東莞市汽車非法營運(yùn)治理對(duì)策研究

1、分類號(hào) 學(xué)號(hào) 2005844070104 學(xué)校代碼10487 密級(jí) 碩士學(xué)位論文東莞市汽車非法營運(yùn)治理對(duì)策研究學(xué)位申請(qǐng)人：何志勤學(xué)科專業(yè)：公共管理指導(dǎo)教師：蔣天文 副教授答辯日期：2011年5月7日A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Public AdministrationA Study on Governance for the Illegal Operation of Vehicles in Dongguan CityCandidate：He Z

2、hiqinMajor：Public AdministrationSupervisor：Asso. Prof. Jiang TianwenHuazhong University of Science & TechnologyWuhan 430074，P.R.ChinaMay，2011II獨(dú)創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的學(xué)位論文是我個(gè)人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除文中已經(jīng)標(biāo)明引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果。對(duì)本文的研究做出貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人完全意識(shí)到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。學(xué)位論文作者簽名：日期： 年

3、月 日學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即：學(xué)校有權(quán)保留并向國家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)華中科技大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學(xué)位論文。本論文屬于保 密，在 年解密后適用本授權(quán)書。不保密。（請(qǐng)?jiān)谝陨戏娇騼?nèi)打“”）學(xué)位論文作者簽名： 指導(dǎo)教師簽名：日期： 年 月 日 日期： 年 月 日華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文摘 要東莞市汽車非法營運(yùn)危害正常的營運(yùn)秩序和交通秩序，危及社會(huì)治安，影響城市形象，引發(fā)出租車罷運(yùn)等社會(huì)矛盾，給社會(huì)造成巨大危害

4、。非法營運(yùn)問題己經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，全市各地掀起了打擊非法營運(yùn)的浪潮。但非法營運(yùn)卻屢禁不止，其市場(chǎng)份額及數(shù)量甚至呈與日俱增之勢(shì)。因此，找出非法營運(yùn)產(chǎn)生的根源，從而在源頭上治理非法營運(yùn)，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)安全都具有重要的意義。本文運(yùn)用市場(chǎng)供求理論和哲學(xué)原理分析產(chǎn)生非法營運(yùn)的必然性；深入剖析現(xiàn)行出租車管理制度存在的弊端，說明政府對(duì)出租車的嚴(yán)格管制扭曲了市場(chǎng)規(guī)律，引起了“黑車”的大量供給；通過實(shí)地問卷調(diào)查，運(yùn)用期望損益函數(shù)和決策博弈理論，分析旅客在選擇出行方式時(shí)非法營運(yùn)成功占有市場(chǎng)份額的合理性；但政府打擊非法營運(yùn)困難重重，從而推斷出產(chǎn)生非法營運(yùn)的根源在于公共交通和出租車的有效供給不足，而這個(gè)

5、根源是由于政府發(fā)展公共交通力度不夠和政府對(duì)出租車的嚴(yán)格管制引起的。本文在分析原因的基礎(chǔ)上，借鑒了香港經(jīng)驗(yàn)，提出了治理非法營運(yùn)的根本途徑：一是要政府采取合理規(guī)劃交通體系、加大財(cái)政投入、優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)、收編“黑車”發(fā)展小公交等措施優(yōu)先發(fā)展公共交通；二是要政府全面放松對(duì)出租車的管制，包括放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、放開數(shù)量管制、放松價(jià)格管制，讓出租車最大限度地回歸市場(chǎng)，化解非法營運(yùn)問題。對(duì)于如何開展打擊非法營運(yùn)工作、如何提高群眾的安全意識(shí)等方面，也是治理非法營運(yùn)的措施，但本文認(rèn)為并不是根本所在，不作探討。關(guān)鍵詞：非法營運(yùn) 公共交通 出租車 政府管制AbstractIllegal operation of vehic

6、les in Dongguan harms normal operating order and traffic order, endangers the public security, affects the city image, causes social conflicts such as taxi strike etc, causes enormous harm to the society. Illegal operation problems have already caused the social wide attention. Across the city set o

7、ff a wave of combating illegal operation. But illegal operation always cannot be forbidden, even, illegal operation market share and the number is growing trend. Therefore, exploring the fundamental cause of the illegal operation and taking the right measure to solve the problem has important signif

8、icance to the market order and social security.This paper uses the market supply and demand theory and philosophy principle to analysis inevitability of causing illegal operation; Thoroughly analyzes the drawbacks of current taxi management system, explains that the government regulation of taxi dis

9、torts the market rule, causes a large supply of illegal taxis; analyses the rationality about illegal operation holds market share when passenger choose the way of going out through using the expected utility function and decision game theory from survey data; however its too difficult to combat ill

10、egal operation. Thus, it is deduced that the root of causing illegal operation lies in short supply of transportation and taxi. Furthermore, the reason for causing this root is that the government develops transportation inadequately and regulates taxis strictly.On the base of analyzing the reason a

11、nd using the experience of Hong Kong, this paper puts forward the basic way to govern illegal operations: firstly, government ought to plan traffic reasonably, increase financial investment, optimize bus network, incorporate illegal taxis to develope small bus, so that the public transportation will

12、 be given priority. Secondly, government ought to relax regulation of taxis comprehensively, including relaxing market access, deregulating quantity control, relaxing price control, let taxis come back to the market furthest, so that the illegal operations problem can be dissolved. For how to combat

13、 illegal operation work, how to improve the masses of safety consciousness etc, also is the measure to govern illegal operation. But this paper regard it is not the base of the problem, not be explored.Key words：Illegal Operation Public Transportation Taxi Government Regulation目 錄摘 要IAbstractII1 緒 論

14、11.1 問題提出11.2 研究意義11.3 文獻(xiàn)綜述21.4 研究預(yù)期目標(biāo)、研究方法、可行性和創(chuàng)新性62 非法營運(yùn)的現(xiàn)狀及危害性82.1 非法營運(yùn)車輛的數(shù)量82.2 非法營運(yùn)車輛的經(jīng)營區(qū)域82.3 非法營運(yùn)車輛的運(yùn)營特點(diǎn)92.4 非法營運(yùn)的社會(huì)危害性93 非法營運(yùn)產(chǎn)生的原因分析113.1 非法營運(yùn)產(chǎn)生的市場(chǎng)供需分析113.2 非法營運(yùn)產(chǎn)生的必然性分析123.3 非法營運(yùn)車與出租車的成本對(duì)比分析133.5 政府打擊非法營運(yùn)陷入困境154 旅客交通出行選擇的博弈分析184.1 旅客交通出行的成本構(gòu)成184.2 旅客交通出行的意向調(diào)查184.3 調(diào)查數(shù)據(jù)分析214.4 調(diào)查結(jié)論245 出租車的政府

