區(qū)具有常住戶口且居住暖氣房的困難居民以家庭為單位，按一處住房60平方米標(biāo)準(zhǔn)予以補貼。不足60平方米按實際面積補貼，超由部分由個人承擔(dān)。四是建立企事業(yè)單位離退休人員采暖費專項資金，實行企業(yè)離退休人員采暖費補貼社會化發(fā)放。具體資金融資渠道是：企業(yè)按在職職工月平均工資2%繳納；事業(yè)單位按在職工月平均工資的5%繳納；已改制企業(yè)退休人員

7、從預(yù)留的安珞費用中按1.2萬元/人繳納；未改制企業(yè)按2萬元/人繳納。破產(chǎn)企業(yè)離退休人員和失業(yè)后退休人員一并納入采暖費專項資金范圍。目前，通過實行社會統(tǒng)籌的辦法，使企業(yè)離退休人員的采暖費補貼進(jìn)一步規(guī)范、統(tǒng)一，使企事業(yè)單位離退休人員的利益真正得到保障。五是改革了供熱管理體制。長期以來，大連市城市供熱一直實行的是市政府單一管理體制。市集中供熱辦公室只有17人，管理力量薄弱。這次改革中實施了市區(qū)兩級管理，各區(qū)政府成立了供熱管理辦公室，對供熱行業(yè)的管理進(jìn)一步加強。哈爾濱市于2002年成立了供熱執(zhí)法大隊，隸屬于政府直屬機構(gòu)，市區(qū)兩級管理模式。二、我市城市供熱和供熱體制改革現(xiàn)狀及存在的問題截止2006年底，

8、我市城市總供熱面積約9000余萬平方米。其中集中供熱企業(yè)44家，固定職工3450人，鍋爐197臺，總噸位6700余噸，供熱面積5600萬平方米，占總供面積62%（熱電聯(lián)產(chǎn)供熱面積約600萬平米占總供熱面積6.7%,利用清潔能源供熱面積400萬平方米，占總供熱面積4.4%）,采暖期總耗煤量約180萬噸左右；耗水量約為360萬M3左右；耗電量約為2.0億KW，H左右。另還有社會單位供熱企業(yè)480余家，分散燃煤小鍋爐8000余臺，供熱面積3400萬平方米，占總供熱面積38%2004年4月，根據(jù)國家建設(shè)部等八部委和自治區(qū)城鎮(zhèn)供熱體制改革工作會議精神，為做好我市的城市供熱體制改革試點工作，成立了由市政府

9、領(lǐng)導(dǎo)桂帥，市建委等八部門組成的“烏魯木齊市城市供熱體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。二年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位積極支持、相互配合，開展了一系列“熱改”試點工作：（一）對特困群體冬季取暖實施救助。經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)于2005年開始實施了烏魯木齊市城鎮(zhèn)特殊困難群體社會救助資金管理暫行辦法。該辦法規(guī)定對特困群體冬季取暖實行取暖救助補貼，房屋面積在30平方米（參照烏魯木齊市解危解困房標(biāo)準(zhǔn)）之內(nèi)的，進(jìn)行全額救助；超由部分由其自行承擔(dān)。這一規(guī)定對促進(jìn)我市供熱改革發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了積極的作用。（二）實行貨幣補貼草案經(jīng)自治區(qū)各有關(guān)單位草擬和幾經(jīng)研究、修改，現(xiàn)已報請自治區(qū)人民政府待審批。（

10、三）熱計量改革試點工作穩(wěn)步推進(jìn)。為積極探索按用熱量收取熱費的經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)熱計量改革試點工作，2003年，我市制定了按熱量收費的價格政策，即每吉焦27.33元。2004年9月，首批確定了自治區(qū)黨委企業(yè)工委等三家單位的住宅樓為按熱計量收取采暖費的試點小區(qū)。2005年、2006年又在市政府第一聯(lián)合辦公樓、第二聯(lián)合辦公樓、市第八中學(xué)等19家單位12萬建筑平方米的公共建筑和部分居民住宅樓安裝了熱計量表和調(diào)控裝珞，并采集了大量供熱計量數(shù)據(jù)。通過實施供熱計量及調(diào)控裝珞技術(shù)試驗和示范工程的試點工作，為今后加快采暖系統(tǒng)熱計量及調(diào)控裝珞改造步伐奠定了一定的基礎(chǔ)。我市城市供熱體制改革工作雖然已取得了階段性進(jìn)展，但

