我國水利資金配置問題研究

1、我國水利資金配置問題研究摘要：水利資金配置的全程控制一般由組織、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和合同措施組成。在詳細(xì)施行中，主要是對(duì)工程的決策立項(xiàng)階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段、運(yùn)營階段和分配階段進(jìn)展控制。關(guān)鍵詞：水利資金配置問題一、水利資金配置存在的問題水利資金配置量無穩(wěn)定增長機(jī)制水利資金占GDP的比重持續(xù)走低。國外水利資金投入占GDP的比重一般穩(wěn)定維持在2以上，從而保證了水利投入隨經(jīng)濟(jì)的開展而穩(wěn)定增長。而我國19522000年水利財(cái)政支出占GDP的比重平均只有1.17。從時(shí)段分析，也只有“二五至“五五時(shí)期的比重在1以上，20世紀(jì)80年代以后的“六五至“九五時(shí)期卻出現(xiàn)持續(xù)走低的場面，均在1以下。水利財(cái)政支

2、出占財(cái)政總支出的比重持續(xù)低迷。國外水利財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重平均為5左右。而我國19522000年平均比重為4.2，只有“二五、“五五時(shí)期其比重在5以上，分別為5.2和5.9，其余絕大多數(shù)時(shí)期均在5以下，最低的“七五時(shí)期僅占2.7，這說明財(cái)政對(duì)水利的支持力度是不夠的。在各種基建支出中，水利基建支出所占的比重最低。新中國成立以來水利基建投資占國家基建總支出的平均比重缺乏4，尤其是80年代以來，各種根本建立的投入及開展極不協(xié)調(diào)，水利所占比重一直持續(xù)降至3以下，以致水利成為制約經(jīng)濟(jì)開展的“瓶頸。水利資金的配置機(jī)制運(yùn)行不暢水利資金的配置機(jī)制，是指在資金的籌集與運(yùn)用中配置主客體采取何種方式和手段分配

3、資金并分布不同工程之間互相關(guān)系的總和。由于水利資產(chǎn)的特殊屬性，決定了水利資金配置機(jī)制為：政府主導(dǎo)方案型的水利資金配置機(jī)制和市場主導(dǎo)型的水利資金配置機(jī)制。然而，我國水利資金配置的兩種機(jī)制均運(yùn)行不暢。政府型水利資金配置機(jī)制僵化。對(duì)于大中型公益性水利工程，一般由中央與地方政府共同出資承擔(dān)，因此中央水利財(cái)政資金分配至不同地方的水利工程需有地方政府財(cái)政資金的配套。然而，由地方政府配套的水利財(cái)政資金供給明顯缺乏。在我國，由于長期實(shí)行方案經(jīng)濟(jì)體制，水利財(cái)政資金的方案配置形式根深蒂固，過于僵化的方案配置形式使水利資金在配置主客體和工程的運(yùn)行上，其效率大打折扣，存在大量的前期工作準(zhǔn)備缺乏，該在方案內(nèi)配置的資金閑

4、置沉淀，不該在方案內(nèi)配置的資金又不敢根據(jù)資金運(yùn)行的自身規(guī)律無方案配置。以上說明，各級(jí)政府及配置主客體之間的不合作行為致使政府方案型水利資金配置運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。市場型水利資金配置機(jī)制梗阻。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，水利資金逐步打破了方案體制下“政府農(nóng)民的二元投資格局，開始向多元化、多層次、多渠道的格局轉(zhuǎn)變。但總體上社會(huì)資金參與水利投資的規(guī)模和份額仍然不大。盡管國家采取了眾多的宏觀調(diào)控政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入水利行業(yè)，以減輕政府投資的壓力和促進(jìn)水利的快速開展，但由于水利的價(jià)格機(jī)制和提供公益型效勞的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，水利工程的投資回報(bào)達(dá)不到社會(huì)平均的投資回報(bào)率，使社會(huì)資金一般不愿投入水利工程。說明市場化引