15、管制弊端255.1 出租車經(jīng)營模式255.2 數(shù)量管制的弊端255.3 價(jià)格管制的弊端275.4 經(jīng)營模式的弊端285.5 角色定位的錯(cuò)誤286 香港治理非法營運(yùn)的經(jīng)驗(yàn)306.1 公共交通發(fā)達(dá)，人們沒必要坐非法營運(yùn)車306.2 出租車進(jìn)入自由市場(chǎng)，防止壟斷326.3 香港法律對(duì)非法營運(yùn)的處罰規(guī)定嚴(yán)厲336.4 香港執(zhí)法嚴(yán)格：查處非法營運(yùn)由警方負(fù)責(zé)337 治理非法營運(yùn)的對(duì)策347.1 優(yōu)先發(fā)展公共交通347.2 放松出租車的政府管制36結(jié)束語42注 釋43致 謝45參考文獻(xiàn)46481 緒 論1.1 問題提出隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，東莞市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程明

16、顯加快，人民生活水平不斷提高。作為衣食住行之一，交通出行是人們最基本需求的一部分。出租汽車，以其靈活方便、快捷舒適的服務(wù)，日益受到出行者的青睞，成為人們出行尤其是應(yīng)急出行的重要交通工具。而與之相對(duì)立的，就是非法營運(yùn)車輛，也稱“黑出租車”（簡稱“黑車”）。近年來，非法營運(yùn)現(xiàn)象屢禁不止，帶來了一系列的社會(huì)問題，嚴(yán)重?cái)_亂了運(yùn)輸市場(chǎng)的正常秩序，嚴(yán)重侵害了合法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，極大侵害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。一些“黑車”違規(guī)占道、亂停亂放等現(xiàn)象屢見不鮮，個(gè)別地方的黑車從業(yè)人員結(jié)成帶有黑社會(huì)性質(zhì)的小團(tuán)體，嚴(yán)重威脅社會(huì)治安和正常的公共交通秩序。非法營運(yùn)現(xiàn)象己成為東莞市城市交通的一大頑疾，嚴(yán)重影響了城市形象

17、。2004年，國家提出了優(yōu)先發(fā)展公共交通的戰(zhàn)略，來解決交通擁堵問題和遏制非法營運(yùn)現(xiàn)象；2008年，重慶、廣州、三亞等大城市相繼因“黑車”泛濫出現(xiàn)一連串的出租車罷運(yùn)風(fēng)波，東莞市也牽涉其中，掀起了政府打擊“黑車”的浪頭；2009年上?！搬烎~”事件，又引起了社會(huì)對(duì)“黑車”的同情，提出了“黑車”不“黑”的論調(diào)。“黑車”的“黑與白”、“黑車”與出租車的矛盾和公共交通的發(fā)展都關(guān)乎著東莞市廣大群眾的交通出行問題。如何治理非法營運(yùn)，大力發(fā)展公共交通，滿足乘客的出行需求，成為當(dāng)今社會(huì)亟待解決的焦點(diǎn)問題之一。1.2 研究意義非法營運(yùn)問題己經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，全市各地都在積極地打擊和治理非法營運(yùn)，但“黑車”越整治

18、越泛濫，非法營運(yùn)問題沒有得到有效的解決。因此，分析非法營運(yùn)產(chǎn)生的根源和原因，找出治理非法營運(yùn)的根本措施，希望能給政府制定有關(guān)政策提供啟示和借鑒。1.3 文獻(xiàn)綜述縱觀我國上海、北京、昆明等大城市，最早有“黑車”或“非法營運(yùn)”的提法大致出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代初期。由于經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，人們的交通往來變得頻繁，而公交發(fā)展滯后，催生了大量的非法營運(yùn)車輛。近年來，重慶、廣州等大城市出租車罷運(yùn)事件和上?！搬烎~”執(zhí)法事件引起了廣大學(xué)者對(duì)非法營運(yùn)問題的深入論證。1.3.1 基本概念2004年建設(shè)部發(fā)布的關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見一文中指出：城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組

19、成的公共客運(yùn)交通系統(tǒng)，是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)。出租汽車是指具有合法營運(yùn)資格，按照乘客意愿提供客運(yùn)服務(wù)，以行駛里程或者時(shí)間計(jì)費(fèi)的小型客車。出租汽車客運(yùn)是城市公共交通的補(bǔ)充，具有靈活方便、安全舒適的特點(diǎn)。什么是非法營運(yùn)？燃油稅對(duì)非法營運(yùn)問題的影響一文中指出，非法營運(yùn)是指未經(jīng)過交通運(yùn)管部門批準(zhǔn)或超出經(jīng)營范圍，擅自利用機(jī)動(dòng)車輛從事旅客運(yùn)輸經(jīng)營業(yè)務(wù)，并發(fā)生直接或間接費(fèi)用結(jié)算的道路運(yùn)輸經(jīng)營性行為。1董偉在非法營運(yùn)研究一文中作如下定義：所謂非法營運(yùn)，就是未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，以營利為目的，連續(xù)、反復(fù)、有償?shù)貫樯鐣?huì)公眾提供道路旅客運(yùn)輸或貨物運(yùn)輸服務(wù)的商業(yè)行為。21.3.2 非法營

20、運(yùn)的原因分析研究商炳俊、王勝普、吳潤元等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)供需的角度分析非法營運(yùn)市場(chǎng)存在的原因。他們提出，有需求就必然有供給。商炳俊對(duì)上海市松江區(qū)的群眾出行的交通需求和供給作了詳細(xì)的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了人們出行需求急劇增加，而公共交通規(guī)劃滯后、公交系統(tǒng)和出租車供給不足，必然導(dǎo)致黑出租車的泛濫，這些黑出租車在一定程度上方便了群眾出行，填補(bǔ)公共交通的盲點(diǎn)。3王勝普認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高，道路運(yùn)輸市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾越來越突出，越來越不能滿足社會(huì)普遍要求“走得好”的多層次需求，不能形成有效供給，滿足多層次需要的非法營運(yùn)車應(yīng)運(yùn)而生。4吳潤元指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了

