農(nóng)村集體土地征地補償中應(yīng)注意的幾個問題

1、農(nóng)村集體土地征地補償中應(yīng)注意的幾個問題從一件征地補償糾紛談起德江縣人民檢察院 李先賦【案例：某縣中壩村有集體山塘一口，土地下戶之前由本村幾個村民組輪流管理。2003年10月，村委會通過拍賣方式交給村民張某經(jīng)營，簽訂了承包合同，承包期限40年。2013年10月，該縣為建設(shè)體育館將山塘予以征收，補償價款16.8萬元。部分村民提出，該補償款應(yīng)有全體村民參加分配，要求鎮(zhèn)政府將補償款支付給村委會進行分配。而山塘承包人張某則認(rèn)為，自己是山塘的承包人，向人民法院提起訴訟，要求鎮(zhèn)政府按照其他地塊的征地補償款的支付方式將16.8萬元補償款直接支付給自己。人民法院判決鎮(zhèn)人民政府向張某支付山塘征地補償款16.8萬元

2、，村民不服。該判決是否正確？村民不服判決該怎么辦？】近幾年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和西部大開發(fā)進程的加快，征收農(nóng)用土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)和交通設(shè)施建設(shè)現(xiàn)象極為普遍，征地補償糾紛和征地補償款分配糾紛越來越多。由于這類糾紛往往牽涉面大，有的糾紛涉及整組整村甚至數(shù)個村組，只有正確糾紛，化解社會矛盾，才能確保社會會穩(wěn)定。否則，容易引起多人上訪，甚至整村整組上訪，帶來很大的維穩(wěn)壓力。加之，征地補償事關(guān)村民的切身利益，矛盾糾紛非常容易激化。如何正確處理這類糾紛，是擺在基層司法工作人員和基層黨政工作者面前的一個迫切而重要問題。要正確處理這類矛盾糾紛，必須從以下幾個方面著手。一、認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握我國農(nóng)村土地承包法（一）我國農(nóng)

3、村土地承包法制定頒布的歷史背景農(nóng)村土地承包經(jīng)營我國農(nóng)民的一個偉大創(chuàng)舉，改變了人民公社的生產(chǎn)經(jīng)營方式和計劃經(jīng)濟模式。農(nóng)民承包土地自主經(jīng)營，可以根據(jù)市場的供求關(guān)系，自主地組織生產(chǎn)，打破了過去那種高度集中的計劃經(jīng)營方式，實行“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制，適應(yīng)了我國市場經(jīng)濟要求。1993年，國家將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進憲法，將其作為我國農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度固定下來。黨的十五屆三中全會通過的中共中央關(guān)于加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定明確提出：“要堅定不移地貫徹土地承包再延長三十年的政策，同時抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律，賦予農(nóng)民長期而又

4、有保障的土地使用權(quán)?！睆纳鲜兰o(jì)八十年代初期到本世紀(jì)初，我國農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營二十多年來取得的巨大成就，證明家庭承包經(jīng)營是解放農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的有效方式。以此為背景，2002年8月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過中華人民共和國農(nóng)村土地承包法，自2003年3月1日起施行。（二）中華人民共和國農(nóng)村土地承包法關(guān)于兩種承包方式的規(guī)定該法有五章六十五條，分為總則、家庭承包、其他方式的承包、爭議的解決和法律責(zé)任、附則。關(guān)于農(nóng)村土地的承包方式，該法不僅在第一章總則部分進行了明確：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采

5、取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！保ㄞr(nóng)村土地承包法第三條）而且用專門的章節(jié)對“家庭承包”和“其他方式的承包”兩種承包方式各自的程序、適用對象、雙方權(quán)利義務(wù)等問題分別作出具體規(guī)定。農(nóng)村土地承包法的第二章專門對“家庭承包”作出規(guī)定，第三章專門對“其他方式的承包”進行規(guī)定。其中家庭承包一章分為五節(jié)，分別為“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)”（第一節(jié)）、“承包的原則和程序”（第二節(jié)）、“承包期限和承包合同”（第三節(jié)）、第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護”（第四節(jié)）、“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”（第五節(jié)）?？偟膩砜?，兩種承包方式的性質(zhì)、功能和承包程序、適用對象、承包內(nèi)容都是不同的，當(dāng)讓也就適用各自不同的法律規(guī)范。（1

