完善國(guó)有土地出讓收支管理制度

1、2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知和財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知印發(fā)后，各地區(qū)認(rèn)真落實(shí)土地出讓收支金額納入地方基金預(yù)算管理的規(guī)定，大力加強(qiáng)土地出讓收支管理，取得了積極成效。但目前國(guó)有土地出讓收支管理仍存在預(yù)算編制不夠細(xì)化、制度尚不完善、預(yù)算基金缺乏約束力、相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)性不夠、記賬依據(jù)和記賬時(shí)間不一致等問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步研究加以解決。 當(dāng)前國(guó)有土地出讓收支管理存在的問(wèn)題 （一）國(guó)有土地出讓收支預(yù)算編制不夠細(xì)化。與公共財(cái)政預(yù)算相比，土地出讓收入支出的功能分類(lèi)科目較粗，難以清晰地反映基金的支出結(jié)構(gòu)與方向。缺少科學(xué)完整的支出標(biāo)

2、準(zhǔn)體系，導(dǎo)致預(yù)算審核缺乏依據(jù)。土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用是土地出讓收入支出中的一項(xiàng)較大的成本性支出，由于缺乏具體的支出標(biāo)準(zhǔn)，一直以來(lái)，土地成本核算基本上都是按國(guó)土部門(mén)申報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行確認(rèn)，或者憑感覺(jué)進(jìn)行審核，難以說(shuō)服其他部門(mén)。同時(shí)，基金預(yù)算編制的內(nèi)容、時(shí)間和程序也沒(méi)有明確規(guī)定，缺乏嚴(yán)格規(guī)范。 （二）國(guó)有土地出讓收支管理制度尚不完善。新出臺(tái)的辦法規(guī)定財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)、人民銀行分支機(jī)構(gòu)及審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對(duì)國(guó)有土地出讓收支情況的定期和不定期檢查制度，但對(duì)相關(guān)職能部門(mén)沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)職能部門(mén)違背規(guī)定的做法沒(méi)有切實(shí)的處罰措施，執(zhí)行中缺乏明確的依據(jù)，對(duì)違規(guī)行為和對(duì)象難以進(jìn)行有效的制約和處罰。 （三）國(guó)有土地出

3、讓收支預(yù)算基金缺乏約束力。基金預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行難以有效銜接，沒(méi)有嚴(yán)格按預(yù)算科目和項(xiàng)目執(zhí)行。土地出讓收入受土地市場(chǎng)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家宏觀政策等因素影響較大，具有不穩(wěn)定性、不確定性等特征、容易造成年度間收入大起大落，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)年度收入預(yù)算。在支出使用時(shí)，又與出讓宗地有具體情況緊密相連，如出讓新增建設(shè)用地取得的土地出讓收入中有相當(dāng)一部分要用于支付被征地農(nóng)民的補(bǔ)償性費(fèi)用，改制企業(yè)出讓土地使用權(quán)的取得收入主要用于企業(yè)改革需要，出讓存量建設(shè)用地使用權(quán)取得的土地出讓收入中需要開(kāi)支土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，因地塊不同，開(kāi)支的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)也不相同，而每宗土地能否出讓成功也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，也都增加了預(yù)算執(zhí)行不確定性。 進(jìn)

4、一步完善國(guó)有土地出讓收支管理制度的建議（一）建立土地出讓收購(gòu)、供應(yīng)信息共享平臺(tái)。土地出讓收支管理是財(cái)政、國(guó)土部門(mén)、土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)共同的任務(wù)，從土地收儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)、出讓到收入入庫(kù)，是一個(gè)時(shí)間跨度大、可變因素多、信息量大的復(fù)雜過(guò)程，需要多個(gè)部門(mén)的通力協(xié)作。加強(qiáng)管理，首先要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)資源共享，國(guó)土部門(mén)，儲(chǔ)備中心應(yīng)定期向財(cái)政部門(mén)報(bào)送土地收購(gòu)、出讓基本情況表，將分宗地的土地收儲(chǔ)及出讓具體信息告之財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)亦按月將收入明細(xì)反饋國(guó)土部門(mén)。條件成熟后，可設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)一個(gè)程序，做到每宗土地收購(gòu)，出讓合同簽定后，其出讓面積、金額、已收繳等數(shù)據(jù)都能被財(cái)政、國(guó)土等部門(mén)及時(shí)掌握，為土地出讓收