21、人口流動(dòng)的增加，而交通線路和運(yùn)力未能滿足居民出行的需求，公共設(shè)施設(shè)置和服務(wù)跟不上城市框架擴(kuò)大的變化，客觀上給“黑車”的形成提供了市場(chǎng)和空間。5各學(xué)者一致認(rèn)為，隨著人們生活水平的提高，人們的出行有了多元化的需要，擴(kuò)大公共交通的有效供給及覆蓋面是治理非法營運(yùn)問題的一個(gè)重要突破口。黃燕、何昭瑾等學(xué)者通過合法出租車和非法營運(yùn)車的費(fèi)用成本比較，指出“黑出租車越打越多的深層原因正是合法出租車高成本低利潤和黑出租車低成本高利潤形成的巨大反差。這一反差吸引著越來越多的非法經(jīng)營者加入經(jīng)營黑出租車的行列?！?出租車司機(jī)每月要交幾千元的份錢，而黑車司機(jī)除了花幾萬元買車外不交任何營運(yùn)費(fèi)用。由于少了巨大的運(yùn)營成本，黑車

22、的盈利遠(yuǎn)超正規(guī)出租車。7史麗娜、何增強(qiáng)、顧海兵等學(xué)者認(rèn)為，“黑車”大量存在的主要原因是出租車經(jīng)營的準(zhǔn)人門檻偏高，現(xiàn)行出租車的管理政策存在明顯的歧視。從深層次看，“黑車”的出現(xiàn)和泛濫，以至于長期治理而效果不佳，最后歸因于這種出租車管理經(jīng)濟(jì)方式。8我國實(shí)行的出租車市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格控制了出租車的數(shù)量，多年來一直沒有變化，沒有發(fā)揮市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用，可以說政府干預(yù)過大，手伸得太長，對(duì)市場(chǎng)統(tǒng)得太死，管得太嚴(yán)，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能與政府干預(yù)手段不協(xié)調(diào)。91.3.3 非法營運(yùn)的博弈分析研究博弈理論主要是研究公式化的激勵(lì)結(jié)構(gòu)間的相互作用，是研究具有斗爭性質(zhì)現(xiàn)象的數(shù)學(xué)理論和方法，也是運(yùn)籌學(xué)的一個(gè)重要學(xué)科。博弈論考

23、慮游戲中的個(gè)體的預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。許多學(xué)者從博弈論的角度分析政府管理部門、出租車和“黑車”之間的利益博弈，提出了不同觀點(diǎn)。田晟等學(xué)者通過對(duì)管理部門和“黑車”司機(jī)之間的博弈分析，從量化的角度發(fā)現(xiàn)“黑車”市場(chǎng)存在的內(nèi)在機(jī)理驅(qū)動(dòng)力，有利可圖，不管管制如何強(qiáng)烈，“黑車”間的降價(jià)競(jìng)爭如何激烈，唯利是圖是“黑車”司機(jī)的目的?！昂谲嚒焙戏ń?jīng)營是避免“斗雞博弈”和“囚徒困境”的出路. 10王鏡等學(xué)者建立了基于假、套牌車車主與交通執(zhí)法部門之間博弈的數(shù)學(xué)模型，對(duì)執(zhí)法部門的檢查力度和懲罰力度給出了量化結(jié)果，提出了要加大檢查力度和處罰力度、要建立舉報(bào)制度和科技投入等治理建議。11畢圣潔指出，利

24、益多元化迫使現(xiàn)代社會(huì)中的各利益主體之間始終就各自利益的定義和定位進(jìn)行著多方位、持續(xù)性的博弈?！昂谲嚒贝嬖诘脑蚪沂玖嗽趥€(gè)體逐利型為主導(dǎo)的資源配置體系中，“黑車”同現(xiàn)有體制間的沖突與矛盾是市場(chǎng)制度不斷發(fā)展與個(gè)體理性日益成熟的產(chǎn)物，而“黑車”問題的屢禁不止則是多方仍然未能通過博弈達(dá)成均衡結(jié)果的表現(xiàn)，即既定的制度安排無法使人們獲得一種滿足狀態(tài)。政府作為無可厚非的制度博弈的主導(dǎo)方卻在最終的博弈結(jié)果中使自己處于一個(gè)極其尷尬的位置。她提出了政府要積極推動(dòng)行政結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的封閉型、自制型向回應(yīng)型轉(zhuǎn)變，并通過制度構(gòu)建消解個(gè)體理性與集體理性的反論并抑制行政機(jī)會(huì)主義。121.3.4 非法營運(yùn)的治理政策研究各學(xué)者通過

25、分析非法營運(yùn)存在的原因，考慮多方的利益博弈，提出多個(gè)治理措施。惠州市新聞網(wǎng)的一份調(diào)查研究指出，只有真正將優(yōu)先發(fā)展公共交通的各項(xiàng)舉措落到實(shí)處，廣大市民主動(dòng)選擇更安全、更便捷、更實(shí)惠的公共交通工具，非法營運(yùn)自然會(huì)失去生存空間直至銷聲匿跡。13上海市政協(xié)委員建議，要進(jìn)一步強(qiáng)化“黑車”整治，完善客運(yùn)交通體系成當(dāng)務(wù)之急。在加強(qiáng)城市公交供給的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮多方聯(lián)動(dòng)協(xié)同執(zhí)法的體制優(yōu)勢(shì)，確保運(yùn)輸市場(chǎng)始終處于受控狀態(tài)；廣泛宣傳，提高人民群眾的維權(quán)與參與意識(shí)，遠(yuǎn)離“黑車”；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大執(zhí)法裝備投入，充分利用信息化手段，探索高科技的取證方式，提高執(zhí)法效率；完善法律法規(guī)，加強(qiáng)長效管理。14何增強(qiáng)指出，要治理

26、非法營運(yùn)，與僅僅簡單地圍追堵截“黑車”相比，建立相對(duì)合理的有利于治本的調(diào)控機(jī)制更為重要，即從根本上改革出租車行業(yè)的管理方式，應(yīng)該破除壟斷，放松出租車行業(yè)組織方式限制，取消出租車行業(yè)的總量控制、降低準(zhǔn)入門檻，通過合法渠道適當(dāng)增加出租車供給量，使乘客不乘“黑車”。15美國Beesley等學(xué)者認(rèn)為政府作為規(guī)制者無法獲得充分的信息，因此對(duì)出租車進(jìn)行規(guī)制沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，從效率的角度看，自由進(jìn)入優(yōu)于規(guī)制。16Teal和Berglund考察了美國各城市的客運(yùn)市場(chǎng)后指出，解除規(guī)制并未收到預(yù)期的效果，許多城市出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，應(yīng)該保留出租車的價(jià)格管制或者進(jìn)入限制。美國西雅圖、鳳凰城等一些解除出租車市場(chǎng)規(guī)制的