6、）兩種承包方式的性質(zhì)功能不同。家庭承包是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的承包。由于農(nóng)村集體所有的土地是是各個集體經(jīng)濟組織成員的基本生活保障，因而這種以農(nóng)戶家庭為單位的土地承包具有強烈的社會保障和福利功能。只要是本集體經(jīng)濟組織的成員，不論男女老幼，不考慮勞動能力大小、身體健康與否、文化程度高低，人人均等，人人有份。這種承包方式屬于“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制中“分”（即以農(nóng)民家庭為單位分散自主經(jīng)營）的成分。而其他方式的承包，指的是對“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進行的承包，承包主體通過市場化的競爭方式取得承包經(jīng)營權(quán)。這種承包不具有對承包人的社會保障和福利

7、功能，而具有明顯的商業(yè)性質(zhì)。因而有人又將其他方式的承包稱為“有償承包”、“經(jīng)濟承包”或者“商業(yè)承包”。 不論是招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商中的哪一種方式，都是為了最大限度的開發(fā)利用土地資源，追求的是發(fā)包收益最大化。這種承包本質(zhì)上屬于普通民事行為，這種承包的承包合同實質(zhì)是民事合同【1】。這種承包方式的的發(fā)包方按照承包合同取得收益歸集體所有，用于本集體的公益事業(yè)或者集體經(jīng)濟組織成員的分配，仍然是集體經(jīng)濟組織對土地這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的統(tǒng)一經(jīng)營，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的成分。（2）兩種承包的承包主體不同。農(nóng)村土地承包法第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?！笨梢?，家庭承

8、包的方式是以農(nóng)戶家庭為單位，既不是個人承包，也不能幾個家庭共同承包。這種承包方式只能適用于本集體經(jīng)濟組織的成員，非本集體經(jīng)濟組織成員不享有對本集體的土地的家庭承包權(quán)。而其他方式的承包，按照農(nóng)村土地承包法第四十七條“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！钡囊?guī)定，既可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以本集體經(jīng)濟組織以外的其他人，既可以一個人承包，也可以幾個人聯(lián)合起來共同承包，還可以由專業(yè)合作社等經(jīng)濟單位承包，但本集體經(jīng)濟組織成員小有優(yōu)先權(quán)。這是基于本集體經(jīng)濟組織成員的利益優(yōu)先和發(fā)集體經(jīng)濟收益最大化的雙重考慮。（3）兩種承包的土地不同。家庭承包的土地，一般是不需要整

9、理開發(fā)，能夠正常耕作生產(chǎn)，有穩(wěn)定收益的耕地和林地，能夠充分實現(xiàn)土地對農(nóng)民的社會保障和福利功能。而用于其他方式承包的對象，按照按照農(nóng)村土地承包法第四十四條“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，適用本章的規(guī)定?！钡囊?guī)定，采其他方式承包的只能是“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等”不宜采用家庭承包方式的農(nóng)村土地，包括“四荒”等開發(fā)利用難度大需要一定投資開發(fā)實力和經(jīng)營管理能力的土地，以及集體的山塘、水庫、林場、苗圃、養(yǎng)殖場等無法分割承包或者零星分割后價值貶損的集體土地。（4）兩種承包方式承包程序不同。家庭承包的程序主要有，選舉產(chǎn)生的承包工作小組以人人平等

10、、民主協(xié)商為基本原則，在均衡搭配土地的基礎(chǔ)上擬定、公布承包方案，經(jīng)三分之二村民或者村民代表同意通過方案后實施承包，最后簽訂承包合同?！捌渌绞降某邪笔钦袠?biāo)承包、拍賣承包和公開協(xié)商承包的三種具體承包方式的統(tǒng)稱。招標(biāo)承包即就是發(fā)包方擬定發(fā)包方案公開發(fā)布，有承包意向者前往投標(biāo)，招標(biāo)方開標(biāo)后通過對各投標(biāo)競爭者的條件進行綜合比較，從中選擇資信情況良好和經(jīng)營能力強的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者作為中標(biāo)方，發(fā)包方與其簽訂土地承包合同的承包方式。拍賣承包是指發(fā)包人事先確定并公布拍賣承包經(jīng)營權(quán)的土地情況、經(jīng)營期限、拍賣地點、拍賣日期等事項，競買人屆時參與現(xiàn)場公開競價，出價最高者取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方式。通過招標(biāo)、拍賣和公開

