規(guī)范推行PPP模式

1、1一、什么是一、什么是PPP二、為什么要推行二、為什么要推行PPP三、如何規(guī)范推行三、如何規(guī)范推行PPP四、當(dāng)前和下一步工作四、當(dāng)前和下一步工作23 PPP（Public-Private Partnerships）, 政府和社會資本合作 是公共服務(wù)領(lǐng)域供給機制的重大創(chuàng)新，政府采用競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益（國辦發(fā)【2015】42號文）。 456基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)公共服務(wù)保障性保障性安居工程安居工程路橋路橋隧道隧道地下地下管

2、廊管廊環(huán)境環(huán)境治理治理軌道軌道交通交通城市供暖城市供暖供水、供氣供水、供氣教育、醫(yī)療教育、醫(yī)療養(yǎng)老養(yǎng)老文體設(shè)施文體設(shè)施社會類經(jīng)濟類能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13個公共服務(wù)領(lǐng)域。個公共服務(wù)領(lǐng)域。社會資本參與程度高 委托運營(O&M）社會資本風(fēng)險承擔(dān)程度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租賃-運營-移交(LOT)建設(shè)-運營-移交(BOT)建設(shè)-擁有-運營(BOO )轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)改建-運營-移交(ROT)7

3、購買-建設(shè)-運營(BBO)8發(fā)展新階段（發(fā)展新階段（2013 現(xiàn)在）：現(xiàn)在）：2013年末，樓繼偉部長年末，樓繼偉部長正式提出正式提出“科學(xué)規(guī)范推進科學(xué)規(guī)范推進PPP模式模式”暫時停滯期（暫時停滯期（2008 2013）：）：08年四萬億刺激，年四萬億刺激，政府不差錢，政府不差錢，PPP模式遇阻模式遇阻市場推廣階段（上世紀市場推廣階段（上世紀90年代年代 2008）：以）：以BOT為為主，電力、水務(wù)、污水處理等項目，大量引入外資企業(yè)主，電力、水務(wù)、污水處理等項目，大量引入外資企業(yè)起步階段（上世紀起步階段（上世紀80年代）：年代）：BOT、BT試點項目試點項目（公路和水務(wù)）（公路和水務(wù)）80年代

4、年代90年代年代2008年年2013年年共同點：共同點：融資功能。不同點：不同點：9功能單一（建設(shè)、融資）合作期短競爭不充分透明度不夠使用者付費多部門分散推進行政法管轄全功能全生命周期合作充分競爭全過程公開透明三種付費方式轉(zhuǎn)變政府角色財政部門牽頭協(xié)調(diào)推進民商法、行政法統(tǒng)籌2014年年時間時間Version 1.0Version 2.01990年年2000年年2016年年10PPPPPP的優(yōu)勢的優(yōu)勢風(fēng)險分擔(dān)、合作共贏全生命周期管理，降低總成本平滑財政支出，時間換空間 績效管理PPPPPP的局限性的局限性 競爭不充分、風(fēng)險未有效轉(zhuǎn)移 政府過度承諾增加財政風(fēng)險 準(zhǔn)備時間長、交易成本高 過度使用PPP

5、的核心價值觀是物有所值11新預(yù)算法和國發(fā)43號文：開明渠、堵暗道，化解存量債務(wù)國發(fā)60號文：基建投融資方式創(chuàng)新 PPP PPP僅僅是一是一種種融融資資手段？（手段？（）12國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（高效政府）l依法治國（法治政府）；l發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用（有限政府）；l頂層設(shè)計為主，強化改革整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（結(jié)構(gòu)/質(zhì)量/效益優(yōu)先）l改革創(chuàng)新，提高全要素生產(chǎn)效率（大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新）；l去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿；l新動力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)+公共產(chǎn)品公共服務(wù)+新興產(chǎn)業(yè)。新預(yù)算法實施 VS 融資平臺轉(zhuǎn)型公共產(chǎn)品和服務(wù)供給新渠道PPPPPP是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求

6、拉動為輔的體制機制變革。132013年十八屆三中全會全面深化改革決定：支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營；2014年，李克強總理7次部署PPP工作：4次國務(wù)院常務(wù)會議，1次達沃斯論壇，1次新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作會，1次批示；2015來，李克強總理13次部署PPP工作：9次國務(wù)院常務(wù)會議，2次經(jīng)濟座談會，1次世界經(jīng)濟論壇，1次政府工作報告。2015年10月29日，十三五規(guī)劃：推廣政府和社會資本合作模式。2015年11月10日，中央中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。141516預(yù)算法政府采購法及其實施條例PPP法（計劃中）特許經(jīng)營條例（計劃中）

