精品資料（2021-2022年收藏）解析推動人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接的實(shí)踐思考

1、推動人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接的實(shí)踐思考盧杰【提要】受多種因素制約，當(dāng)前行政調(diào)解在很多情況下需要借助人民調(diào)解平臺發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而人民調(diào)解在一定條件下也有賴于行政調(diào)解的協(xié)調(diào)，在大力推動人民調(diào)解與司法調(diào)解銜接的同時(shí)，推動人民調(diào)解與行政調(diào)解進(jìn)一步緊密銜接值得再思索。本文以信訪、治安兩種行政調(diào)解為例，通過實(shí)際工作總結(jié)分析，探求人民調(diào)解與之相銜接的方法路徑。如何妥善處理發(fā)展中的社會矛盾，是構(gòu)建和諧社會、推進(jìn)平安建設(shè)必須解決的問題。近年來，我市著力推動人民調(diào)解與司法調(diào)解銜接，取得了明顯成效。一方面，減少了法院的收案壓力，減輕了當(dāng)事人的訴累，節(jié)省了訴訟內(nèi)解決糾紛的司法資源;另一方面，提高了人民調(diào)解的聲望和公

2、信力，減緩了社會關(guān)系的對抗性和緊張性，較好地解決了強(qiáng)調(diào)通過形式正義的訴訟得到的判決結(jié)果與民眾基于傳統(tǒng)道德、倫理而形成的價(jià)值取向出現(xiàn)脫節(jié)的問題。在實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解有機(jī)銜接的同時(shí)，有關(guān)人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接的問題值得我們再思索。當(dāng)前，隨著行政法理論的發(fā)展，有限政府、服務(wù)政府、依法行政、人權(quán)保障等觀念逐漸為國家和公民所接受，行政調(diào)解職能的發(fā)揮受到多種因素的制約，一些行政管理部門在解決矛盾糾紛問題時(shí)往往陷入僵局，甚至產(chǎn)生對抗行為，非常需要借助人民調(diào)解這個平臺，而相應(yīng)的導(dǎo)入機(jī)制不夠健全完善，在一定程度上仍然依靠“領(lǐng)導(dǎo)批示”。而人民調(diào)解的介入，除了“領(lǐng)導(dǎo)批示”，往往也取決于人民調(diào)解工作決策者的觀念和

3、態(tài)度。兩者之間的銜接存在著明顯的“人治”痕跡，即使現(xiàn)行有些關(guān)于人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接的意見和辦法，在具體銜接環(huán)節(jié)上也需進(jìn)一步緊固和細(xì)化。下面，圍繞這一問題，以信訪、治安行政調(diào)解為例，結(jié)合我區(qū)工作實(shí)踐，談幾點(diǎn)粗淺的看法。一、人民調(diào)解與信訪行政調(diào)解的銜接(一)工作實(shí)踐黃埔區(qū)從2008年7月10日至11月20日開展區(qū)委書記大接訪活動，每個工作日安排一名區(qū)委常委或副區(qū)長到區(qū)信訪辦、區(qū)司法局接待群眾來訪。區(qū)司法局采取積極措施跟進(jìn)信訪工作：一是建立跟班工作制度。每個接訪日安排一名局領(lǐng)導(dǎo)、一名司法所長和一名司法所干部跟班工作，提供法律服務(wù)保障。二是建立無間隙聯(lián)絡(luò)和信訪調(diào)解案件現(xiàn)時(shí)移送制度。向區(qū)信訪辦增派一名

4、常駐人員協(xié)助工作，并專向?qū)^(qū)調(diào)處辦負(fù)責(zé);區(qū)調(diào)處辦同時(shí)指定專人與之聯(lián)絡(luò)，處理信訪協(xié)調(diào)事務(wù)和有關(guān)調(diào)處案件。三是落實(shí)24小時(shí)機(jī)關(guān)值班、分隊(duì)值勤制度，隨時(shí)待命。四是實(shí)行包案辦理制度。局領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)職能科室以及各司法所和部分律師，參加區(qū)黨政班子領(lǐng)導(dǎo)下街道社區(qū)開展公眾接訪日活動，定點(diǎn)、定人，包案辦理信訪件。截止9月底，區(qū)司法局共協(xié)助處理信訪件196件，辦復(fù)信訪調(diào)解案件81件。近年來，黃埔區(qū)在實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與信訪行政調(diào)解緊密銜接的工作上，主要建立落實(shí)了四項(xiàng)制度機(jī)制：一是人員選派制度，由區(qū)司法局派出常駐區(qū)信訪辦協(xié)助工作人員。二是信訪案件移送制度，對有可能通過人民調(diào)解解決的信訪案件，或需人民調(diào)解參與行政協(xié)調(diào)解決的信

