試論我國違憲審查制度的模式選擇下探討與研究

1、. 試論我國違憲審查制度的模式選擇下三、專門機構(gòu)違憲審查模式是完善我國違憲審查制度的最正確選擇專門機構(gòu)違憲審查模式又稱凱爾森模式、奧地利模式、歐洲模式，它由奧地利在1920年首創(chuàng)。具體又可分為兩種形式，即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會制度。18在違憲審查的歷史上，立法機關審查制曾經(jīng)為許多國家所采納。然而在二戰(zhàn)以后，不少國家為了有效地維護其憲政秩序，保障根本人權(quán)，紛紛拋棄原有的立法機關審查模式，轉(zhuǎn)而實行普通法院或?qū)ｉT機構(gòu)的違憲審查模式，尤其是專門機構(gòu)違憲審查模式為許多歐洲和其他一些地區(qū)的國家所采納。專門機構(gòu)違憲審查模式的主要特點是：第一，它反映了違憲審查機構(gòu)專門化的趨勢和要

2、求。它把憲法爭議別離出來，交由專門的憲法法院或憲法委員會審理，憲法法院或憲法委員會以解決憲法爭議為專職，有利于及時、有效地解決憲法爭議案件。同時，專門機構(gòu)的組成人員也是根據(jù)處理憲法問題的需要來選任的，在素質(zhì)上也能滿足違憲審查的要求。第二，它表達了違憲審查的政治性和司法性結(jié)合的要求，政治性在于：違憲審查實質(zhì)上是對國家權(quán)力運行的憲法控制，以到達保障憲政秩序和根本人權(quán)的目標;它的容往往涉及統(tǒng)治行為與政治問題，并發(fā)生政治影響。19其司法性在于：違憲審查裁決憲法爭議，實質(zhì)上是一種法律裁判，是以法律裁判的形式來解決憲法爭議，維護憲法秩序;它在程序規(guī)則上，往往需要適用司法程序，審查機關作出的裁決具有司法審判

3、的意義。立法機關審查模式對憲法爭議排除了法律裁判，使違憲審查難以奏效。普通法院違憲審查模式則受權(quán)力劃分原則和法官職業(yè)的影響，往往回避對政治問題的審查，一定程度上限制了違憲審查制度作用的發(fā)揮。有學者認為，日本的違憲審查未能發(fā)揮有效機能的因素之一，就是法官“具有將憲法案件當作政治問題的傾向，而抑制了違憲審查權(quán)。20而在專門機構(gòu)審查模式中， 憲法法院或憲法委員會是專司違憲審查之職的機構(gòu)，又具有崇高的政治地位，則較好地協(xié)調(diào)了違憲審查的政治性與司法性的關系。專門機構(gòu)審查模式被認為是“以違憲審查的政治性為前提的。21在違憲立法審查中，往往積極主動地對政治問題作出判斷。法國的憲法委員會被認為是“調(diào)整公共權(quán)力

4、運行的組織。22在聯(lián)邦德國，憲法法院具有國家司法機關和憲法機關的雙重性質(zhì)，作為行使憲法審判權(quán)的機關，具有最高的司法地位。憲法法院在其管轄權(quán)的擴展中表現(xiàn)出“司法的政治化和“政治的司法化的兩種狀態(tài)。23突出反映了違憲審查的政治性與司法性的統(tǒng)一。專門機構(gòu)審查模式表達的政治性與司法性的結(jié)合，在一定意義上說是兼具了立法機關違憲審查和普通法院違憲審查兩種模式的優(yōu)點，能更有效地實現(xiàn)其職能，發(fā)揮其作用。第三，專門機構(gòu)違憲審查模式在審查方式上具有多樣性和靈活性的特點。普通法院違憲審查模式的附帶性審查的特點決定了它在審查方式上比擬單一，主要表現(xiàn)為具體性審查和事后審查的方式。它以發(fā)生具體的訴訟為前提，也因此受之約束

