行政組織體制培訓課程

1、第七章行政組織體制行政組織體制行政組織體制l體制-是指一個組織的制度及運行方式，行政組織的體制指的是其制度化的權力分配關系，以及運行方式。l地位-行政組織的權力關系是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個組織運行的動力。行政組織權力分配關系科學與否，關系行政組織能否完成階級職能和社會職能，關系到其效率的高低。體制類型體制類型l按中央政府與地方政府關系劃分-集權制、分權制、均權制l按決策權的歸屬來劃分-首長制、委員制、混合制l按層級制與部門的關系來劃分-完整制、分離制l按新出現(xiàn)的城市首長的權力關系來劃分-名譽市長制、市經(jīng)理制 （1）行政組織體制與行政組織結構的關系 行政組織結構是行政組織的載體，而行

2、政組織權力分配關系則是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個行政組織運行的動力。沒有權力的分配，也就沒有結構的分工；沒有權力中服從與被服從、指揮與被指揮的關系，行政組織就無法有共同的目標和共同的行動。（2）研究行政組織體制的意義 行政權力分配科學與否，關系著行政組織階級職能和社會職能完成的好壞，關系到行政組織效率的高低，因此，必須加緊研究行政組織體制，以促進行政權力分配的科學化。分權制分權制o，是指地方行政地方行政組織對其管轄地區(qū)內(nèi)的地方地方行政行政事務有自主決定權，中央行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制行政組織體制。該體制的基本特征是地方政府地方政府受中央政府中央政府的控制較小，地方政府地方

3、政府在行政業(yè)務上具有較大獨立性，其地方事務可完全根據(jù)地方需要實施管理。均權制o 指中央行政組織與地方行政組織的權力保持平衡，既不偏于集權、也不偏于分權的一種行政組織體制行政組織體制。o其基本特征是折衷于中央集權中央集權與地方分地方分權權二者之間，主要根據(jù)事權的性質(zhì)進行合理的劃分，凡適宜中央管轄的事務劃歸中央政府中央政府管，凡適宜地方管轄的事務劃歸地方政府管，并維持中央與地方之間的協(xié)調(diào)、配合關系 集權制優(yōu)點集權制優(yōu)點ll（1）政令統(tǒng)一，防止政出多門；l（2）層級節(jié)制，指揮靈便，有利于提高效率。l（3）集中力量辦大事，防止盲目建設和資源浪費。缺點缺點l（1）事事聽從中央安排，不利于發(fā)揮地方積極性、

4、主動性。l（2）容易導致中央獨裁。l（3）層次繁多，不能及時果斷地處理政務。l（4）下級對上級過分依賴，不利于調(diào)動員工的工作責任心。分權制定義分權制優(yōu)點分權制優(yōu)點l（1）政府能夠因地制宜、更加靈活機動地處理本地事務。l（2）分權分工，可以防止上級專斷與個人獨裁。l（3）分級治事，符合民主原則則，可以發(fā)揮員工的主動性，激發(fā)其責任心，培養(yǎng)其獨立工作的能力。缺點缺點l（1）地方權力過大，容易形成地方主義，甚至導致國家分裂。l（2）分權過度，必導致全國各地經(jīng)濟的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。l（3）地方權限過大，上有政策下有對策，中央統(tǒng)一的政策、法規(guī)難以得到有效貫徹。均權制定義均權制均權制l優(yōu)點既可保

5、證中央的政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。l 缺點若均權制不當，則會揚集權制和分權制之短。集權制、分權制與均權制的正確運用集權制、分權制與均權制的正確運用（中央政府與地方政府權力分配關系中央政府與地方政府權力分配關系）l （1）制約中央政府與地方政府權力分配關系的兩個因素：社會的需要，特別是經(jīng)濟上的需要。國家的結構形式：單一制國家多實行集權制；凡實行聯(lián)邦制的國家，多實行分權制。 （2）我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何）我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，如何分配中央政府與地方政府的權力關系。分配中央政府與地方政府的權力關系。l市場經(jīng)濟對政府職能的總體要求。決定了政府具有調(diào)控宏觀經(jīng)濟發(fā)展的方向、維