5、訪案件，統(tǒng)一移送區(qū)司法局辦理，或分流跟蹤督辦。三是信息共享制度，互通工作情況報(bào)告。四是街道綜治中心設(shè)立司法、信訪等服務(wù)窗口，接待處理來訪群眾反映的問題，實(shí)行“三會”制度，即：通過聽證會，聽取群眾意見;召開協(xié)調(diào)會，商討解決問題的措施;召開調(diào)處會，協(xié)作調(diào)解，在允許的范圍內(nèi)，由街道調(diào)委會出具人民調(diào)解協(xié)議書。(二)案例評析今年8月，廣州市黃埔區(qū)“××鞋業(yè)有限公司”，在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、人民幣升值等多種因素影響下，出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，被迫宣布停業(yè)解散。該公司在黃埔區(qū)經(jīng)營生產(chǎn)了10多年，在冊職工共1299人，其中1195人與公司簽訂了固定期限勞動合同，期限至2008年8月31日止，另104人

6、簽訂了無固定期限勞動合同。公司宣布停業(yè)解散后，員工擔(dān)心資方攜款外逃或宣布破產(chǎn)，不滿解除勞動合同核計(jì)的補(bǔ)償金，不接受轉(zhuǎn)到中山市安置，推薦代表到區(qū)信訪辦上訪。此前，區(qū)司法局在今年2月份曾經(jīng)主持調(diào)處了該公司一起因加班費(fèi)、請假休假最低工資等多種問題綜合引發(fā)的群體勞資糾紛，隨后一直實(shí)施不間斷的跟蹤預(yù)控，與積極活躍的員工建立了良好溝通關(guān)系，結(jié)合“12348”法律咨詢中心、法律援助處與員工的信息互動等路徑，及時(shí)掌握該公司員工的活動情況，打消部分員工準(zhǔn)備在奧運(yùn)期間集體越級上訪的念頭，組織調(diào)處隊(duì)伍進(jìn)廠開展法制宣傳教育，先行做好有關(guān)政策法規(guī)的解釋和安撫穩(wěn)控工作，并將情況向區(qū)信訪、勞動社保等職能部門通報(bào)，事先告知區(qū)

7、信訪辦該公司員工可能上訪的信息。區(qū)政府獲悉該公司勞資矛盾糾紛情況，緊急召開調(diào)處工作聯(lián)席會議，成立專案調(diào)處工作組，派出區(qū)司法局、區(qū)勞動局及所在街道、社區(qū)聯(lián)合工作組每日進(jìn)駐該公司開展穩(wěn)控工作。區(qū)司法局現(xiàn)場提供法律宣傳咨詢與法律援助服務(wù)，向員工代表出具法律意見書;區(qū)勞動局現(xiàn)場接受員工免費(fèi)勞動仲裁;區(qū)經(jīng)貿(mào)、區(qū)財(cái)政等部門加強(qiáng)對該公司的資金監(jiān)控，協(xié)助資方解決海外資金快速調(diào)入的難題;省、市司法行政和勞動社保等部門親臨現(xiàn)場解難釋惑，指導(dǎo)工作。至9月19日，隨著最后一批員工爭議問題的解決，這起勞資糾紛案件宣告調(diào)解成功結(jié)束。這是一起典型的人民調(diào)解與行政調(diào)解聯(lián)動聯(lián)調(diào)成功事例。首先，人民調(diào)解充分發(fā)揮了貼近群眾，開展法

8、制宣傳教育、深入排查預(yù)防矛盾糾紛、提供法律服務(wù)和法律援助解決矛盾糾紛等功能優(yōu)勢，及時(shí)掌握、報(bào)送預(yù)警信息，先期做好疏導(dǎo)穩(wěn)控工作，為解決矛盾糾紛問題贏得先機(jī)，把握主動。其次，人民調(diào)解與信訪、勞動仲裁等行政調(diào)解，在情報(bào)預(yù)警、信息共享、聯(lián)合行動、調(diào)處效力等環(huán)節(jié)上銜接緊密，相互取長補(bǔ)短，合力解決問題，充分顯示出聯(lián)動聯(lián)調(diào)大調(diào)解工作機(jī)制的功效。最后，司法行政部門積極送法進(jìn)廠服務(wù)，對員工的疑慮、咨詢，有求必應(yīng)、有問必答，悉心疏導(dǎo)情緒，熱情給予法律指引和幫助，說情說理與說法相結(jié)合的問題處置方式，與行政調(diào)解主要依靠政策、經(jīng)濟(jì)等“硬”手段的處置方式相比，更顯人性關(guān)懷，更容易被群眾所接受。有的員工說，到信訪部門訴求泄