11、協(xié)商等方式對特定的土地進行發(fā)包時，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有同等條件下的優(yōu)先權(quán)承包權(quán)，對外發(fā)包必須經(jīng)經(jīng)村民會議三分之二以上成員同意。應(yīng)當(dāng)指出的是，以拍賣方式進行的承包，承包方取得的是土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地的所有權(quán)，土地所有權(quán)仍為發(fā)包方代表的集體經(jīng)濟組織所有。二、正確理解我國土地管理法律法規(guī)我國土地管理法第二條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”農(nóng)村集體所有的土地經(jīng)過征收，其所有權(quán)性質(zhì)變?yōu)閲?。國家征用土地是一種臨時性的安排，國家取得土地使用權(quán)，土地所有權(quán)性質(zhì)不變，征用期限結(jié)束后土地使用權(quán)仍交還土地所有權(quán)人。不論是征用還是征收，國家均依法給予補償

12、，但兩者補償?shù)膬?nèi)容是有區(qū)別的。征用是一種臨時性的安排，補償主要考慮征用時地上附著物的價值和征用期間土地使用收益，或者地上建筑物的搬遷、返遷費用等。征收作為一種永久性的處置方式，其補償問題要比征用復(fù)雜得多。結(jié)合我國土地管理法和土地管理法實施條例等法律法規(guī)的規(guī)定，可以明確以下幾點：第一、征收土地必須經(jīng)過依法審批按照土地管理法第四十四條、第四十五條規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。其中，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目，由國務(wù)院批準(zhǔn)；執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃實施城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)

13、劃的機關(guān)批準(zhǔn)；其余建設(shè)項目需農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時一并辦理征地審批手續(xù)，但征收基本農(nóng)田和其他耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)，征收基本農(nóng)田以外的耕地三十五公頃以內(nèi)、其他土地七十公頃以內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。農(nóng)用地指的是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，其他農(nóng)村土地指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地以外的部分。第二、征收補償對象和補償費用途我國物權(quán)法第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征

14、收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”土地管理法實施條例第二十六條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！薄罢魇胀恋氐陌仓醚a助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！卑创艘?guī)定，以下幾點是明確的：一是土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。法

15、律這樣規(guī)定是基于物權(quán)屬性作出的。農(nóng)村土地屬于特定的集體經(jīng)濟組織所有，集體土地通過征收變?yōu)閲型恋兀w經(jīng)濟組織永久性地喪失被征收土地的所有權(quán)，國家通過征收行為取得了土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)給予補償。二是安置補助費用于失地農(nóng)民的安置，區(qū)分不同情況區(qū)別處理。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用。由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位。不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者經(jīng)被安置人員同意為其支付保險費用。這里的保險，主要指社會保險。前面講的三種安置方式可以歸納為本集體安置、其他單位安置、自行安置。不論哪一種安置方式，基本的原則是解決保障被征地人口就業(yè)問題和生活

16、來源，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。三是地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。如果被征收的土地是宅基地，要對住宅及其附屬建筑物進行合理補償并采取合理方式解決被征地對象的居住問題。如果是經(jīng)營性房屋，要考慮建筑物本身價值和經(jīng)營補償。如果被征地是耕地或林地則應(yīng)對林木和莊稼的補償。第三、征收集體土地補償?shù)捻椖亢蜆?biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地管理法第四十七條的規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償，即原用途不同補償?shù)捻椖亢蜆?biāo)準(zhǔn)也就不同。土地管理法對于征收耕地的補償項目標(biāo)準(zhǔn)是十分明確的。土地管理法第四十七條對土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)、需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)的計算方式和補償限額等均有具體的規(guī)定。青苗的補

17、償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果土地補償費和安置補助費尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。對于宅基地的征收，土地管理法第四十七條第3款和第4款有原則性規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”“被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！庇纱丝梢姡魇照匮a償要考慮土地補償、房屋價值、安置費用三個因素。一般的處理原則是，在城市遠郊和農(nóng)村地區(qū)采取遷建安置方式，