5、導(dǎo)社會(huì)資金配置于水利工程的機(jī)制受阻，無法吸引更多的社會(huì)投資。水利資金配置失衡、效果不佳水利資金地區(qū)配置失衡。水利資金的配置量應(yīng)該取決于經(jīng)濟(jì)開展的客觀需要量。在我國，盡管東中部地區(qū)較西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展速度快，對(duì)水利資金的需要量也比西部地區(qū)多，但經(jīng)濟(jì)開展的不協(xié)調(diào)與水利資金配置的地區(qū)失衡是互相影響的。也就是說，西部地區(qū)除了經(jīng)濟(jì)開展的其他因素較東中部地區(qū)薄弱外，水利開展的滯后也是阻礙西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展的重要因素。在過去50年中，中央水利專項(xiàng)資金向西部地區(qū)的配置量僅占東部地區(qū)的1/2，而西部地區(qū)國土面積是東部地區(qū)的4.5倍；20世紀(jì)90年代以來，中央水利資金配置構(gòu)造中，東部地區(qū)占40.7，中部地區(qū)占38.1

6、，而西部地區(qū)僅占21.2。水利資金配置效率不佳。衡量水利資金配置效率的重要指標(biāo)是工程成功度，它是由一個(gè)指標(biāo)群綜合測算而得的全面性的指標(biāo)。有資料顯示，20世紀(jì)80年代以來，我國水利工程的綜合工程成功度大致在7085之間，平均為80左右。僅從工程成功度中的兩個(gè)分指標(biāo)資金到位率和資金閑置率來看，其配置效率也是相當(dāng)?shù)偷摹?jù)統(tǒng)計(jì)1998年全國平均資金到位率為74.7，因工程前期工作缺乏，造成資金閑置率為16.8。水利資金配置效果欠佳。一是水利固定資產(chǎn)使用率偏低，水利設(shè)施處于閑置狀態(tài)較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“四五至“九五各時(shí)期水利根本建立固定資產(chǎn)交付使用率分別為56.5、63.9、88.8、71.9、61.5、4

7、5.4，這說明我國水利設(shè)施尚未到達(dá)理想使用狀態(tài)。二是部分水利工程未按方案建成。據(jù)1998年抽審發(fā)現(xiàn)，未按方案完成的有1173個(gè)工程，占抽審工程數(shù)的8.31，還有263個(gè)已建成工程不能按設(shè)計(jì)要求發(fā)揮效益。水利資金誤配置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生水利資金誤配置，是指水利資金未按規(guī)定使用或因其他原因使工程失敗而導(dǎo)致水利資金使用不當(dāng)?shù)目偡Q。它有兩種表現(xiàn)形式：一是工程前期論證不充分，決策失誤導(dǎo)致的資金誤配置；另一種是配置主體或使用主體未按規(guī)定使用資金，置換使用水利資金。水利資金的誤配置通常是在配置主體和使用主體不科學(xué)、不合理、不標(biāo)準(zhǔn)的資金使用行為中產(chǎn)生的。水利資金的良性運(yùn)行機(jī)制梗阻水利資金良性運(yùn)行機(jī)制，是指水利資金從

8、多層配置主體轉(zhuǎn)移到使用主體并最終通過工程的運(yùn)用轉(zhuǎn)化產(chǎn)生預(yù)期效益，實(shí)現(xiàn)有效的資金增值這一完好有機(jī)的動(dòng)態(tài)過程。在這個(gè)過程中，資金運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化的各個(gè)環(huán)節(jié)不受任何阻礙，均能保證水利資金的平安轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)最大增值，這是水利資金良性運(yùn)行的根本標(biāo)志。現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)是：在資金籌集和配置階段，一方面沒有足夠的資金投入，出現(xiàn)供求缺口；另一方面又經(jīng)過多層次配置主體賬戶，才能最終到達(dá)配置工程，致使工程資金處于閑置狀態(tài)。在工程施工階段，常有配套資金缺乏或資金到位率低等多種原因致使施工方案期延長，水利資金不能順利轉(zhuǎn)化為預(yù)期的水利資產(chǎn)，形成資金在施工中的梗阻浪費(fèi)。在資金增值階段，一方面大量水利資產(chǎn)處于利用率低和閑置狀態(tài)而不能產(chǎn)生效益