9、憤，到勞動部門討要說法，到司法(行政)部門消除疑慮，真實(shí)反映出群眾對人民調(diào)解比較信賴。(三)實(shí)踐啟示一是通過區(qū)委書記大接訪平臺開展矛盾糾紛排查調(diào)處，雖然在時(shí)機(jī)上略顯被動，但仍不失為一種快捷高效的方式，是確保矛盾糾紛調(diào)處不出區(qū)最后一道關(guān)口。二是司法行政部門全程、全方位參與大接訪工作，聽民聲、化民怨、解民難，為黨委政府分憂，促進(jìn)解決民生疑難問題，將人民調(diào)解與信訪行政調(diào)解銜接關(guān)口前移，將司法行政職能優(yōu)勢進(jìn)一步向黨委政府的關(guān)注和社會的需求延伸，以實(shí)際行動贏得了黨委政府的信任和人民群眾的信賴。三是人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接雙利雙贏。一方面，行政調(diào)解可以借助人民調(diào)解平臺發(fā)揮應(yīng)有作用，使其在解決矛盾問題時(shí)方式更

10、加靈活、結(jié)果更容易被接受，調(diào)解的結(jié)果還可以通過人民調(diào)解協(xié)議書的形式固定下來，賦予行政調(diào)解結(jié)果以法律效力。另一方面，人民調(diào)解對當(dāng)事人在沒有任何正當(dāng)理由的情況下，拒不履行已達(dá)成的協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，依據(jù)人民調(diào)解若干規(guī)定：“對經(jīng)督促仍不履行人民調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以請求基層人民政府處理，也可以就調(diào)解協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院起訴”之規(guī)定，可以請求基層人民政府處理與行政管理有關(guān)的事項(xiàng)，增強(qiáng)人民調(diào)解協(xié)議執(zhí)行效力。四是參照街道綜治中心的功能作用，區(qū)(縣)級也應(yīng)建設(shè)“三大調(diào)解”日常銜接的運(yùn)作平臺，最大限度地整合運(yùn)用調(diào)處資源，提高調(diào)處工作時(shí)效。目前，黃埔區(qū)司法局正在積極推動司法、信訪“法

11、律服務(wù)綜合大廳”建設(shè)，“大廳”擬建在區(qū)信訪辦，廳內(nèi)初步計(jì)劃設(shè)立信訪、調(diào)解、法律援助、“12348”熱線等服務(wù)窗口。時(shí)機(jī)和條件成熟時(shí)也可擴(kuò)容、升級大廳的功能，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接日?；?、規(guī)范化和科學(xué)化。五是在人民調(diào)解中運(yùn)用法律援助手段是解決矛盾糾紛難題的“殺手锏”。自去年推行司法所與律師事務(wù)所“所所結(jié)對”工作機(jī)制以來，律師為社會服務(wù)走上了更寬廣的領(lǐng)域，大量參與矛盾糾紛調(diào)處工作，為維護(hù)社會穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。以我區(qū)為例，在成功調(diào)處“三華勞資糾紛”、“鴻達(dá)勞資糾紛”、“3·13”爆炸事故善后賠償處理、“3·27”交通事故賠償糾紛等一批大案要案中，駐所律師、指派律師積極參與，