5、。而專門機構(gòu)審查模式，在不同的國家，其審查方式往往是多種多樣的。法國的憲法委員會主要實行事后審查和抽象性審查;哈薩克斯坦的憲法委員會采取事先和事后審查相結(jié)合的方式;而德國的憲法法院在審查方式上更富多樣性，包括抽象的和具體的審查，事先的和事后的審查，以及獨具特色的憲法訴愿制度。應當成認，專門機構(gòu)違憲審查制在審查方式上更為全面，也更具合理性，能適應各個國家在不同的政治和文化背景下對違憲審查的要求。專門機構(gòu)違憲審查模式在實踐中發(fā)揮了相當有效的作用，也因此為越來越多的國家所采納。在我國，也曾有學者提出過實行專門機構(gòu)違憲審查制的方案，包括設立憲法法院或獨立的憲法委員會。但均被認為與我國的政治體制不一致，

6、難以解決與國家權(quán)力機關的關系，將從根本上突破了現(xiàn)行的政治體制等等，從而被多數(shù)人所否認。筆者認為，完善我國的違憲審查制度應當客觀地總結(jié)和借鑒世界各國實施違憲審查的經(jīng)歷。在違憲審查的體制上，專門機構(gòu)審查模式在歐洲國家的成功實踐是值得我們認真思考的。而在專門機構(gòu)審查模式的兩種形式，即憲法法院和憲法委員會中，憲法委員會是適合我國的國情和現(xiàn)實需要的一種最正確模式。憲法委員會一般首先被認為是一種政治性機構(gòu)，而憲法法院在體制上則被歸入司法機關的疇。作為一種政治性機構(gòu)，憲法委員會在組織形式上比擬靈活、富有彈性，更易于與我國的政治體制相融合;而建立一種政治性的違憲審查機構(gòu)也符合我國的傳統(tǒng)，較易于為人們所承受。筆

7、者主，采取憲法委員會式的專門機關審查模式，同時兼取憲法法院的*些合理因素，具體做法是：在全國人民代表大會下設立獨立的憲法委員會(也可稱憲法監(jiān)視委員會)，把最高國家權(quán)力機關的憲法監(jiān)視與憲法委員會的專門機構(gòu)違憲審查制結(jié)合起來，實行以憲法委員會的專門機構(gòu)審查為主的體制。主要理由：第一，必須以改革與開展的觀點來思考完善我國的違憲審查制度問題。毫無疑問，違憲審查模式的選擇與一國的政治體制、法律和文化的傳統(tǒng)是嚴密相關的。完善我國的違憲審查體制必須從我國的國情出發(fā)，不能背離現(xiàn)行的政治體制，否則，也不能發(fā)揮有效的作用。然而，我們也必須看到違憲審查是當代憲法與憲政制度開展的一項重要容，它的開展與完善本身也是改革

8、，對于我們推進政治體制改革，開展社會主義，實行依法治國，建立社會主義法治國家具有直接的意義。其一，完善違憲審查制度本身也是對我國政治體制的改革與開展。黨的十五大報告指出：“我國實行的人民專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度。這是我們推進政治體制改革的一項重要原則，同時也應成為完善違憲審查制度的一項根本原則。堅持和完善人民代表大會制度是相輔相成的兩個方面。具體地說，人民代表大會制度作為根本政治制度是不能改變的，它的一些根本原則，諸如：國家一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，代表機關產(chǎn)生和監(jiān)視行政、審判和檢察機關等原則也是必須

9、堅持的;然而，人民代表大會制度的*些不完善的方面，涉及國家權(quán)力運行關系中的一些具體規(guī)則，也是可以或必須加以調(diào)整和改革的。不在實踐中改革與完善人民代表大會制度，也難以實現(xiàn)堅持人民代表大會制度。在完善違憲審查制度的問題上，我們完全沒有必要把“不涉及憲法的修改作為一種前提條件。既然是改革，只要是必須的，也完全可以通過修改現(xiàn)行憲法，以使其法律化、制度化。其二，應當通過改革，建立和健全具有中國特色的富有實效的違憲審查體制。現(xiàn)行憲法監(jiān)視體制的最大缺陷就在于它無法落實，缺乏實效。完善我國的違憲審查制度，必須把有效性置于重要的地位。依法治國，首先是依憲治國。如果缺乏有效的違憲審查制度，任由違憲行為的存在與泛濫