27、城市又陸續(xù)重新實(shí)施規(guī)制。17而新西蘭放松出租車規(guī)制取得了成功，市內(nèi)出租車營運(yùn)狀況得到了改善，杜絕了非法營運(yùn)現(xiàn)象。18世界各國對(duì)出租車的數(shù)量和價(jià)格的規(guī)制是放松還是收緊，各占半壁江山，但非法營運(yùn)車輛的大量繁衍，肯定是因?yàn)槌鲎廛囋跀?shù)量、價(jià)格、服務(wù)方式上存在供給缺口。192002年中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)王克勤關(guān)于北京出租車行業(yè)的系列報(bào)道問世之后，郭玉閃、王軍、余暉等眾多學(xué)者的研究文章也陸續(xù)推出。而隨著出租車行業(yè)問題逐漸受到公眾關(guān)注，媒體對(duì)此行業(yè)的調(diào)查和報(bào)道也漸趨密集。隨著調(diào)查和研究的深入，各方觀點(diǎn)漸趨一致，即數(shù)量管制是出租車行業(yè)各種矛盾的最根本原因。于帥、由晨立等學(xué)者認(rèn)為治理“黑車”要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，將“黑車”合

28、法化。整治“黑車”，其目標(biāo)不應(yīng)該放在對(duì)“黑車”現(xiàn)象的“斬盡殺絕”，而應(yīng)當(dāng)從“以人為本”的角度出發(fā)。根據(jù)市場(chǎng)需求以及市場(chǎng)競(jìng)爭角度趨利避害，將“黑車”中的不法部分去除，留下其作為市場(chǎng)主體積極的一面，以獨(dú)立于公交、出租的第三種交通運(yùn)輸方式平等地參與到市場(chǎng)競(jìng)爭中去，啟動(dòng)對(duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)的洗牌，促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展。對(duì)“黑車”市場(chǎng)的規(guī)制大致分為三個(gè)部分：引導(dǎo)整改規(guī)范，最終使得“黑車”逐漸成為合格的市場(chǎng)競(jìng)爭主體。20“黑車”合法化程序并不是難以逾越的鴻溝。開放受理申請(qǐng)，頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照；要求車輛年檢，要求駕駛員通過考核；規(guī)定相應(yīng)的安全和保險(xiǎn)要求，制定行業(yè)規(guī)范等，都是簡便易行的既有措施。而率先開放電話叫車市場(chǎng)和約租車

29、市場(chǎng)的方式，也都在國際上擁有成功的先例。21 1.3.5 關(guān)于政府管制的理論研究所謂政府管制，就是政府采取的干預(yù)行動(dòng)。它通過修正或控制生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為，來達(dá)到某個(gè)特定的目的。政府管制可以決定商品的價(jià)格，或者對(duì)生產(chǎn)什么及生產(chǎn)多少產(chǎn)生影響。在一些特殊的情況下，政府管制甚至能夠決定由誰來生產(chǎn)商品或勞務(wù)以及如何來提供它們。22政府管制的目的是為市場(chǎng)運(yùn)行建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。政府管制又稱為政府規(guī)制。政府管制理論也被稱為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，是一門新興的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。我國現(xiàn)行的出租車管理制度主要對(duì)出租車的價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制。對(duì)出租車的政府管制是實(shí)施放松政

30、策還是收緊政策，如上文所述，各學(xué)者持不同意見。1.3.6 研究評(píng)述從以上文獻(xiàn)綜述可以看出，各學(xué)者在非法營運(yùn)問題的研究中取得了一定成果，但也存在一些不足之處。第一，在分析非法營運(yùn)存在的原因時(shí)，各學(xué)者從市場(chǎng)的供求關(guān)系、政府治理手段和現(xiàn)行管理體制等方面分析，綜合起上來，研究得比較透徹和全面。但沒有一篇文章能概括所有的原因，不夠全面。本文嘗試在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，從多個(gè)角度全面分析非法營運(yùn)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。第二，關(guān)于非法營運(yùn)各方的博弈分析多為政府、出租車以及非法營運(yùn)車之間來展開的，沒有從乘客的交通選擇角度來進(jìn)行分析，因?yàn)榉欠I運(yùn)現(xiàn)象的根源在于乘客的出行需求。本文在借鑒已有研究理論成果的同時(shí)，對(duì)乘客的交通選

31、擇進(jìn)行博弈分析，并以此提出自己的建議。第三，許多學(xué)者提出了要降低出租車的準(zhǔn)入門檻作為治理措施，但是，對(duì)于如何減低這個(gè)門檻，如何實(shí)施出租車的數(shù)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制，如何擴(kuò)大出租車的競(jìng)爭力等問題的研究，還比較薄弱。對(duì)于如何優(yōu)先發(fā)展公共交通，遏制非法營運(yùn)現(xiàn)象，大部分學(xué)者還停留在口號(hào)式的論證，都比較宏觀，實(shí)用性和實(shí)際操作性明顯薄弱，尚待深入。1.4 研究預(yù)期目標(biāo)、研究方法、可行性和創(chuàng)新性研究預(yù)期目標(biāo)是：找出非法營運(yùn)現(xiàn)象的根源和原因，提出治理非法營運(yùn)的根本措施，希望能給政府制定有關(guān)政策提供啟示和借鑒。研究方法是：運(yùn)用文獻(xiàn)研究、比較分析、案例分析、社會(huì)調(diào)查、訪談等方法手段對(duì)非法營運(yùn)問題進(jìn)行研究。一是通過文獻(xiàn)研

32、究法搜集非法營運(yùn)相關(guān)文獻(xiàn)資料，通過調(diào)查研究，從中取其精華、去其糟粕，為我所用；二是運(yùn)用期望損益函數(shù)和決策博弈理論對(duì)乘客選擇交通工具進(jìn)行分析，從而找出治理非法營運(yùn)的根本所在；三是運(yùn)用市場(chǎng)供給和需求理論、哲學(xué)矛盾、政府規(guī)制等理論，研究市場(chǎng)競(jìng)爭、市場(chǎng)失靈和政府干預(yù)等矛盾現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系，從而提出解開繩結(jié)的方法?？尚行苑治觯簭纳鲜龅奈墨I(xiàn)綜述可看出，關(guān)于現(xiàn)有的非法營運(yùn)研究尚待深入，而筆者從事交通運(yùn)輸管理工作近十年，積累了治理非法營運(yùn)、管理出租車和發(fā)展公共交通等方面的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，更重要的是，本研究論文導(dǎo)師是蔣天文博士，他在博弈理論與運(yùn)用方面有著深入的研究，他能在本課題研究中給予有力的指導(dǎo)。本研究的創(chuàng)新性在于