6、持市場秩序、保障公共產(chǎn)品以及服務提供的職能。這三大職能如何在中央政府和地方政府之間進行分配，這是當今市場經(jīng)濟條件下，中央與地方權力分配關系的基本內(nèi)容。l市場經(jīng)濟要求中央政府具有國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和維護市場秩序的職能。l市場經(jīng)濟要求地方政府在中央統(tǒng)一法制規(guī)范下主要負責實施本地區(qū)的各種保障職能。l中央適度集權與地方適度分權即均權制具有很大的優(yōu)越性。l凡是屬于宏觀的經(jīng)濟及社會事務，由中央政府及其在各地的分支機構管理，地方政府不得染指；l凡是屬于地方事務，在中央政府的統(tǒng)一法制規(guī)范下，由地方政府自主決策、獨立經(jīng)辦，中央政府不加干涉。只有少數(shù)事項，由中央和地方共同負責。l這種按事權的性質(zhì)進行的分工體制有兩大

7、優(yōu)點：l第一，它們之間是按職能分工的，不是按管理程序分工的，兩者各管一塊，不會出現(xiàn)職能不清的問題；l第二，按職能分工基本上不會造成中央集權過多或地方分權過多的問題。它們之間的權力界限基本上是清楚的，因而也能穩(wěn)定，不會造成一放就亂、一收就死的現(xiàn)象。首長制、委員制、混合制首長制、委員制、混合制l 首長制首長制，又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長對行政機關各種事務擁有最終決定權，一人決定一切行政措施，其他領導成員均為行政首長的幕僚，只有建議權，而無決定權。 美國的總統(tǒng)制是首長制的典型。如林肯總統(tǒng)某次召集七位都江開會討論一個重要問題，

8、七位部長均反對林肯的意見，但林肯仍堅持自己的主張，并最后宣布說：“七人反對，一人贊成，贊成者勝利?！?（二）委員會制（二）委員會制 l 委員會制委員會制，又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上人員組成的集體或委員會所執(zhí)掌的一種行政組織體制。其基本特處是行政組織的決策是由兩個以上的地位平等的委員所負責，行政組織的最高決策權屬于全體委員，一切行政措施均由委員會按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則集體討論決定。 瑞士是實行委員會制的典型國家。瑞士的行政權力由合議制機構行使，政府由行政委員 會組成， 該委員會由議會兩院聯(lián)席會議選舉產(chǎn)生，其組成成員地位平等，每個委員主持某一個部的工作。遇到重大問題，均

9、由委員會集體討論決定。主席由委員們輪流擔任，主席是名義上的國家元首，對外代表國家。主席僅負責召集行政委員會會議，并不擁有對重大事務的最后決定權。 l （三）混合制（三）混合制 l 混合制混合制，又稱委員會和首長并立制，是指行政組織的事權一部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長個人決定的一種行政組織體制。l其基本特征是行政組織中既設有合議制的委員會，又設有專門的行政首長，重大問題的決策權由委員會集體討論行使，具體問題的決策權由行政首長個人行使。首長制的優(yōu)缺點：l優(yōu)點：l事權集中，辦事果斷，指揮統(tǒng)一，行動迅速，利于行政效率的提高；; l責任明確，權責利統(tǒng)一，可避免職責不清、互相推諉，無人負責