5、支預(yù)決算編制、執(zhí)行提供真實(shí)、可靠的基礎(chǔ)信息。 （二）因地制宜完善土地出讓收支管理制度。地方政府職能部門(mén)應(yīng)根據(jù)地方土地出讓收入實(shí)際情況，因地制宜地完善實(shí)施細(xì)則，明確辦法未盡事宜，確保辦法順利實(shí)施，建議辦法實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定財(cái)政部門(mén)核定的土地出讓收支預(yù)算必須同時(shí)抄送國(guó)庫(kù)，作為國(guó)庫(kù)核撥土地出讓收入資金的依據(jù)。 （三）提高土地出讓收支預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。土地收入預(yù)算編制堅(jiān)持“以收定支、收支平衡”的原則。按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)水平等因素編制。在具體工作中，如果年度土地供應(yīng)計(jì)劃下達(dá)晚于預(yù)算編制時(shí)間，難以預(yù)算土地出讓收入時(shí)，各地可按“估計(jì)收入寧低勿高”的要求，以前三年平均收水平為基礎(chǔ)預(yù)

6、測(cè)收入。土地出讓支出預(yù)算根據(jù)預(yù)計(jì)年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計(jì)劃，拆遷計(jì)劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素編制。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，每宗土地的地理位置不同，土地開(kāi)發(fā)成本差異較大，短期內(nèi)出臺(tái)全省統(tǒng)一的土地開(kāi)發(fā)成本支出標(biāo)準(zhǔn)比較困難，因此，有條件的地方可以宗地為單位，編制支出預(yù)算。對(duì)屬于政府采購(gòu)范圍的，按照規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算，并嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，對(duì)于年度執(zhí)行中需要調(diào)整預(yù)算的，一律按規(guī)定的程序辦理。（四）建立信息溝通和對(duì)賬機(jī)制，徹底杜絕“體外循環(huán)”。一是財(cái)政部門(mén)與國(guó)土管理部門(mén)協(xié)調(diào)，建立覆蓋地方國(guó)有土地管理信息制度，建立國(guó)土資源管理部門(mén)

7、和財(cái)政部門(mén)土地儲(chǔ)備、出讓信息共享機(jī)制；二是人民銀行國(guó)庫(kù)和國(guó)土管理部門(mén)建立健全國(guó)有土地出讓收支定期對(duì)賬制度，并設(shè)立信息臺(tái)賬，全面、真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映國(guó)有土地出讓收支狀況，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查詢(xún)以及收支月報(bào)制度；三是人民銀行國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門(mén)、商業(yè)銀行代理經(jīng)收處協(xié)調(diào)，用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行和國(guó)庫(kù)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)賬務(wù)明細(xì)核對(duì)機(jī)制，全面監(jiān)控國(guó)有土地出讓收支繳撥情況。 （五）規(guī)范征管體制，加大對(duì)國(guó)有土地出讓收支的監(jiān)管力度。按照稅收管理模式建立完整的管理辦法和程序，財(cái)政部門(mén)、國(guó)土管理部門(mén)、代理銀行各司其責(zé)，實(shí)行徹底的收繳分離，建立國(guó)土管理部門(mén)開(kāi)票，財(cái)政部門(mén)委托相關(guān)代理銀行代收的制度，代理銀行收取土地出讓金后，自動(dòng)劃入政府非稅收入?yún)R繳戶(hù)，財(cái)政部門(mén)在匯繳戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一核算直接按相關(guān)科目將其全額繳入國(guó)家金庫(kù)。人民銀行和財(cái)政部門(mén)密切配合，加強(qiáng)溝通、及時(shí)查處違規(guī)行為，發(fā)揮監(jiān)督制約機(jī)制作用。 （六）加強(qiáng)資金使用管理，提高資金使用效益。預(yù)算執(zhí)行中，按照國(guó)庫(kù)集中支付要求，將款項(xiàng)直接支付給項(xiàng)目單位，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。建立對(duì)被征地農(nóng)民發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的公示制度，增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度。改革對(duì)被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式。對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等相