7、法律關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)43號）關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見（國辦42號）關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金76號）關(guān)于PPP財政預(yù)算管理問題的通知（制定中）政策政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金2014113號）PPP項目合同指南（財金2014156號）PPP項目政府采購管理辦法（財庫2014215號）物有所值評價指引（財金2015167號）PPP項目財政承受能力論證指引（財金201521號）指南PPP項目合同指南PPP項目合同案例標(biāo)準(zhǔn)化合同合同PPP項目識別標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)濟、技術(shù)、財務(wù)等）產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)績效付費標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)17誰可以作

8、為政府方？誰可以作為政府方？l政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為實施機構(gòu)并代表政府簽署PPP項目合同；l政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。是否控股？誰可以作為社會資本方？誰可以作為社會資本方？l依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。18縣級以上人民政府建立跨部門協(xié)調(diào)機制，負責(zé)組織協(xié)調(diào)、項目評審和檢查督導(dǎo)。財政、發(fā)改、住建、國土、環(huán)保及行業(yè)主管部門分工協(xié)作。指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。1920 價格調(diào)整機制靈活價格調(diào)整機制靈活 市場化程度較高市場化程度較高 投資規(guī)模較大投資規(guī)模較

9、大 合同關(guān)系清楚合同關(guān)系清楚 需求長期穩(wěn)定需求長期穩(wěn)定市政供水市政供水市政供暖市政供暖市政供氣市政供氣醫(yī)療服務(wù)設(shè)施醫(yī)療服務(wù)設(shè)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施地下綜合管廊地下綜合管廊污水處理污水處理環(huán)境保護環(huán)境保護保保 障障 房房軌道交通軌道交通項目期限l參考因素：政府需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給期間； 資產(chǎn)的技術(shù)和經(jīng)濟生命周期； 投資回收期；融資期限；設(shè)計期和建設(shè)期的長短； 財政承受能力； 法定上限（最長30年）。l約定方式：建設(shè)期和運營期分別約定or一并約定？l展期：展期事由政府方違約及政府方風(fēng)險；項目合作期限屆滿是否繼續(xù)運營？原社會資本方是否有優(yōu)先續(xù)約權(quán)？l提前終止：不可抗力、嚴重違約、雙方合意、政

10、府方單方?jīng)Q定。項目范圍l產(chǎn)出范圍決定運作方式：設(shè)計、建設(shè)、融資、運營、維護、移交；l產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)：社會資本方的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府方的付費依據(jù)；l排他性經(jīng)營2122運作方式由項目類型和合作范圍決定。23風(fēng)險分配原則承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； 承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（保險）； 承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機； 由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。 24風(fēng)險因素風(fēng)險因素政府政府社會資本社會資本共同分擔(dān)共同分擔(dān)征收征用融資設(shè)計建設(shè)運營維護移交市場需求不可抗力 政府可控的法律變更 政府不可控的 系統(tǒng)性

11、金融風(fēng)險風(fēng)險矩陣政府可行性缺口補助政府可行性缺口補助l財政補貼（由財政對項目使用者付費不足部分直接付費）；l股本投入；l優(yōu)惠貸款；l其他優(yōu)惠政策（經(jīng)營性開發(fā)收益、土地等資源投入）。2526定性評價全生命周期整合的潛力；風(fēng)險識別與分配；績效導(dǎo)向；潛在競爭程度；鼓勵創(chuàng)新；政府能力。定量評價PSC值PPP值政府測算的PPP項目合同價及相關(guān)費用自留風(fēng)險自留風(fēng)險基本PSC可轉(zhuǎn)移風(fēng)險競爭性中立調(diào)整值英國/美國的PSC澳大利亞的PSC基本成本全部風(fēng)險（自留/轉(zhuǎn)移）競爭性中立調(diào)整值融資成本建設(shè)和運維成本可轉(zhuǎn)移風(fēng)險競爭性中立調(diào)整值新西蘭的PSCVFMVFM影子報價27股權(quán)投資l政府出資入股項目公司運營補貼l政府