10、，不能及時予以糾正，不僅破壞了法制的統(tǒng)一與尊嚴，不利于實現(xiàn)依法治國的目標;而且也會危及我國改革與開放所取得的成果和社會的穩(wěn)定。第二，專門機構(gòu)違憲審查模式具有與我國的政治體制和傳統(tǒng)的兼容性。誠然，歐洲的專門機構(gòu)違憲審查模式是建立在西方資產(chǎn)階級的分權(quán)理論與價值觀根底之上，維護的是資本主義的憲政秩序，我們不能完全照搬歐洲的模式。然而就其具體容和形式來說，也具有與我國的政治體制和文化傳統(tǒng)相兼容的一面，可以為我們所借鑒。從專門機構(gòu)違憲審查模式確實立和開展來看，它所表達的理念并不必然與我國社會主義的政治制度和根本理論相沖突。它是歐洲大陸法系國家在議會違憲審查模式不能有效地制止違憲，保障公民的根本人權(quán)和維護

11、資產(chǎn)階級的制度，而引進美國的司法審查模式失敗的背景下，基于歐洲各國的政治和文化傳統(tǒng)所逐步形成和開展起來的。它與美國模式的差異，反映了兩種不同的分權(quán)觀念。美國模式是以分權(quán)制衡和先例約束為根底的;而歐洲的模式則是以權(quán)力分立和制定法優(yōu)越為根底的。歐洲國家在傳統(tǒng)上奉行“議會至上和法律的“主權(quán)性、“神圣性的理念，因此“只有立法機關才能審查和限制自己，24從而排除了由普通法院來行使違憲審查權(quán)。而設立獨立于立法、行政和司法機關之外的“第四個機構(gòu)來實施違憲審查權(quán);這一模式的選擇，既適應了違立違憲審查制度以保障根本人權(quán)、維護憲政秩序的需要，又能夠與歐洲各國的政治制度和文化的傳統(tǒng)相協(xié)調(diào)。盡管專門機構(gòu)審查模式的實施

12、，實質(zhì)上也是對議會立法權(quán)力的制約，它表達了當代憲政的“憲法至上的理念在歐洲國家確實立，反映了通過建立和完善違憲審查制度來維護憲政秩序、保障根本人權(quán)的客觀要求。我國人民代表大會制度的根本理論和原則是，人民代表大會是代表人民行使國家權(quán)力的機關，全國人民代表大會是我國的最高國家權(quán)力機關。歐洲的專門機構(gòu)違憲審查模式可以給我們一種啟示，設置專門機構(gòu)來審查違憲，并不必然改變?nèi)珖舜蟮淖罡邍覚?quán)力機關的地位。而在前社會主義國家的南斯拉夫和波蘭也曾建立過憲法法院，并沒有因此在制度上改變或削弱其人民代表機關的地位和作用。這也在一定程度上印證了我們的上述觀點。就專門機構(gòu)審查模式所表達的憲法至上的法治觀念，違憲審查

13、機構(gòu)的專門化，審查機構(gòu)的組織和審查容的政治性和司法性結(jié)合的特點，以及審查方式的多樣化等等，反映了當今憲法和違憲審查制度開展的客觀要求，都是值得我們總結(jié)和借鑒的，是可以與我們的政治體制相兼容的。第三，實行專門機構(gòu)違憲審查模式有利于在堅持人民代表大會制度的原則根底上，健全依法行使權(quán)力的制約機制。黨的十五大報告強調(diào)指出：要“加強對憲法和法律實施的監(jiān)視，維護國家法制統(tǒng)一：“要深化改革，完善監(jiān)視法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制?？梢哉f，“憲法至上的法治觀念和健全依法行使權(quán)力的制約機制，也是我們完善違憲審查制度，實行專門機構(gòu)違憲審查模式的理論根底和根本原則。違憲審查的根本精神就在于通過審查和糾正違憲行

14、為，保證權(quán)力行使的合憲性與合法性，維護國家的憲政秩序。而設立違憲審查的專門機構(gòu)，實在為健全權(quán)力制約機制的非常有效的形式。由專門機構(gòu)來行使違憲審查權(quán)是否會使其凌駕于國家權(quán)力機關之上，從而改變我們的政治體制“這是對實行專門機構(gòu)審查模式持異議者的主要憂慮，也涉及專門機構(gòu)審查模式與我國政治體制的兼容性。要答復這一問題，首先要解決的是我國人民代表大會作為國家的權(quán)力機關是否可能發(fā)生違憲“25人大的權(quán)力是否應當受到限制，是否可以受到來自其他方面的制約“在我國，全國和地方各級人大構(gòu)成國家權(quán)力機關體系，全國人大及其常委會是我國的最高國家權(quán)力機關。然而，最高國家權(quán)力機關的權(quán)力并不等于應當是一種不受任何限制和制約的