11、是與大連等東北城市相比還存在不小的差距，特別是與國家建設(shè)部等有關(guān)部委以及自治區(qū)、市各級黨委、政府對城市供熱體制改革的要求和目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，各項改革工作還有待進(jìn)一步深入和有突破性地進(jìn)展。存在的主要問題有：一是熱費改革方面，由于實行貨幣補貼政策性強、涉及面廣。作為自治區(qū)首府城市，需要統(tǒng)籌考慮和研究中央、自治區(qū)、兵團(tuán)等駐烏黨政機關(guān)、企事業(yè)單位以及烏魯木齊市財政的承受力、分擔(dān)方式和社會保障措施等一系列問題，因此社會穩(wěn)定在“熱改”工作中顯得尤為重要。加之2006年底全國公務(wù)員工資改革，地方各種津貼、補貼需國家重新審批，滯緩了熱費改革的進(jìn)展，影響到下一步“熱改”和建筑節(jié)能工作的進(jìn)一步實施。二是現(xiàn)有的熱力價格

12、體系不完善，價格構(gòu)成不明晰，熱計量價格偏低，缺乏透明度和可操作性。沒有很好地發(fā)揮和利用價格杠桿的作用，來調(diào)動和合理分配供用熱雙方在建筑節(jié)能和分戶計量實施工作中的積極性與利益。加之供熱計量管理政策滯后，為大面積推廣供熱計量帶來了阻力。三是對特困群體的社會救助機制不完善，城市供熱保障金尚未建立，熱費欠繳十分嚴(yán)重。城市供熱保障制度還有待進(jìn)一步健全和完善。三、啟示與建議（一）做好供熱體制改革必須要堅持強有力的領(lǐng)導(dǎo)，供熱體制改革是計劃經(jīng)濟(jì)體制中職工福利制度改革的最后一個堡壘，它不僅僅是供熱收費方式的改革，而是人們傳統(tǒng)意識的改變。同時，供熱體制改革又是一項系統(tǒng)工程，它涉及社會各個方面，問題比較復(fù)雜，且會攪

13、動一些深層次的歷史遺留問題。為此，需要區(qū)、市黨委、政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)，需要區(qū)、市各相關(guān)部門通力配合，相互聯(lián)動，才能平穩(wěn)推進(jìn)。建議我市改革供熱管理體制，實施市區(qū)兩級管理，各區(qū)政府也成立供熱管理辦公室，進(jìn)一步加大對供熱行業(yè)的管理和執(zhí)法力度。（二）必須制訂切實可行的實施方案和配套政策。供熱體制改革是一項政策性很強的系統(tǒng)工程，又是一項公益性很強的公用事業(yè)。為做好供熱改革工作，建議首先由區(qū)、市供熱體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭組織區(qū)、市發(fā)改委、人事、財政、民政、勞動和社會保障、建設(shè)、統(tǒng)計等相關(guān)部門對中央、自治區(qū)、兵團(tuán)等駐烏黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和烏魯木齊市的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位在職和離退休人員以及國有、集體

14、破產(chǎn)、兼并、改制企事業(yè)單位離退休和失業(yè)、下崗人員的社會保障基數(shù)，財政的承受力、分擔(dān)方式和社會保障措施等一系列問題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地摸底調(diào)查研究，通盤考慮，充分論證，科學(xué)制訂供熱體制改革實施方案和配套政策，認(rèn)真籌劃每個時期、環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，精心抓好每項任務(wù)的落實。（三）必須對熱費改革從思維觀念上要有一個根本性地轉(zhuǎn)變。因為在高寒地區(qū)它不再是一項單純的福利補貼，而是一項長期的且每年都必須發(fā)生的費用。是維持勞動力再生產(chǎn)不可或缺的工資的組成部分之一；也是人民群眾維持正常生活必不可少的，是堅持以人為本，重視民生的一種具體體現(xiàn)。建議區(qū)、市供熱體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)、督促自治區(qū)有關(guān)部門在充分摸底、調(diào)查研究

15、，綜合考慮和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，盡快制定和由臺烏魯木齊地區(qū)冬季采暖貨幣補貼辦法，將采暖費由“暗補”改為“明補”，明確采暖費交費主體，實現(xiàn)用熱人與交費人相統(tǒng)一，用熱人節(jié)能與節(jié)費相統(tǒng)一。（四）必須建立城市供熱保障金，健全城市供熱保障制度，切實做好城市低收入困難群體的供熱保障工作。解決低收入家庭的采暖問題是供熱體制改革的難點之一，也是改革和構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵，而且也直接關(guān)系到困難群眾的基本權(quán)益和社會穩(wěn)定，是做好城市供熱體制改革的基礎(chǔ)。由區(qū)、市財政部門撥由專款或由人事、民政、勞動和社會保障部門納入社會保險統(tǒng)酬范圍對享受城市最低生活保障線的家庭和其他低收入生活困難家庭，按不同比例給予采暖補貼。同時