12、充分發(fā)揮法律熟、接處案件經(jīng)驗(yàn)豐富、居于中間人角色群眾信賴等特點(diǎn)優(yōu)勢，緊緊抓住當(dāng)事人的心理，開展法制疏導(dǎo)，加快了糾紛調(diào)處進(jìn)程。至今年9月份，律師已完成了584件法律援助案件。總結(jié)一系列法律援助調(diào)處案件，凡是運(yùn)用法律援助手段、引援律師參與調(diào)處的糾紛案件，終能解決矛盾糾紛問題。按照實(shí)踐法則，推行人民調(diào)解與法律援助互助鏈接，是解決矛盾糾紛尤其是復(fù)雜疑難糾紛的好辦法，也是司法行政部門責(zé)無旁貸的“家內(nèi)事”。當(dāng)前尤其要著重解決好“所所結(jié)對”運(yùn)行機(jī)制中律師的利益問題，應(yīng)可考慮基層法律服務(wù)所居于司法所與律師事務(wù)所中間接合部的有利位置，建好、管好、用好法律服務(wù)所，通過法律服務(wù)所協(xié)作平臺，將處在兩邊政治與經(jīng)濟(jì)價(jià)值取

13、向追求不盡相同的司法所和律師事務(wù)所結(jié)合在一起，將司法行政系統(tǒng)處在基層一線的主要法律服務(wù)資源進(jìn)一步整合壯大，形成“三所一體”法律服務(wù)共同體，以更強(qiáng)的實(shí)力，在更高的層次和更廣的領(lǐng)域上，為建設(shè)和諧社會提供更周全、更高效的法律服務(wù)。二、人民調(diào)解與治安行政調(diào)解的銜接(一)工作實(shí)踐近年來，黃埔區(qū)積極探索實(shí)踐“警民聯(lián)調(diào)”工作模式，推動人民調(diào)解與治安行政調(diào)解銜接。一是組織機(jī)構(gòu)銜接。區(qū)公安分局、街道派出所、社區(qū)警務(wù)室分別派員擔(dān)任區(qū)調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、街和社區(qū)調(diào)委會委員。二是制度機(jī)制銜接。制定黃埔區(qū)群體性事件應(yīng)急處置預(yù)案、黃埔區(qū)社會矛盾糾紛排查調(diào)處工作管理辦法等規(guī)范性文件，對公安部門參與矛盾糾紛調(diào)處，以及在調(diào)處

14、矛盾糾紛中使用警力等方面，做出了明確規(guī)定。三是運(yùn)行機(jī)制銜接。區(qū)司法行政部門與區(qū)公安部門按層級分別建立對應(yīng)的日常聯(lián)系制度，信息共享、互通情報(bào)，聯(lián)合開展專題調(diào)研活動，在調(diào)處指揮部或排查調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一組織指揮下實(shí)施聯(lián)合行動。對因瑣事糾葛、鄰里糾紛引發(fā)的傷害案件，公安人員在現(xiàn)場制止事態(tài)的進(jìn)一步激化，開展調(diào)查、取證工作，其后確定矛盾性質(zhì)。如果必須給予有關(guān)當(dāng)事人相應(yīng)處罰，但受害方表示愿意放棄追究對方當(dāng)事人的治安乃至刑事責(zé)任、且雙方表示愿意接受調(diào)委會調(diào)解的，委托街道、社區(qū)人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。對于調(diào)處成功的案件，由街道社區(qū)調(diào)委會出具調(diào)解協(xié)議書，公安民警協(xié)助調(diào)委會通過回訪制度，監(jiān)督協(xié)議的執(zhí)行，并把履

15、行完畢的調(diào)解協(xié)議書送一份給公安部門留檔備案。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年黃埔區(qū)公安部門全年受理治安案件2216件，成功調(diào)解144件，調(diào)解成功率僅為6%.其中，人民調(diào)解受理治安調(diào)解案件52件，調(diào)處成功49件，成功率94.2%，調(diào)處成功率高、協(xié)議履行率高、解決成本低、再犯率低，實(shí)現(xiàn)了社會、法律、政治綜合效果，但受理案件僅占全年治安案件的2.3%，在一定程度上也說明兩者之間的銜接還處于初期實(shí)踐探索階段。(二)案例評析2007年5月3日，黃埔區(qū)文沖街文沖社區(qū)村民阿佳(化名)父子不滿鄰居阿林(化名)向房屋租住人鄭某收取4元/噸自來水費(fèi)，替鄭某打抱不平，雙方發(fā)生爭吵。阿佳父子一怒之下，用石灰撤向阿林，施以拳腳