10、等弊端的發(fā)生；l易于保密，減少扯皮。缺點：l首長個人獨攬全權，易形成個人專制；l若無有效的監(jiān)督，首長易濫用職權，拉幫結派，營私舞弊；l首長一人智力、精力有限，若不充分發(fā)揮民主，易陷于短見，對問題的考慮難以周詳。委員會制的優(yōu)缺點l優(yōu)點：l能夠集思廣益，容納各方面的意見，集中多人的智慧，考慮問題比較全面；l集體承擔責任，利于協(xié)調(diào)一致地推行計劃；l互相監(jiān)督，不徇私舞弊。l缺點：l責任分散，且很不明確，對決策后果易出現(xiàn)爭功逶過現(xiàn)象；l議而不決，決而不行，浪費時間；l委員之間地位平等，權責相同，難于彼此協(xié)調(diào)，人多嘴雜，也難以保守國家秘密?；旌现频膬?yōu)缺點l優(yōu)點：l 可同時兼顧首長制和委員會制的優(yōu)點，而避免

11、二者的弊端，既有利于權責集中統(tǒng)一，又便于集思廣益。既可避免個人獨裁，又可避免無人負責。缺點：l 若運用不當，則會同時兼有首長制與委員會制之弊，一方面是個人專斷，以權謀私，另一方面是權責不清，爭功逶過。首長制、委員會制與混合制的正確運用l首長制、委員會制各有利弊，并無絕對優(yōu)劣，應該視情況而靈活運用，不可偏于一隅。l決策中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，交給多人比交給一人辦好。l也就是說，首長制運用于行政、執(zhí)行、技術、軍事等性質(zhì)的事務，委員會制則運用于顧問、討論、立法、決策、調(diào)節(jié)等性質(zhì)的工作。完整制、分離制完整制、分離制l 在復雜的組織系統(tǒng)中,凡同一層次的各機關,或

12、者同一機關的各個構成單位,接受上級行政組織首腦機關的領導, 稱完整制,又稱集約制、一元統(tǒng)屬制,俗稱一元化領導。反之,如果不集中于單一的行政機關的,即為分離制,又稱多元化領導或獨立制。 完整制的優(yōu)缺點：完整制的優(yōu)缺點：l優(yōu)點：l在一般政府內(nèi)權責集中，指揮統(tǒng)一，可令行禁止，防止遲緩推諉；l各部門互相合作，協(xié)調(diào)配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避免單位間的工作重復。缺點：l權力過分集中于地方政府，易形成一級行政首長的個人專權；l易形成地方本位主義，不利于上級方針政策的貫徹落實，不利于中央政府對全國的宏觀控制。分離制的優(yōu)缺點：分離制的優(yōu)缺點：l優(yōu)點：l領導權力分散，并互相牽制，可防止一級行政首長的獨裁

13、專權；l實行二元化領導，既有利于上級方針政策的有效貫徹，也有利于下級政府因地制宜地實施。缺點：l權力分散，易導致多頭指揮，政令沖突，使得任何一個領導機關均指揮不靈；l政出多門，易導致下級無所適從，或利用矛盾為自己服務。完整制與分離制的正確運用l 完整制與分離制各有利弊，主要應根據(jù)國家結構形式-單一制或聯(lián)邦制的不同而加以靈活運用。l凡聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦成員單位這一級政府內(nèi)，實行完整制，該級政府部門只受本級政府領導，不受聯(lián)邦政府領導；但在成員單位以下的地方政府，仍實行分離制，既受同級政府領導，又受成員單位政府同一部門的領導。l在單一制國家，凡實行中央集權制的國家，各級地方政府的各部門均實行分離制，

14、既受同級政府領導，又受上級政府的同一類部門領導；l凡實行分權制的國家，高級地方政府的各個部門一般只受同級政府領導，基本上不受中央政府同一類部門領導。一般而言，在當今市場經(jīng)濟條件下，高級地方政府主要適宜采用完整制。我國應當如何實行完整制與分離制？我國應當如何實行完整制與分離制？l（1）我國是單一制國家，又是實行中央集權制的國家，故各級政府中各個行政部門均實行雙重領導體制分離制，既受同級政府領導，又受上級同類部門領導。l（2）自我國開始由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實行了按事的宏觀、微觀性質(zhì)進行分工，凡屬純地方性的微觀事務，就只屬于地方政府領導，勿須向中央政

