水務項目場化運作的十種模式及其適用性

1、水務項目市場化運作的十種模式及其適用性核心提示：水務項目市場化運作的十種模式及其適用性包括作業(yè)外包、委托運營、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等近幾年，城市水業(yè)市場化進程催生了多種改革模式，具體選用何種模式應該結(jié)合項目實際和改革目標確定。如果單就形式多樣性而言，中國水業(yè)改革模式之多在世界范圍內(nèi)可能都是少見的。我們將這幾年國內(nèi)水業(yè)改革由現(xiàn)過和國際通行的一些市場化改革模式做了總結(jié)，歸納為十種改革模式，包括作業(yè)外包、委托運營、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等。其中前兩種模式不帶融資性質(zhì)，后八種模式都不同程度帶有融資性質(zhì)。就政府方和社會

2、投資人各自承擔的風險來說，基本上越靠后的模式，投資人承擔的風險越大，政府承擔的風險更小。一、作業(yè)外包作業(yè)外包(OperationOutsourcing)是指政府或政府性公司以簽定外包合同方式，將莫些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)或個人去承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務的目的。作業(yè)外包模式適合于簡單的輔助性工作或事務，這些工作既有一定的專業(yè)性，又便于成果檢查，而且可以通過公開競爭的方式進行作業(yè)外包委托，使政府方獲得更優(yōu)的合同條件；合同期通常在5年以下。對在營項目還可以采用管理競爭(ManagedCompetition)的方式讓現(xiàn)有的公共機構(gòu)與民營機構(gòu)開展競爭。常見的例子包括

3、自來水公司呼叫中心服務外包、水費帳單寄發(fā)外包，自來水公司管道維修外包，水務監(jiān)管部門對污水處理水質(zhì)指標定期檢測的外委，供排水工程的代建管理等等。二、委托運營委托運營(Operation&MaintenanceContract)是指擁有水務設施所有權(quán)的政府部門通過簽定委托運營合同，將設施的運營和維護工作交給民營機構(gòu)完成；民營機構(gòu)對設施的日常運營負責，但不承擔資本性投資和風險。通常政府部門向民營機構(gòu)支付服務成本和委托管理報酬。委托運營模式適合于物理外圍及責任邊界比較容易劃分，同時其運營管理需要專業(yè)化隊伍和經(jīng)驗的水務設施，譬如污水處理廠；政府并不急于套現(xiàn)設施投資，而著眼于提高設施運營管理和服務

4、的質(zhì)量；或者沒有足夠?qū)I(yè)化隊伍應對。實例包括廣東西朗污水處理廠委托運營、深圳草埔污水處理應急工程委托運營等。三、BTBT(Build-Transfer)也即建設-回購模式，是指民營機構(gòu)與政府方簽約后，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責奧項基礎(chǔ)設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府，從而享有在一定期限內(nèi)分次收回回購款（包含設施建設成本及融資回報）的權(quán)利。BT模式適合于缺乏收入補償機制的設施，譬如污水管網(wǎng)的建設投資；對建設財力薄弱的地方政府或融資能力強的承包商都具有很大的吸引力；但容易蛻變?yōu)檎搨谫Y的工具。2006年1月建設部、發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文，禁止政府投資項目采用帶資承包方式進行建設可

5、能對BT模式造成一定的負面影響。實例如上海國際汽車城污水管網(wǎng)BT項目、杭州蕭山錢塘污水處理廠BT項目等。四、TOTTOT（Transfer-Operate-Transfer,移交-運營-移交）是指政府部門將擁有的水務設施移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，以獲得一定期限內(nèi)運營管理該設施的收費權(quán)，民營機構(gòu)通過收費收回投資、獲得回報；期滿后再將設施無償移交給政府方。TOT模式適合于有收費補償機制的存量設施，政府部門希望通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)。在國內(nèi)實踐中，移交給民營機構(gòu)的僅為經(jīng)營權(quán)還是包含資產(chǎn)所有權(quán)的兩種交易條件都由現(xiàn)過。前一種交易條件下，非常類似于政府一次性收回幾十年設施租金，因此稱

6、為POT（Purchase-Operate-Transfer,收購-運營-移交）可能更準確；若不為融資計，可以采用LOT（Lease-Operate-Transfer,租賃-運營-移交）的模式引入民營機構(gòu)，政府仍可獲定期租金收入。實例包括常州城北污水處理廠TOT、合肥王小郢污水處理廠TOT、長沙第一污水處理廠TOT等。五、BTOBTO（Build-Transfer-Operate,建設-移交-運營）是指民營機構(gòu)為水務設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權(quán)（注意實體資產(chǎn)仍由民營機構(gòu)占有）移交給政府方；隨后政府方再授予該民營機構(gòu)經(jīng)營該設施的長期合同，使其通過向用戶收費，收回投資并獲得合理回報。