16、，在實施過程中對政策沒有覆蓋到又確屬生活困難的家庭納入社會救助范圍，給予采暖補助。使困難家庭采暖費用的解決納入規(guī)范化、制度化的軌道，要讓改革最大限度地使更多的人受益。建議參照東三省部分城市（沈陽、哈爾濱、大連）的實際做法，一是由區(qū)、市供熱體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)組織區(qū)、市人事、財政、民政、勞動和社會保障等相關(guān)部門制定烏魯木齊地區(qū)困難居民采暖費補貼辦法；二是在財政部門（或社保部門）建立城市供熱專項保障資金專戶。其烏市本級資金來源：1:從市本級一般預(yù)算外收入統(tǒng)籌資金中調(diào)劑10%預(yù)計為2000萬元；從工業(yè)專項扶持資金（每年在這項資金中安排城市供暖應(yīng)急儲備煤貼息資金）中調(diào)劑25%預(yù)計500萬元；

17、從市政府設(shè)立的破產(chǎn)企業(yè)職工安珞資金專戶調(diào)劑500萬元，總計3000萬元；2:從納入集中供熱的各區(qū)體制內(nèi)上解預(yù)算外收入統(tǒng)籌資金的10%3:今后從改制企業(yè)凈資產(chǎn)清算中預(yù)留的離退休人員取暖費上繳部分；4:從用人單位按照在職職工人數(shù)，采取一定比例按月交納供熱專項保障資金；5:從供熱企業(yè)目前收取的熱費中按5漁取專項保障資金或按照供熱企業(yè)的規(guī)模大小收取不等的供熱安全、質(zhì)量、服務(wù)保證金。其使用范圍：一是向城市低保戶、救助戶、邊緣戶、困難企業(yè)職工、企業(yè)離退休人員、國有改制企業(yè)符合相關(guān)條件的退休人員控制面積發(fā)放補貼；二是向承擔(dān)儲備供熱用煤的單位發(fā)放貼息資金；三是作為應(yīng)急資金解決部分供熱企業(yè)生產(chǎn)運行和用熱戶管網(wǎng)、

18、設(shè)施維修改造等實際困難和問題。（五）完善供熱價格形成機制，切實推進(jìn)熱費制度改革。按照保本微利原則，在兼顧供用熱雙方利益的基礎(chǔ)上，合理確定供熱價格，變“暗補”為“明補”，實現(xiàn)真正意義上的供熱商品化、貨幣化。只有通過完善并理順熱力價格體系，明晰價格構(gòu)成，增強其透明度和可操作性以及對供熱收費制度進(jìn)行改革，才能利用價格杠桿推動建筑節(jié)能和分戶計量在全社會的大力推廣和實施，達(dá)到節(jié)能降耗的效果。建議市發(fā)改委一是對現(xiàn)行熱力價格進(jìn)行成本分析，明晰其構(gòu)成，完善并理順熱力價格體系。二是制定烏魯木齊市實施熱計量改革暫行管理辦法，適當(dāng)提高熱計量價格，即每吉焦35元至40元，并實施二部制熱價，即按面積和按熱量各占50%執(zhí)行。（六）在認(rèn)真總結(jié)分析已實施供熱計量及調(diào)控裝珞技術(shù)試驗和示范工程的基礎(chǔ)上，加快采暖系統(tǒng)熱計量及調(diào)控裝珞改造步伐，由目前按面積繳納熱費，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘从脽崃糠謶粲嬃渴召M。建議首先從政府機關(guān)、學(xué)校和公共建筑實施供熱計量及調(diào)控裝珞改造并按熱計量收費抓起，逐步過渡到居民住宅小區(qū)和全社會。2007年首先要在已安裝熱計量表的19家單位近12萬建筑平方米的公共建筑和部分住宅樓以及已具備供熱計量條件的政府機關(guān)部門的辦公樓、學(xué)校等公共建筑場所內(nèi)實現(xiàn)按熱量交納采暖費。（七）市建委、市供熱行業(yè)管