15、府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領導；而那些純屬宏觀調(diào)控性的事務，則應由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在對這些事務的雙重領導問題l（3）只有需中央與地方共同管理的事務部門，則應實行分離制，既歸本級政府首腦機關領導，又歸中央政府同類部門領導。l（4）至于地方政府之間的部門領導體制問題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。只有這樣，才能適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，從而有利于提高行政效率。名譽市長制、市經(jīng)理制名譽市長制、市經(jīng)理制l一、名譽市長制的含義 名譽市長制名譽市長制，又稱委員會制，是指城市政府僅設立一個名譽市長，行政及立法實權皆由民選的市議會或民選的委員會所執(zhí)掌的行政組織體

16、制。l其基本特征是否定“權力分立”，實現(xiàn)“立法與行政的統(tǒng)一”。市的一切立法與行政權均由民選的市議會或民選的委員會統(tǒng)一行使。市議會或委員會的組成成員中，除一人被指定為“市長”外，其他委員均負責主管市政府各行政部門的具體工作。市長僅為名譽性或禮儀性的。并不掌握行政實權，與其他委員一樣，他只領導一個部門的工作。 市經(jīng)理制的含義市經(jīng)理制的含義l市經(jīng)理制市經(jīng)理制，又稱委員會一經(jīng)理制，是指城市的立法權由民選的市委員會或市議會所掌握，再由市委員會或議會聘任一名市經(jīng)理執(zhí)掌行政權的行政組織體制。該體制產(chǎn)生于美國。l其基本特征與做法是：作為立法機關的市議會或市委員會由選民選舉產(chǎn)生，專門負責制定各種政策和法律，并控

17、制財權。市委員會根據(jù)市政管理的需要，聘請一位受過專門訓練的市政專家為市經(jīng)理，以專門負責領導與管理市政府的各項行政工作。市議會對市經(jīng)理有聘任、監(jiān)督和隨時撤換的權力，市經(jīng)理要執(zhí)行市委員會的政策和法規(guī)，并對之負責。市經(jīng)理的待遇及任期不定，完全取決于任職期間的工作業(yè)績。 名譽市長制的優(yōu)點：名譽市長制的優(yōu)點：l 權責集中，機構精簡，可有效避免行政與立法機構之間的對立與沖突。l名譽市長制的缺點：l沒有一個統(tǒng)一負責的行政首長，各行政部門之間難以協(xié)調(diào)；l行政、立法職能由同一委員會行使，使行政失去了立法的控制與監(jiān)督；l議會或與委員會的組成人員由選舉產(chǎn)生，難以保證其能力和專長適宜于其所從事的行政工作。市經(jīng)理制優(yōu)缺

18、點市經(jīng)理制優(yōu)缺點l有一個統(tǒng)一而高度負責的行政首長，便于統(tǒng)一指揮，提高行政工作效率；l行政首長由市政專家擔任，有利于提高城市管理的科學化水平；l市經(jīng)理對民選的市委員會負責，市委員會對選民負責，使得專家的特長與民選的意志得以較好結合。l市經(jīng)理制的弊端是它可能產(chǎn)生急于求成的短期行為。行政組織類型行政組織類型l1、按行政職權大小分類-統(tǒng)率機關與被統(tǒng)率機關。l2、按行政業(yè)務性質(zhì)分類-業(yè)務機關與輔助機關。在業(yè)務機關內(nèi)部又分為：綜合性管理機構和專門性管理機關。l3、以行政活動從程序分類-決策機關、執(zhí)行機關、咨詢機關、信息機關、監(jiān)察機關。其他標準分類其他標準分類l1、按行政層級分類-中央行政機關和地方行政機關