7、BTO模式適合于有收費權(quán)的新建設施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設施，政府希望在運營期內(nèi)保持對設施的所有權(quán)控制。事實上，國內(nèi)操作的相當部分名為BOT的項目，若嚴格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因為其特許協(xié)議中規(guī)定政府對項目資產(chǎn)和土地使用權(quán)等擁有所有權(quán)。實例如上海金山紫石污水處理廠等。六、BOT/BOOTBOT（Build-Operate-Transfer,建設-運營-移交）或者BOOT（Build-Own-Operate-Transfer,建設-擁有-運營-移交）是指在政府授予的特許權(quán)下，民營機構(gòu)為水務設施項目進行融資，并負責建設、擁有和經(jīng)營這些設施，在一定期限內(nèi)有權(quán)向用戶或特定部門收

8、取費用；待特許期滿，民營機構(gòu)將該設施及其所有權(quán)移交（通常無償）給政府方。BOT/BOOT模式適合于有收費機制的新建設施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設施，是最為常見的公私合營的投融資模式。其中，項目所有權(quán)歸屬民營機構(gòu)的安排與民營機構(gòu)須完成項目融資有直接的關(guān)系。盡管如此，政府對BOT項目仍有特許協(xié)議下的監(jiān)管權(quán)利和戰(zhàn)略上的最終控制。實例包括成都自來水六廠BOT、南京仙林污水處理廠BOT、南昌青山湖污水處理廠BOT等。七、ROTROT（Renovate-Operate-Transfer,改擴建-運營-移交）是指政府部門將既有的水務設施移交給民營機構(gòu)，由后者負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的

9、資金籌措、建設及其運營管理，當約定期限屆滿后，將全部設施無償移交給政府部門。國內(nèi)有些地方將這種模式稱做TOT+BOTo按照是否為受讓既有設施支付一次性對價，ROT又分為B-BOT（Buy-Build-Operate-Transfer,購買-建設-運營-移交）和L-BOT（Lease-Build-Operate-Transfer,租賃-建設-運營-移交）兩種子模式，國內(nèi)以前者為多。ROT模式適合于需要擴建/改建的水務設施，解決了政府缺乏擴建工程資金的問題，同時又將原有設施的運營管理結(jié)合起來。若設計得好，可以是一種非常貼近項目實際情況的投融資模式。實例有珠海香洲水質(zhì)凈化廠一期TOT轉(zhuǎn)讓及二期擴建B

10、OT項目、惠州市梅湖水質(zhì)凈化中心一、二期工程TOT&BOT等。八、BOOBOO（Build-Own-Operate,建設-擁有-運營）是指民營機構(gòu)在政府授予的特許權(quán)下投資建設水務設施，擁有該設施的所有權(quán)并負責其經(jīng)營，除非因嚴重違規(guī)等原因被政府收回特許經(jīng)營權(quán)，否則民營機構(gòu)將一直擁有并經(jīng)營該設施。當然,獲得特許權(quán)的同時意味著必須接受政府在運營質(zhì)量和定價等方面的監(jiān)管。BOO模式適合于收益不高，需要給投資人提供更多財務激勵的新建項目；與此同時，要求政府對這些設施的運營服務質(zhì)量易于監(jiān)管，且監(jiān)管成本合理、穩(wěn)妥可靠。該模式在國內(nèi)固廢類項目使用較多，如常熟垃圾焚燒項目BOO，但國內(nèi)的水務項目極少采用這

11、種模式。九、股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府將國有獨資或國有控股的水務企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，在水務企業(yè)建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務。股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式適合于包含制水、輸配、銷售在內(nèi)的全系統(tǒng)水務企業(yè)的戰(zhàn)略投資人引進，特別是終端處理設施與管道網(wǎng)絡合并運作的改制引資項目。產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的興起反映由中國水業(yè)引資政策和水務投資公司整合行業(yè)價值鏈戰(zhàn)略的演進。從90年代中期到2001年前后，國內(nèi)供水行業(yè)引進社會資本多采用“廠網(wǎng)分離”的水廠BOT,且多為固定回報方式，這一時期的典型項目如成都自來水六廠BOT、上海大場水

12、廠BOT、西安南郊水廠BOT等。從2002年以后，以上海浦東水司50%股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目為起點，逐漸向包含制水、管網(wǎng)及銷售的供水全系統(tǒng)項目轉(zhuǎn)變，均為合資方式，其他典型項目如重慶江北水司60%股權(quán)轉(zhuǎn)讓、常州水司49%國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、蕪湖水司75%產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。我們注意到，國際性水務投資公司一直對擁有原水、制水、輸配、銷售等完整產(chǎn)業(yè)鏈的商業(yè)模式興趣濃厚，而2002年初我國外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄將大中城市供水管網(wǎng)列為可進入的限制類行業(yè)，對水務投資無疑是開閘放水。當然，這一時期也由現(xiàn)過以制水廠、污水處理廠等終端處理設施為對象的市場化方式，如廈門水務集團將幾個污水處理廠和自來水廠分別打包轉(zhuǎn)讓55%和45%股權(quán)給中環(huán)保水務，但相對比較少見。十、合資合作合資合作是指政府方以水務企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式由資）共同組建合資公司，負責原國有獨資的水務企業(yè)的經(jīng)營。同樣地，政府將授予新