9、；另一方面，由于水利的價(jià)格機(jī)制和提供公益型效勞的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，資金增值率極低，較多水利單位即使?jié)M負(fù)荷運(yùn)營也只能處于保本甚至虧損的狀態(tài)。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.二、水利資金配置問題產(chǎn)生的影響制約了水利的可持續(xù)開展要保證水利的可持續(xù)開展，就必須對(duì)水利有足夠的資金投入，使之與其他根底設(shè)施的開展保持協(xié)調(diào)與同步，才能最終促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)安康開展。但是，我國水利資金配置數(shù)量供給缺乏穩(wěn)定增長的機(jī)制，資金來源無穩(wěn)定的數(shù)量保證，波動(dòng)隨意性大，嚴(yán)重制約了水利的可持續(xù)開展。降低了水利資金積累與轉(zhuǎn)化的質(zhì)量良好的水利資金配置機(jī)制應(yīng)該具有自動(dòng)積累資金、合理分配資金以及資金有效增值的才能，這種才能內(nèi)在地依靠配置方式與鼓

10、勵(lì)的動(dòng)力。然而，在我國水利資金配置中，一是政府主導(dǎo)型配置機(jī)制往往因政府體系的設(shè)置和多重配置主體的存在變得缺乏效率，這就明顯地降低了水利資金轉(zhuǎn)化的數(shù)量與質(zhì)量；二是政府主導(dǎo)型配置機(jī)制對(duì)水利設(shè)施的運(yùn)營設(shè)計(jì)的制度安排帶有濃重的方案性，與市場化和利潤最大化經(jīng)營目的有一定間隔 ，從而使水利設(shè)施的運(yùn)營效率低，水利產(chǎn)品和效勞得不到有效的市場價(jià)格，從而造成水利資本積累的困難；三是市場主導(dǎo)型配置機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)資本的自我積累與合理配置，其目的在于經(jīng)濟(jì)利潤的最大化，但它對(duì)公益性極強(qiáng)的水利設(shè)施的資金配置卻失去效力。影響了水利資產(chǎn)預(yù)期目的的實(shí)現(xiàn)從目前我國的實(shí)際情況來看，首先，在水利資金的配置格局中，水利資金的投入量和地區(qū)之

11、間的配置失衡，使水利成為制約經(jīng)濟(jì)開展的瓶頸因素；其次，由于水利資金到位率低，閑置與漏損共存，加上地方配套資金的缺乏，一些工程工程不能按原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和進(jìn)度施工，從而影響了工程效益的發(fā)揮；最后，水利資金配置效益的獲取并未到達(dá)最優(yōu)化，我國現(xiàn)有水利設(shè)施的利用率不高，尤其是水電的構(gòu)造性過剩，使得這些水利工程不能產(chǎn)生最大化的效益，這就背離了水利資金在工程配置中預(yù)期的效益目的。由此可見，水利資金配置失衡、效率不佳制約了水利資金配置的預(yù)期目的。加劇了水利資金的供求矛盾在我國水利資金配置中，雖然總量逐年增加，但供求矛盾一直存在并有加劇的趨勢。這是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的開展，要求水利為經(jīng)濟(jì)開展提供可持續(xù)開展的支撐，因

12、此水利資金需求的增長在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)是一條客觀規(guī)律。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)的開展也為水利資金的增長提供供給需求。但由于認(rèn)識(shí)和戰(zhàn)略選擇重點(diǎn)不同，經(jīng)濟(jì)本身對(duì)水利資金的實(shí)際供給就可能具有較強(qiáng)的伸縮性，這種變化可能與日益增長的水利資金需求背道而馳，從而不是縮小而是加大了客觀上水利資金的供求缺口。阻礙了水利資產(chǎn)的持續(xù)社會(huì)再消費(fèi)水利資產(chǎn)的社會(huì)再消費(fèi)有兩種方式：一是保持原有規(guī)模的簡單再消費(fèi)，二是增加規(guī)模的擴(kuò)大再消費(fèi)。但從目前來看，我國水利資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)并不暢通，資金分配和轉(zhuǎn)化階段存在著閑置和截留等問題，資金增值階段存在水利資產(chǎn)利用率不高等問題，嚴(yán)重削弱了水利資金的運(yùn)行速度與質(zhì)量。與此同時(shí)，水利資產(chǎn)的經(jīng)營管理不善，以