19、。l2、按行政組織設置時間分類-常設機關和臨時機關。l3、按行政組織的特殊性-派出機關、分支機關、合署辦公機關。統(tǒng)率機關的職責l（1）計劃決策：統(tǒng)率機關及其首長根據(jù)黨和國家制定的戰(zhàn)略目標與總體規(guī)劃，從實際出發(fā)，制訂和負責審批本地區(qū)、本部門和本單位行政工作的發(fā)展規(guī)劃，并負責在調(diào)查研究的基礎上就行政工作的重大問題作出決策。l（2）組織指揮：統(tǒng)率機關及其首長在行政管理過程中，負有組織指揮本機關一切行政活動之權，它負責對所轄區(qū)域的行政工作進行統(tǒng)一領導，并進行指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與溝通。 （3）選人用人：統(tǒng)率機關及其首長有人事任免及獎懲權，獎優(yōu)罰劣，以充分發(fā)揮全體工作人員的積極性與主動性。 4）編制財務預算

20、：由于行政首長對本機關全部行政活動所需的財力及物力均十分了解，故編制本機關財務預算之權必須由行政首長掌握。 （5）應有相應的行政責任：包括行政管理中應負的政治責任、法律責任和工作責任。如統(tǒng)率機關工作不力，造成了嚴重損失，即應追究行政責任，如果違法，還應受到法律制裁。被統(tǒng)率機關的職責被統(tǒng)率機關的職責 總的職責：忠實地貫徹執(zhí)行行政首腦機關的決策與命令，圓滿地完成行政首長所交辦的任務。 具體職責： （1）依據(jù)國家法律與首腦機關的決策，制定具體的實施計劃； （2）做好實施計劃的思想、組織與物質(zhì)的準備，并根據(jù)決策目標將所屬人員按精干、效能、統(tǒng)一和權責分明的原則有效地組織起來； （3）在具體執(zhí)行過程中，要

21、做好指揮、協(xié)調(diào)、溝通與授權工作； （4）協(xié)助行政首長處理本機關內(nèi)部各種日常事務。業(yè)務機關的職責業(yè)務機關的職責 在同級政府或上級同類部門的領導下，專門負責領導和管理某一方面行政事務。具體職責是： （1）計劃。即根據(jù)決策目標，制定實施計劃與措施。 （2）執(zhí)行。合理組織人力、物力與財力，有效進行指揮，以保證決策目標順利實現(xiàn)。 （3）考核。定期對本機關工作人員的工作能力、工作態(tài)度及工作績效進行考核，并以次作為晉升與獎勵依據(jù)。 （4）報告。將工作進展情況及遇到的問題及時向上級匯報。輔助機關的職責輔助機關的職責 （1）協(xié)助行政首長處理日常事務。輔助機關應根據(jù)行政首長要求，起草公文、組織會議，接待各種來訪人

22、員。 （2）深入實際，收集研究信息。 （3）上傳下達，綜合協(xié)調(diào)。 （4）管理本機關的人、財、物。 一方面要管理本機關工作人員的考核、培訓及福利等具體事務，另一方面要負責本機關財務收支記錄與保管，同時還要負責機關物資的購置、保管、房屋的建造、維修等工作。1.行政組織結構的靈魂和核心是行政組織的 -。2.將多種行政機關權力關系制度化，并按此制度所規(guī)定的關系運行，就是-。3.地方政府對轄區(qū)內(nèi)事務有自主權，中央一般不加干涉的行政體制就是-。4.美國各州州長的產(chǎn)生取決于-。5.在中央與地方的關系上，孫中山先生主張-。6.美國總統(tǒng)的體制是典型的-。7.劃分首長制、委員會制與混合制的標準是-。8.實行委員會體制的典型國家是-。1.權力分配關系 2.行政組織體制 3.分權制4.各州選民 5.均權制6.首長制 7.決策權的歸屬 8.瑞士9.認