33、：一是運(yùn)用期望損益函數(shù)和決策博弈理論對(duì)乘客選擇交通工具進(jìn)行分析，從而找出治理非法營運(yùn)的根本所在；二是借鑒國內(nèi)外出租車的管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭與政府干預(yù)的理論來論述出租車的規(guī)制管理，完善出租車的市場(chǎng)體制，從而有效遏制非法營運(yùn)現(xiàn)象；三是將優(yōu)先發(fā)展公交的實(shí)際操作進(jìn)行展開論述，解決群眾出行難問題，非法營運(yùn)問題將迎刃而解。2 非法營運(yùn)的現(xiàn)狀及危害性2.1 非法營運(yùn)車輛的數(shù)量在東莞市，很難統(tǒng)計(jì)出有多少車輛正在從事非法營運(yùn)活動(dòng)，也不可能統(tǒng)計(jì)到。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，全市約有非法營運(yùn)車輛3萬多輛。如果說到廣州、深圳、北京、上海等等一線城市，無一不是非法營運(yùn)泛濫成災(zāi)的。據(jù)北京市交通委在2009年公布數(shù)字，目前北京

34、出租車總量約6.6萬輛，而各類“黑車”數(shù)量龐大無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，有關(guān)部門估計(jì)北京市各類“黑車”總量在7萬輛以上。根據(jù)上海市政協(xié)組織的“黑車治理研究”專題調(diào)研，上海市“黑車”總量驚人，年平均總量超過10萬輛，而上海出租汽車的總量僅為4.8萬輛，還不到“黑車”總量的一半。隨著汽車價(jià)格持續(xù)下降，東莞市的非法營運(yùn)的市場(chǎng)份額及數(shù)量呈與日俱增之勢(shì)。2.2 非法營運(yùn)車輛的經(jīng)營區(qū)域“黑車”應(yīng)市場(chǎng)需求而生，填補(bǔ)出租車、公交車等正規(guī)交通工具在時(shí)間和空間上覆蓋的空缺點(diǎn)，這正是“黑車”的生存點(diǎn)。其經(jīng)營區(qū)域主要表現(xiàn)在：一是在人流密集、人群出入頻繁的場(chǎng)所，如車站、市場(chǎng)、旅游景點(diǎn)、商場(chǎng)、酒店等地方，公共交通工具未能完全滿足大量

35、旅客的出行需求，“黑車”便填補(bǔ)缺口。二是在城市交通體系不發(fā)達(dá)的區(qū)域，“黑車”通過尋找交通體系的“縫隙”及“盲點(diǎn)”來盈利。往往從居民社區(qū)到公交站的一至兩公里的路程沒有公交車，“最后一公里”滋生了大量的“黑車”。三是在郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，公共交通存在盲點(diǎn)，出租車難以隨時(shí)隨地打到。在這些區(qū)域，公交車少且班次間隔時(shí)間長，線路覆蓋面小，對(duì)于急于出行的乘客帶來了現(xiàn)實(shí)困難，這為“黑車”提供了生存空間。2.3 非法營運(yùn)車輛的運(yùn)營特點(diǎn)一是非法營運(yùn)車之間在競(jìng)爭中形成自己的市場(chǎng)秩序和生態(tài)環(huán)境，“黑車”司機(jī)之間通常相互認(rèn)識(shí)，并形成市場(chǎng)默契，通常不會(huì)相互殺價(jià)，還排隊(duì)候客；二是出現(xiàn)組織化傾向，形成團(tuán)伙，其內(nèi)部有調(diào)度、看風(fēng)、

36、拉客仔、司機(jī)、內(nèi)線等職責(zé)，他們分工合作，贏取市場(chǎng)份額，并避免被執(zhí)法部門抓獲；三是手法更加隱蔽，在各種專項(xiàng)整頓治理時(shí)期，“黑車”銷聲匿跡，整治風(fēng)頭過后又再現(xiàn)身；四是出現(xiàn)暴力化傾向，利用黑惡勢(shì)力，排斥合法出租車，對(duì)抗執(zhí)法人員的檢查。232.4 非法營運(yùn)的社會(huì)危害性在東莞市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷重組和分化，滋生并繁殖了大量的“黑車”，非法營運(yùn)現(xiàn)象游離于現(xiàn)行合法制度之外，為社會(huì)制度和規(guī)則所不容。2.4.1 危害正常的營運(yùn)市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的惡性競(jìng)爭非法營運(yùn)車輛大部分是無牌照的報(bào)廢車、微型小面的、二手轎車等。因其成本低、收益高、無準(zhǔn)入門檻等特點(diǎn)，所以經(jīng)營者不斷增多。目前，購置一輛新的面包車

37、約3萬元，二手車更低至幾千元，另加駕駛員就可以從事非法營運(yùn)活動(dòng)，成本可謂低廉。而具有合法資質(zhì)的出租車成本就高得多了?！昂谲嚒边\(yùn)費(fèi)普遍比出租車低，乘客是理性經(jīng)濟(jì)人，“黑車”從一開始就有價(jià)格的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)?！昂谲嚒钡某霈F(xiàn)提高了出租車的空駛率，搶占了出租車市場(chǎng)的份額，侵害了合法經(jīng)營者的利益，使非法營運(yùn)者與道路運(yùn)輸合法經(jīng)營者形成了不平等競(jìng)爭，嚴(yán)重沖擊了正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序，對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)的健康有序發(fā)展起到了阻礙和破壞作用。在這樣的情況下，一些出租車為了和“黑車”爭奪市場(chǎng)，出現(xiàn)了拒載、高收費(fèi)等違章行為，這樣又越迫使乘客乘坐“黑車”，引起運(yùn)輸行業(yè)的惡性循環(huán)競(jìng)爭，最終造成乘客出行不便，降低社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，損害國家和人民

38、的利益。2008年11月3日，重慶主城區(qū)8000多輛出租車開始罷運(yùn)，轟動(dòng)一時(shí)，并隨后引發(fā)三亞、廣州、東莞等地也發(fā)生了出租車罷運(yùn)事件，破壞了正常的公共交通秩序和社會(huì)安全，在全國范圍內(nèi)引起惡劣影響。出租車司機(jī)罷運(yùn)的主要目的是向政府申訴“黑車”太多和租金過高。2.4.2 危害正常的交通秩序，影響城市形象“黑車”主要是以贏利為目的，隨意?？吭谲囌?、商場(chǎng)等人口密集地拉客，秩序混亂，影響了城市公共設(shè)施功能的正常發(fā)揮。一是“黑車”占據(jù)停車位招攬乘客，造成其他正常車輛難停放，使本來車位緊張的路段停車更難，破壞正常的交通秩序。二是“黑車”司機(jī)交通意識(shí)淡薄，為了多賺錢，經(jīng)常違規(guī)停車、隨意調(diào)頭、超載超速、闖繞紅燈，