12、付費l使用者付費差額補貼配套投入l土地征收、整理、劃撥l配套設(shè)施建設(shè)l投資補助l貸款貼息l周邊土地及商業(yè)開發(fā)權(quán)授予l政府無償或低價租賃項目資產(chǎn)l政府放棄所持項目公司股份的全部或部分分紅權(quán)直接支出或有支出每年全部PPP項目從預(yù)算安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%。風(fēng)險承擔(dān)l價格調(diào)整風(fēng)險（調(diào)價機制）l最低需求風(fēng)險（使用量保底）終止補償l股權(quán)投入l債務(wù)成本l預(yù)期收益違約賠償l損失賠償款l違約金單一來源采購競爭性磋商競爭性談判邀請招標(biāo)公開招標(biāo)強制資格預(yù)審：應(yīng)該至少3家社會資本通過資格預(yù)審兩階段評審：通過多輪談判明確最終采購需求。綜合評分法選定合作方。采購結(jié)果確認談判28確保充分、公平競爭

13、29項目公司項目公司PPP 項目合同項目合同履約合同工程承包合同運營服務(wù)合同原料供應(yīng)合同產(chǎn)品或服務(wù)購買合同融資合同保險合同股東協(xié)議融資方融資方政府方政府方保險公司保險公司承包商承包商運營商運營商原料供應(yīng)商原料供應(yīng)商購買方購買方股東股東股東股東股東股東BT變種BT加長版？BT+股權(quán)回購？BTO？BTL？融資平臺曲線救國平臺與民企組成聯(lián)合體、或設(shè)立子公司參與本級項目PPP基金明股實債政府兜底、到期回購、固定收益3031322014-2016年示范期中央/地方示范項目積極規(guī)范推進雙刃劍上下聯(lián)動33 第一批（2014）：30個項目（3個已調(diào)出），總投資約1,786億元，15個省市（調(diào)整后14個省市），

14、5個行業(yè)； 第二批（2015）：206個項目，總投資約6,589億，30個省市，13個行業(yè)； 13個行業(yè)：交通、市政工程、環(huán)境保護、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、體育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、體育、科技、旅游、農(nóng)業(yè)； 社會類項目（10%）和綜合一體化項目（15%）比例上升； 綠色低碳項目：77個，投資3,609億元，占56.1%； 2016年將推出第三批示范項目。34領(lǐng)域領(lǐng)域第一批示范項目第一批示范項目第二批示范項目第二批示范項目合計合計項目數(shù)項目數(shù)投資額（億元）投資額（億元）項目數(shù)項目數(shù)投資額（億元）投資額（億元）項目數(shù)項目數(shù)比例比例投資額（億元）投資額（億元）比例比例1.交通：交通：91,565.9

15、6383,491.784719.9%5,057.7460.4%軌道交通71,526.51132,452.67208.5%3,979.1847.5%高速公路7613.9473.0%613.947.3%非收費公路8232.3883.4%232.382.8%交通樞紐417.3241.7%17.320.2%機場281.9820.8%81.981.0%鐵路245.7020.8%45.700.5%公交115.0010.4%15.000.2%橋梁132.7810.4%32.780.4%其他239.4520.8%39.450.5%2.市政工程市政工程:877.2766810.537431.4%887.8010

16、.6%垃圾處理15.262297.24239.7%102.501.2%地下綜合管廊113.0014407.77156.4%420.775.0%公園125.0010.4%25.000.3%供氣23.6420.8%3.640.0%供熱326.40659.5293.8%85.921.0%供水332.6118190.11218.9%222.722.7%海綿城市113.8510.4%13.850.2%綠化15.5010.4%5.500.1%排水17.9010.4%7.900.1%3.環(huán)境保護環(huán)境保護:11111.9931742.464217.8%854.4510.2%污水處理959.0815337.49

17、2410.2%396.574.7%環(huán)境綜合治理252.9115364.97177.2%417.885.0%濕地保護140.0010.4%40.000.5%4.片區(qū)開發(fā)片區(qū)開發(fā)8771.5483.4%771.549.2%5.文化文化12257.56125.1%257.563.1%6.養(yǎng)老養(yǎng)老10196.22104.2%196.222.3%7.醫(yī)療醫(yī)療15.7018111.76198.1%117.461.4%8.教育教育1289.61125.1%89.611.1%9.體育體育125.07129.2520.8%54.320.6%10.科技科技539.5052.1%39.500.5%11.保障性安居工程保障性安居工程235.5120.8%35.510.4%12.旅游旅游26.4020.8%6.400.1%13.農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)16.5210.4%6.520.1%合計合計301,785.992066,588.64236100.0%8,374.63100.0%截至2016年3月31日，PPP綜合信息平臺對外發(fā)布PPP項目7,721個，總投資約8.8萬億元；各省市PPP綜合信息平臺項目入庫工作有序開展；覆蓋19個行業(yè)：能源、交通運輸、市政工程、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、旅游、片區(qū)開發(fā)和其它；35363738