13、及不合理的市場價(jià)格與分配積累，致使不少水利單位面臨著虧損甚至于破產(chǎn)的邊緣，這就更談不上水利行業(yè)資本的自我積累，也就無法保證水利資產(chǎn)的持續(xù)社會(huì)再消費(fèi)。三、水利資金配置問題產(chǎn)生的原因政策改善滯后與宏觀監(jiān)控力度不夠我國?水利產(chǎn)業(yè)政策?1997年才公布施行，這一政策的公布標(biāo)志著水利資金的籌措與配置開始逐步走向正規(guī)與成熟。但在1997年以前，由于我國沒有水利的產(chǎn)業(yè)政策，水利資金的籌措與配置形成了“政府農(nóng)民二元投資與配置格局，水利資金來源渠道狹窄，配置數(shù)量極為有限并且增長緩慢，水利事業(yè)就成了僅是政府與農(nóng)民的事業(yè)，因此也嚴(yán)重阻礙了社會(huì)其他資金的注入和水利事業(yè)的持續(xù)快速開展。政府的宏觀監(jiān)控是水利資金持續(xù)穩(wěn)定增

14、長的根本保證，但我國水利資金的監(jiān)測系統(tǒng)還未建立起來，監(jiān)測體系滯后于水利資金投融資的要求。由于監(jiān)測不力，水利資金宏觀調(diào)控就會(huì)因無準(zhǔn)確可靠的監(jiān)測信息變得不能展開，從而使水利資金在數(shù)量供給上的持續(xù)增長得不到保障。事權(quán)劃分不清與產(chǎn)權(quán)模糊不明并存在水利產(chǎn)業(yè)政策確定事權(quán)劃分后，實(shí)際工作中仍然存在模糊的現(xiàn)象，致使水利投入的不同主體互相推諉、彼此依賴。標(biāo)準(zhǔn)的水利產(chǎn)權(quán)制度是水利資金數(shù)量持續(xù)增長及配置機(jī)制運(yùn)行順暢的根本保證，但我國水利產(chǎn)權(quán)制度仍然存在一些缺陷：一是方案體制形成的水利管理體制造成的“責(zé)、權(quán)、利不明的問題仍然存在；二是政企不分、政事不分仍未改變；三是水利資產(chǎn)流失嚴(yán)重。正是由于水利產(chǎn)權(quán)不明，水利資金的配

15、置機(jī)制及其良性循環(huán)增值機(jī)制層層梗阻，社會(huì)投資者就不愿把資金注入水利產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而制約了水利資金的數(shù)量增長。水利資金配置制度及政策安排不當(dāng)一是方案配置的制度形式損害了水利資金的配置效率，在方案配置的制度中，政府既是方案的制定者，又是方案的執(zhí)行者，水利事業(yè)的開展及其資金的配置完全通過方案的方式變成了政府的事，包括農(nóng)民的投勞也通過政府的方案來施行。二是方案配置的體制格局加劇了水利資金的漏損，水利資金的配置由多個(gè)部門共同完成，使配置水利資金的主體產(chǎn)生“尋租行為，其結(jié)果是水利資金最終流入工程建立和真正發(fā)揮作用的越來越少，必然造成水利資金的供求矛盾更趨緊張；同時(shí)，“政出多頭容易形成單位之間的矛盾摩擦，拖延資金