39、容易造成交通堵塞，引發(fā)交通安全事故。三是“黑車”占據(jù)的場(chǎng)所往往是人流密集地和城市對(duì)外交通樞紐，是城市的窗口和名片，但“黑車”明目張膽地拉客，秩序混亂，還時(shí)常與旅客發(fā)生糾紛，給外地旅客留下非常不好的印象，影響城市的文明形象，甚至是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！昂谲嚒钡姆簽E給城市抹黑。2.4.3 危害社會(huì)治安，威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全“黑車”司機(jī)為了搶客而時(shí)常引發(fā)“黑車”司機(jī)之間、“黑車”司機(jī)和出租車司機(jī)之間爭吵、打斗。有的“黑車”聚集點(diǎn)甚至有拉幫結(jié)派的傾向，甚至利用黑勢(shì)力排擠出租車，對(duì)部分區(qū)域進(jìn)行壟斷。近年來，“黑車”強(qiáng)攬乘客，敲詐、勒索乘客的事件頻發(fā)，有的甚至謀財(cái)害命，嚴(yán)重影響了乘客的出行安全。反過來，也有一些作

40、案團(tuán)伙乘坐上“黑車”，對(duì)“黑車”司機(jī)進(jìn)行打劫的案件。非法營運(yùn)的車輛往往是價(jià)格較低、安全性能較差的車輛，加上長年累月超載、超速、超負(fù)荷運(yùn)營，極容易發(fā)生交通事故，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。“黑車”不能辦理承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，一旦在營運(yùn)過程中發(fā)生交通事故，乘客的理賠困難，群眾的利益根本得不到保障。3 非法營運(yùn)產(chǎn)生的原因分析顯然，非法營運(yùn)給當(dāng)今社會(huì)帶來了巨大的社會(huì)危害，各級(jí)政府部門耗費(fèi)大量的資源來打擊和治理非法營運(yùn)。但是非法營運(yùn)卻屢禁不止，依然與合法出租車共存于市場(chǎng)，甚至，非法營運(yùn)的市場(chǎng)份額及數(shù)量呈與日俱增之勢(shì)。導(dǎo)致東莞市非法營運(yùn)泛濫的主要原因有幾個(gè)方面。3.1 非法營運(yùn)產(chǎn)生的市場(chǎng)供需分析3.1.1

41、 市場(chǎng)需求分析有需求才會(huì)有市場(chǎng)，“黑車”也可以說是市場(chǎng)需求催生的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了人口流動(dòng)的增加，城市的擴(kuò)容、人口的遷移、經(jīng)濟(jì)的往來極大地帶動(dòng)人們的出行需要，尤其在上下班高峰期、節(jié)假日和春運(yùn)，交通出行需求量激增。但由于城市公共交通運(yùn)力供給跟不上人口流動(dòng)的快速增加，東莞市的乘車難現(xiàn)象十分突出，這在客觀上為非法營運(yùn)提供了土壤。隨著人們收入的增加，生活水平的提高，人們對(duì)生活質(zhì)量有更高的要求，越來越多人需要更方便快捷的個(gè)體化交通方式，并有能力支付較貴的費(fèi)用。這為“黑車”的生存提供了市場(chǎng)條件。3.1.2 市場(chǎng)供給分析面對(duì)如此龐大的出行市場(chǎng)需求，而公共交通的供給明顯不足：公交系統(tǒng)供給不足。一是公共交通

42、規(guī)劃欠缺科學(xué)性和系統(tǒng)性，公共交通體系建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；二是很多城鎮(zhèn)公共交通布局不夠合理，有效覆蓋面積小，公交車班次間隔時(shí)間長，尤其在郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部比較突出；三是公交車運(yùn)行效率低下，一些城鎮(zhèn)沒有建設(shè)公交候車亭，揚(yáng)手即停的公交運(yùn)營模式導(dǎo)致效率低下，城鎮(zhèn)中心區(qū)交通擁堵，運(yùn)行于固定線路的公交車不得不蹣跚前進(jìn)；四是公交候車亭、客運(yùn)站場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等公交配套系統(tǒng)不完善，根本無法滿足市民不斷增長變化的出行需要。出租車供給不足。根據(jù)合法出租車數(shù)量和城市常住人口數(shù)量計(jì)算，目前東莞市大約有7600輛出租車，每萬人擁有出租車僅10輛。而北京每萬人擁有出租車44輛、上海30輛、廣州27輛、重慶15輛。一些國

43、際大都市，如倫敦每萬人擁有出租車60輛、東京80輛、巴黎170輛、中國香港200輛。24東莞市出租車數(shù)量嚴(yán)重不足，“打的難”成為老大難問題，雖然大多數(shù)人都知道“黑車”不安全、不正規(guī)，但在郊區(qū)和偏遠(yuǎn)地方，找一輛正規(guī)出租車實(shí)在很難，“黑車”在這時(shí)成為不二的選擇。3.1.3 市場(chǎng)供需平衡分析人們的出行形成一個(gè)市場(chǎng)需求，而目前公共交通有效供給不足，需求量大于供給量。按照市場(chǎng)的供需規(guī)律，必然刺激生產(chǎn)者增加供給，然而政府對(duì)出租車數(shù)量的絕對(duì)管制，就自發(fā)形成“黑車”的市場(chǎng)供給，來填補(bǔ)市場(chǎng)的需求空缺。這些“黑車”確實(shí)能夠填補(bǔ)公共交通的盲點(diǎn)，方便了群眾出行。公交系統(tǒng)不完善、出租車數(shù)量不足、整個(gè)公共交通系統(tǒng)跟不上整

44、個(gè)城市的發(fā)展步伐，使得“黑車”得到了一定的經(jīng)營市場(chǎng)。3.2 非法營運(yùn)產(chǎn)生的必然性分析馬克思主義哲學(xué)告訴我們，矛盾是普遍存在的，事事有矛盾，時(shí)時(shí)有矛盾，“黑車”與出租車正是一對(duì)矛盾。矛盾具有同一性，“黑車”與出租車相互依存，互為條件。沒有出租車，就無所謂“黑車”了；沒有了“黑車”，就沒有必要存在辦牌辦證的出租車了?！昂谲嚒迸c出租車相互滲透，相互包含，同處于客運(yùn)市場(chǎng)當(dāng)中?！昂谲嚒迸c出租車彼此想通，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，“黑車”可以通過政府引導(dǎo)成為出租車，而有些出租車司機(jī)承擔(dān)不起高昂的費(fèi)用，轉(zhuǎn)而從事“黑車”營運(yùn)。矛盾具有斗爭性?！昂谲嚒迸c出租車相互差異、相互排斥、相互克服。它們?cè)诳瓦\(yùn)市場(chǎng)上爭搶客