16、，致使阿林雙眼及身體其他部位多處受傷，住院治療花了8萬元費(fèi)用。事發(fā)后，阿佳父子畏罪出逃，在外向阿林及其家人求情，取得和解意向后，又托人向街道、社區(qū)兩級調(diào)委會提出通過人民調(diào)解解決問題的請求。街道調(diào)委會根據(jù)阿佳的請求，征得公安檢察機(jī)關(guān)支持意見，受理調(diào)解這起輕微刑事案件。10月15日，在街道司法所主持下，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，阿佳父子如求免除了刑事處罰，阿林如愿獲得經(jīng)濟(jì)賠償，結(jié)果皆大歡喜，兩家和好如常?，F(xiàn)代社會，許多人感到壓力越來越大，心理壓抑越來越重，一時(shí)沖動的不理智行為，往往釀成矛盾糾紛，尤其是發(fā)生人身攻擊的現(xiàn)象有所增加。對情節(jié)輕微的人身傷害賠償和財(cái)產(chǎn)損失，治安行政調(diào)解的強(qiáng)處在于可以依法對當(dāng)事人的違

17、法行為做出行政處罰，但如果當(dāng)事人不愿接受調(diào)解或調(diào)解不成，除了對當(dāng)事人的違法行為給予行政處罰外，民事部分只能指導(dǎo)當(dāng)事人向法院起訴;如果當(dāng)事人行為不夠治安處罰，確有民事爭議存在，而又不愿調(diào)解或調(diào)解不成的，公安機(jī)關(guān)也無能為力;如果當(dāng)事人接受調(diào)解達(dá)成協(xié)議，事后反悔不履行協(xié)議，由于治安調(diào)解協(xié)議書不具有民事合同的法律效力。只能指導(dǎo)當(dāng)事人向法院起訴，重新啟動訴訟程序。與治安行政調(diào)解相比，人民調(diào)解不具解決糾紛問題的“硬手段”，但人民調(diào)解的強(qiáng)處恰恰在其解決糾紛問題的柔和力、親和力，在廣泛奉行“和為貴”的處世哲學(xué)文化背景下，多數(shù)人更愿意選擇人民調(diào)解作為解決問題的方式，我區(qū)去年治安案件行政調(diào)解與人民調(diào)解兩個懸殊的調(diào)

18、解成功率，可以說明這一點(diǎn)。人民調(diào)解的強(qiáng)處還在于達(dá)成調(diào)解協(xié)議的法律效力，如果當(dāng)事人不履行協(xié)議，法院只需對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查與認(rèn)可，而不需重新對原糾紛進(jìn)行再審。因此，實(shí)行人民調(diào)解與公安機(jī)關(guān)治安行政調(diào)解的有效銜接，對健全完善大調(diào)解工作格局，減輕公安機(jī)關(guān)處理大量矛盾糾紛和法院收案的壓力，營造和諧的人際關(guān)系，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，非常重要和必要。(三)實(shí)踐啟示一是公安機(jī)關(guān)應(yīng)建立完善接警后審查不夠治安處罰的民間糾紛引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解的程序制度。對當(dāng)事人發(fā)生爭執(zhí)報(bào)案，尋求公安機(jī)關(guān)幫助的，接警人員審查認(rèn)為不夠治安處罰的民間糾紛，應(yīng)主動向其宣傳人民調(diào)解工作特點(diǎn)、優(yōu)勢，告知或建議當(dāng)事人可由人民調(diào)解組織調(diào)解。當(dāng)事

19、人接受建議的，公安機(jī)關(guān)接警人員應(yīng)與所在街道或社區(qū)、單位人民調(diào)解委員會取得聯(lián)系，將糾紛交由街道、社區(qū)或單位人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。據(jù)了解，有些民警在接處治安調(diào)解案件時(shí)，偏重于行政處罰，民事賠償糾紛調(diào)處方法比較簡單，如果當(dāng)事人不能接受調(diào)解結(jié)果，往往直接指引當(dāng)事人到法院提出訴求，連帶增大了法院收案壓力。二是切實(shí)發(fā)揮兼任街道、社區(qū)人民調(diào)解委員會委員的民警在調(diào)處治安案件的特殊身份作用。目前，街道派出所、社區(qū)警務(wù)室都有民警擔(dān)任人民調(diào)解委員，這并非是個虛銜，在接處治安案件時(shí)，可以起到特殊的職能作用。如果從實(shí)施調(diào)解開始，身兼人民調(diào)解委員的民警以人民調(diào)解作為主體，向當(dāng)事人申明自己以所在街道、社區(qū)人民調(diào)解委員會委員的身份，依照人民調(diào)解的內(nèi)容程序進(jìn)行調(diào)解，接受所在人民調(diào)解委員會的