16、配置的時(shí)間，降低資金配置效率。水利資金缺乏全過程控制與監(jiān)管從我國實(shí)際情況來看，水利資金的配置與運(yùn)行并未施行有效的全程監(jiān)控，主要表如今：一是只注重工程建立驗(yàn)收之前的水利資金運(yùn)動(dòng)過程，而對(duì)運(yùn)行期水利資金后續(xù)增值運(yùn)動(dòng)過程失去了有效的監(jiān)控；二是雖對(duì)工程開工前期水利資金的運(yùn)行施行了監(jiān)控，但仍有控制不力或效果不理想等缺陷；三是我國水利工程的后續(xù)監(jiān)控目前尚無有效的監(jiān)控主體以及相應(yīng)的監(jiān)控手段、監(jiān)控指標(biāo)加以配套，從而使得水利工程建成后運(yùn)行質(zhì)量不高，運(yùn)行效果并未到達(dá)最優(yōu)化。水電價(jià)格扭曲，分配政策不合理現(xiàn)行的水價(jià)制度存在重大缺陷。從供水價(jià)格來看，政府考慮減輕農(nóng)民居民負(fù)擔(dān)而壓低水價(jià)，使供水價(jià)格低于其本錢，這是嚴(yán)重違犯

17、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。從供電價(jià)格來看，一是同網(wǎng)不同價(jià)；二是由于水利工程的特殊屬性，根本沒有形成自身的比較完好的供電市場區(qū)域。這種受阻的水利資金運(yùn)行機(jī)制或不相匹配的水利投入產(chǎn)出機(jī)制，嚴(yán)重影響了社會(huì)性資金投入水利建立的積極性。四、水利資金合理配置的對(duì)策加快完善我國水利投融資政策第一，健全水利的投資機(jī)制，一是劃清水利工程的類屬，明確市場與政府以及各級(jí)政府投資分?jǐn)偙壤欢峭晟普?cái)政投入機(jī)制，包括財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政信貸機(jī)制。第二，建立靈敏有效的融資機(jī)制，關(guān)鍵是要調(diào)整水利融資政策，改善融資環(huán)境，創(chuàng)造新的融資方式，改善投資環(huán)境，積極利用外資，吸引民間投資。第三，培育標(biāo)準(zhǔn)化的水利市場主體，

18、一是轉(zhuǎn)變水管單位主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營的法人實(shí)體；二是加快水利產(chǎn)權(quán)制度的改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的別離，并賦予水利經(jīng)營實(shí)體的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，使之真正承擔(dān)保值增值的責(zé)任，并形成明晰的水利產(chǎn)權(quán)制度。第四，完善投資回收補(bǔ)償機(jī)制，一是要合理確定灌溉、供水、水電等產(chǎn)品和效勞的價(jià)格，使投資者能從中獲得合理的投資回報(bào)；二是要加大水利建立基金的籌集力度。第五，加強(qiáng)水利投融資法制建立。創(chuàng)新并健全水利資金配置制度一是建立一套適宜水利資金合理配置的法制體系。建立一套適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)體制下方案與市場有機(jī)結(jié)合的水利資金配置的法制體系，用以標(biāo)準(zhǔn)各種水利資金的配置行為，保護(hù)水利投資者的合法權(quán)益。二是設(shè)計(jì)并安排一套

19、方案與市場相結(jié)合的配置體制。對(duì)水利財(cái)政資金，可建立資金配置的協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會(huì)，詳細(xì)履行水利資金配置監(jiān)管職責(zé)；對(duì)于市場配置的社會(huì)水利資金，在法律的標(biāo)準(zhǔn)與約束下，只需政府部門搞好規(guī)劃，其水利資金的配置由水利企業(yè)和投資者自動(dòng)完成，但需要承受政府水利監(jiān)管委員會(huì)的有效監(jiān)管。培育水利資金的市場配置主體第一，加快現(xiàn)有水利企業(yè)的制度改造。分清事業(yè)屬性與企業(yè)屬性的事權(quán)，將事業(yè)性的事權(quán)劃給水利事業(yè)單位，使之脫離水利企業(yè)；改革水利產(chǎn)權(quán)制度，將水利資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的剝離；施行水利產(chǎn)品價(jià)格及其收入分配的彈性管理，改革水電價(jià)格政策，制定一個(gè)價(jià)格幅度變動(dòng)范圍，讓企業(yè)根據(jù)自己的營運(yùn)本錢自主確定一個(gè)在國家指導(dǎo)范圍內(nèi)的理想價(jià)。第二，積極培育新的市場配置主體。充分利用資本市場籌資的功能和條件為水利籌資提供便利，同時(shí)要利用財(cái)政、信貸等政策措施為水利的直接融資提供方便；要進(jìn)步水