45、源，追逐個(gè)人利益的最大化。出租車司機(jī)通過政府投訴、甚至罷駛等方式來排斥“黑車”，而“黑車”通過廉價(jià)便捷的服務(wù)爭搶出租車的客源，甚至利用黑勢(shì)力來壟斷市場(chǎng)，排斥出租車。矛盾雙方既同一又斗爭，由此推動(dòng)事物不斷發(fā)展。社會(huì)矛盾對(duì)社會(huì)政治發(fā)展與穩(wěn)定造成了威脅，但同時(shí)賦予了持續(xù)發(fā)展與動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的內(nèi)在推動(dòng)力?！昂谲嚒狈簽E、出租車罷駛等社會(huì)矛盾出現(xiàn)了，政府通過尋找正確的方法緩解矛盾，社會(huì)就向前穩(wěn)定發(fā)展了。但是，矛盾是普遍的、絕對(duì)的，存在于事物發(fā)展的一切過程之中，是不可能從社會(huì)發(fā)展和人的生活中徹底消失的。從我國歷史上看，沒有一個(gè)時(shí)期不出現(xiàn)矛盾，我們能做的僅僅是緩解矛盾，而不可能消滅矛盾。因此，我們必須樹立“動(dòng)態(tài)的社

46、會(huì)穩(wěn)定觀”，即在承認(rèn)矛盾與沖突不可能消失的前提下，把矛盾與沖突限制在一定的范圍內(nèi)，容忍適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)沖突現(xiàn)象，允許存在一定程度的社會(huì)不穩(wěn)定存在。這就體現(xiàn)了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念。矛盾非此即彼，強(qiáng)調(diào)斗爭，我們需要調(diào)整事物關(guān)系，使其達(dá)到和諧，這就需要一個(gè)第三方，站在客觀、公平的立場(chǎng)上，來評(píng)判協(xié)調(diào)問題，進(jìn)而能夠使矛盾得以有效的解決。有好人，必然有壞人，用公安來調(diào)和；有人等待紅燈，必然有人闖紅燈，用交警來調(diào)和；有合法出租車營運(yùn)，必然有不合法的私家車營運(yùn)，用交通運(yùn)輸管理部門來調(diào)和。在一定程度上，非法營運(yùn)是交通運(yùn)輸管理部門存在的基礎(chǔ)。在當(dāng)今社會(huì)，非法營運(yùn)是必然存在的，不可能被消滅的，

47、只要政府能調(diào)和出租車和非法營運(yùn)之間的矛盾，盡量壓縮非法營運(yùn)的規(guī)模，降低非法營運(yùn)的社會(huì)危害性，社會(huì)取得“和諧”，社會(huì)治理就能取得成功。3.3 非法營運(yùn)車與出租車的成本對(duì)比分析以東莞為例，根據(jù)調(diào)查，一輛桑塔納3000手動(dòng)檔的出租車每天兩班24小時(shí)營業(yè)額一共是600元左右，一個(gè)月就是1.8萬元。而每月要向公司繳納7600元租金，支出油（氣）費(fèi)4000元，季度審、年審、保險(xiǎn)、保養(yǎng)、維修等費(fèi)用攤分在每月至少為500元。這樣一輛出租車一個(gè)月的利潤為18000-7600-4000-500=5900元，平均每人收入2950元。而購置一輛長安之星面包車新車從事非法營運(yùn)，購車款為4萬元，按使用5年來計(jì)算，平均每月

48、折舊667元。非法營運(yùn)車在東莞每天工作12小時(shí)，普遍有二三百元的營業(yè)額，以每天250元來計(jì)算，每月就是7500元，減去車輛折舊667元、油費(fèi)2000元、年審保險(xiǎn)等其他費(fèi)用250元，剩下4500元的純利潤。這兩輛車的成本收益對(duì)比如表1所示。另外，出租車還需要付出準(zhǔn)入成本（如培訓(xùn)費(fèi)、辦理從業(yè)資格證和上崗證費(fèi)、車輛抵押金等）、時(shí)間成本（如每月要去公司參加安全例會(huì)）、風(fēng)險(xiǎn)成本（如運(yùn)管部門的罰單、服務(wù)質(zhì)量投訴處罰等）。表1 出租車與非法營運(yùn)車的成本收益對(duì)比表（單位：元）營業(yè)額租金/購車折舊油（氣）費(fèi)其他費(fèi)用利潤（每人）出租車18000760040005002950非法營運(yùn)車750066720002504

49、583數(shù)據(jù)來源：東莞某出租車公司調(diào)查資料，2010這樣一對(duì)比，相對(duì)于合法出租車來說，非法營運(yùn)車低成本、高利潤，而且在市場(chǎng)上自由定價(jià)，工作自由，由此吸引了大量的人員從事非法營運(yùn)，甚至有些出租車司機(jī)放棄經(jīng)營出租車轉(zhuǎn)而從事非法營運(yùn)。由此可見，非法營運(yùn)車越打越多的深層原因正是合法出租車高成本低利潤和非法營運(yùn)車低成本高利潤形成的巨大反差。因此，要治理非法營運(yùn)，就要降低這個(gè)反差。分析表1可見，反差主要源自出租車高昂的租金費(fèi)，而高昂的租金就是政府對(duì)出租車行業(yè)的壟斷和出租車數(shù)量的嚴(yán)格管制造成。如果沒有了政府的干預(yù)，沒有牌照費(fèi)等行政收費(fèi)，出租車進(jìn)入完全競(jìng)爭的自由市場(chǎng)，租金費(fèi)就是車輛的折舊價(jià)加上貸款利息和出租車公

50、司的微薄利潤。一輛桑塔納3000手動(dòng)檔的出租車新車車價(jià)為10萬元，按照5年?duì)I運(yùn)期來計(jì)算，利息約為2萬元，設(shè)出租車公司的賺取利潤為2萬元，這樣總費(fèi)用為14萬元，再減去5年后的車價(jià)3萬元，就是11萬元，平均每月租金就是1833元，再套入表1，就可得出截然不同的結(jié)果，如表2所示。表2 自由市場(chǎng)下出租車與非法營運(yùn)車的成本收益對(duì)比表（單位：元）營業(yè)額租金/購車折舊油（氣）費(fèi)其他費(fèi)用利潤（每人）出租車18000183340005005834非法營運(yùn)車750066720002504583數(shù)據(jù)來源：東莞某出租車公司調(diào)查資料，2010從表2可看出，出租車進(jìn)入完全競(jìng)爭的自由市場(chǎng)后，利潤反而要比非法營運(yùn)車高，非法營