18、重新安排宅基地建房；在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村主要采取貨幣或?qū)嵨镅a償?shù)姆绞剑杀徊疬w農(nóng)戶自行選購房屋或政府提供的安置房。此外，征收林地、養(yǎng)殖用地等主要考慮土地補償費和地上附著物，沒有耕地的林區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)或者以林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主的地區(qū)還要考慮安置補助的問題。如果征收的土地是未利用的“四荒”等地，可以只考慮土地補償費；已經(jīng)投入開發(fā)的，還應(yīng)考慮開發(fā)投入補償。三、正確適用有關(guān)政策和司法解釋2005年7月，最高人民法院出臺的關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(法釋20056號)第二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已

19、經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。”據(jù)此，除非地方性法規(guī)、自治條例和單行條例（報全國人大常委會備案）和地方政府規(guī)章（報國務(wù)院備案）另有規(guī)定，否則征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人應(yīng)當(dāng)平等地享有土地補償費相應(yīng)份額。對此必須清楚的：第一，這一條講的是土地補償費分配，而不是其他補償款；第二，參加分配的是征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，而不是按照

20、承包的人口，也不是按照分配時的人口。2010年6月，國土資源部發(fā)出關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知。通知第一條第（三）項要求：“征地批后實施時，市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案，及時足額支付補償安置費用；應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題?！庇腥藢⑦@一條解讀為“補償直接給農(nóng)民”【2】，這實際上是一種片面的理解。這一項要求強調(diào)了兩點：一是要求市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案及時足額支付補償安置費用；二是應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的要直接支付給農(nóng)民個人。由于安置方式有本集體安置、其他單位安置、自行安置三種，所以正確的理解是，不論

21、哪一種安置方式都必須及時足額支付安置費用，特別強調(diào)的是如果是被征地農(nóng)民不需要統(tǒng)一安置而采用自行安置方式的話（即“應(yīng)支付給被征地農(nóng)民”的情形），要將安置費直接支付給農(nóng)民個人，以防“應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的”安置費被截留、挪用。實際上，應(yīng)當(dāng)直接支付給農(nóng)民個人的還不止“自行安置”的安置補助費，還有青苗補償費、林木補償費、房屋拆遷補償費等，只不過相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)明確，沒有必要重復(fù)啰嗦。四、問題的解決通過上文的分析，我們可以得出以下結(jié)論：（一）家庭承包方式承包的。（1）土地補償費，雖然法律規(guī)定歸集體經(jīng)濟組織所有，但由于家庭承包的屬性決定了被征地份額與相應(yīng)家庭的對應(yīng)關(guān)系，不牽涉其他農(nóng)戶的利益，可以直接支付給

22、承包者家庭，如果支付給集體的也應(yīng)當(dāng)及時交付給承包的家庭，不得截留、挪用。（2）安置補助費按照安置協(xié)議支付。需要集體統(tǒng)一安置的，安置補助費支付給集體；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要集體和其他單位安置的，直接支付給承包家庭。（3）土地補償款中屬于農(nóng)民家庭的個人部分如地上附著物和青苗補償費應(yīng)當(dāng)直接支付給承包家庭。（二）其他方式承包的。（1）土地補償費，由于其他方式承包的屬性決定了本集體經(jīng)濟組織成員（人口數(shù)以征地方案確定時為準(zhǔn)）平等地享有權(quán)益，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議三分之二同意后用于分配或者用于本村公益事業(yè)。（2）由于其他方式承包的屬性決定了承包方并不存在因土地被征用而喪失基本生產(chǎn)資料和生活來源的問題，不需要專門的安置。因而安置補助費歸屬于集體經(jīng)濟組織，同樣應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議三分之二同意后用于分配或者用于本村公益事業(yè)。（3）被征收的承包地的地上附著物和青苗屬于承包人所有，相應(yīng)的補償費應(yīng)當(dāng)直接支付給承包人。至此，本文開篇提出的案例中的爭議有了一個基本的定論。補償款16.8萬元中的地上附著物和青苗補償費部分歸承包人，土地補償費和安置補助費由村民會議或者村民代表會議決定由于村民分配或者用于本村公益事業(yè)。五、需要進一步明確的問題我國土地承包法的基本精神是明確以農(nóng)村家庭承包為基礎(chǔ)同分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制