51、運(yùn)者就會(huì)轉(zhuǎn)而經(jīng)營出租車。當(dāng)然這只是粗略的計(jì)算，放開數(shù)量限制后，出租車數(shù)量增多，營業(yè)額將減少?zèng)]有考慮，減少多少也沒有預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，但肯定的是，出租車比非法營運(yùn)車更有競(jìng)爭力，這就達(dá)到治理非法營運(yùn)的目的。3.5 政府打擊非法營運(yùn)陷入困境3.5.1 非法營運(yùn)的法理分析在實(shí)際執(zhí)法中，應(yīng)這樣界定非法營運(yùn)：未經(jīng)交通主管部門批準(zhǔn)，以盈利為目的，擅自利用機(jī)動(dòng)車輛，為社會(huì)公眾提供運(yùn)輸服務(wù)，乘客有要約，司機(jī)有承諾，即構(gòu)成運(yùn)輸合同，而不一定發(fā)生費(fèi)用結(jié)算，這樣就構(gòu)成非法營運(yùn)。“要約”是指乘客要乘坐該車到另一地方，并愿意支付車費(fèi)；“承諾”是指司機(jī)答應(yīng)搭載乘客到目的地，并收取車費(fèi)。這是非法營運(yùn)取證的關(guān)鍵和難點(diǎn)。具體取證時(shí)，至少

52、要制作乘客詢問筆錄、司機(jī)詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄，并需要做全程執(zhí)法攝像。3.5.2 查車難非法營運(yùn)車輛光明正大地停著待客，對(duì)于運(yùn)管人員來說，明知道它是“黑車”，但也無可奈何。等到司機(jī)和乘客談好價(jià)錢，車輛啟動(dòng)了，執(zhí)法人員也只能白看，因?yàn)榉刹辉试S追車。如果在半路設(shè)卡攔截車輛，又遇上一個(gè)法律問題：中華人民共和國道路運(yùn)輸條例規(guī)定道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的工作人員不得隨意攔截正常行駛的車輛。如果設(shè)卡查處非法營運(yùn)的，一定是聯(lián)合公安交警聯(lián)合執(zhí)法的。但如果非法營運(yùn)司機(jī)見到前面設(shè)卡，要么掉頭，要么加足油門闖關(guān)卡。剩下能成功攔停非法營運(yùn)車輛的，大多數(shù)是“良民”，而“老油條黑車”是很難查到的。因此，運(yùn)管部門在查處非法營運(yùn)的執(zhí)法

53、手段和范圍是非常有限的。3.5.3 取證難執(zhí)法人員只有在取得確切、充分的證據(jù)后，才能依據(jù)認(rèn)定的事實(shí)對(duì)違法經(jīng)營者實(shí)施處罰。而乘坐“黑車”的乘客往往已經(jīng)受“黑車”司機(jī)的誘導(dǎo)和恐嚇而不敢說話，或者出于對(duì)“黑車”司機(jī)的同情而不想坦白。更有的乘客是司機(jī)經(jīng)常接送的熟人，當(dāng)執(zhí)法人員詢問時(shí)，往往采取抵抗態(tài)度，不予配合。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員明知道這是“黑車”，但苦于沒有證據(jù)而只能放行。這些都使政府治理非法營運(yùn)工作的效果大打折扣。3.5.4 扣車難當(dāng)執(zhí)法人員掌握證據(jù)實(shí)施暫扣車輛時(shí)，經(jīng)常遇到當(dāng)事人不配合，甚至暴力抗法，用身體攔住車輛，躺在車底，或召集同伙來圍攻，試圖阻止執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)。更有點(diǎn)司機(jī)趁執(zhí)法人員不注意，實(shí)施“搶

54、車”。甚至有些“黑車”已向黑惡勢(shì)力交保護(hù)費(fèi)，一遇到問題，當(dāng)?shù)睾趧?shì)力前來圍攻執(zhí)法人員，令執(zhí)法人員處于兩難境地。3.5.5 處理難中華人民共和國道路運(yùn)輸條例規(guī)定對(duì)非法營運(yùn)者處以310萬元的罰款，而大部分“黑車”本身就不值3萬元，車主寧愿不要被查扣的車輛，而重新購買車輛，變本加厲地從事非法營運(yùn)，不到半年時(shí)間就可收回成本，形成非法營運(yùn)治理的惡性循環(huán)。運(yùn)管部門缺少法定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，面對(duì)不來處理的“黑車”，只能強(qiáng)制報(bào)廢車輛，而執(zhí)行費(fèi)用和執(zhí)行周期較長，還要支付停車保管費(fèi)，增大了運(yùn)政執(zhí)法成本。更嚴(yán)重的是，有的被查獲的“黑車”司機(jī)帶上老人小孩來運(yùn)管部門或政府機(jī)構(gòu)靜坐，更有甚者帶上農(nóng)藥、汽油或爬上高樓樓頂，用一

55、些過激手段相威逼，使非法營運(yùn)整治工作陷入尷尬局面。還有一個(gè)重要的難題是，在當(dāng)今政府的監(jiān)督體制下，運(yùn)管部門實(shí)施處罰時(shí)難過權(quán)力關(guān)、金錢關(guān)、人情關(guān)。3.5.6 執(zhí)法力量單薄，執(zhí)法權(quán)受限運(yùn)管部門的執(zhí)法人員編制一般是很少的。全東莞市的交通綜合執(zhí)法人員僅600人左右，面對(duì)市場(chǎng)上3萬多輛非法營運(yùn)車輛，每個(gè)執(zhí)法人員幾乎要管50輛“黑車”，執(zhí)法力量嚴(yán)重匾乏。運(yùn)管部門的執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)受限，不具備交警具有的某些強(qiáng)制性措施的權(quán)力。如，中華人民共和國道路交通管理?xiàng)l例第六十八條規(guī)定:“除公安機(jī)關(guān)外，其它部門不準(zhǔn)在道路上設(shè)置檢查站攔截、檢查車輛”。交通運(yùn)輸管理相關(guān)的法規(guī)對(duì)違章者不合作時(shí)的情況沒有明確責(zé)任，法律法規(guī)沒有明確賦予運(yùn)政執(zhí)法人員有追蹤堵截權(quán)。而且，運(yùn)政機(jī)關(guān)不具有人身留滯權(quán)、搜查權(quán)等刑事執(zhí)法權(quán)，單靠自身的力量，會(huì)在查處案件中會(huì)遇到重重阻力。一方面，運(yùn)管部門執(zhí)法力量單薄，執(zhí)法權(quán)受限，面對(duì)非法營運(yùn)如此多的難題，往往是“不作為”或“少作為”。當(dāng)遇到整治非法營運(yùn)的浪潮時(shí)，就做一下行動(dòng)聲勢(shì)，