15、權(quán)力。依據(jù)我國憲法的規(guī)定和人民代表大會制度的權(quán)力運行的原則：其一，一切國家機關都必須遵守憲法和法律，一切法律、法規(guī)都不得與憲法相抵觸。因此各級人大都必須依據(jù)憲法來行使權(quán)力，人大的立法必須符合憲法，受憲法的制約。這是以法律(廣義的)制約權(quán)力。其二，人民代表大會是代表人民行使國家權(quán)力的機關，人民代表是由人民通過直接或間接選舉的方法產(chǎn)生的，人民代表的活動受選民或選舉單位的監(jiān)視和罷免。這是以權(quán)利制約權(quán)力。其三，在我國國家權(quán)力的組織與活動中事實上也存在著*種分權(quán)與制約，人民代表大會有權(quán)監(jiān)視其它國家機關的活動，但人大也不能超越憲法賦予的職權(quán)圍，去行使應當由其它國家機關行使的權(quán)力。這種制約在現(xiàn)行的權(quán)力運行機

16、制上，是通過人大的自我約束實現(xiàn)的，是一種消極的制約。其四，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，堅持黨的領導是我國的憲法原則。人民代表大會的活動無疑要承受黨的領導和監(jiān)視。這是一種政治監(jiān)視。上述各種監(jiān)視和制約無疑是必要的，然而它們的作用是有一定局限性的，尤其是對在人大行使國家權(quán)力過程中發(fā)生的違憲行為，缺乏一種制度化的、積極和有效的監(jiān)視與制約?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)歷。26任何權(quán)力都應當是有限制的、 受到制約的，這是近代憲政的根本精神。要解決權(quán)力的濫用，我們也必須建立和完善以權(quán)力制約權(quán)力的體制。如果說在國家權(quán)力機關之間的關系上，我們更多地強調(diào)要加強人大監(jiān)視;則在憲法的實施和監(jiān)視上

17、，則應當大力主任何權(quán)力都應當受到制約，實行以權(quán)力制約權(quán)力，完善依法行使權(quán)力的監(jiān)視和制約機制。就人大的活動來說，人大的立法和決議都是用召開會議的形式以法定表決程度通過的。但是我們不能排除個人(尤其是領導人員)對人大活動的影響，加之利益多元化下的代表的利益驅(qū)動，以及在立法和決策時的認識上和技術(shù)上的局限，都可以導致人大的立法和決議超越憲法和法律的規(guī)定，發(fā)生違憲行為。在人大本身違憲的情況下，僅靠其自身的制約機制是很難加以糾正的。而設立違憲審查的專門機構(gòu)，不失為一種合理、有效的機制。實行專門機構(gòu)違憲審查模式，并不會削弱人民代表大會作為國家權(quán)力機關的地位和作用。其一，我國憲法和國家制度的最根本準則是“國家

18、一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會制度是根據(jù)這一準則建立起來的，它的權(quán)力運行也應當表達和服從這一原則。人大代表人民依據(jù)憲法行使國家權(quán)力，違憲審查機關依據(jù)憲法行使違憲審查權(quán)，解決憲法爭議，制約包括人大在的所有國家機關的違憲行為，使憲法得以真正貫徹實施，正是保證了人權(quán)原則的實現(xiàn)。其二，我國憲法是規(guī)定國家的根本制度和公民根本權(quán)利的國家根本法，維護憲法的權(quán)威也就是維護國家根本制度的權(quán)威。實行專門機構(gòu)違憲審查模式及時、有效地糾正違憲，從根本上說也有利于加強人民代表大會的權(quán)威和作用。反之在現(xiàn)行監(jiān)視體制下，聽任違憲的法律、法規(guī)存在，不能及時予以糾正，恰恰是極損害了人大的權(quán)威。其三，最高國家權(quán)力機關的地位和作用主

19、要表現(xiàn)在它享有國家立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)視權(quán)，在人大享有上述四大權(quán)力的根底上，由專門機構(gòu)對其違反憲法的行為進展制約，絲毫不會改變其具有的崇高地位。其四，違憲審查的專門機構(gòu)與人大的具體關系，可以根據(jù)我國人民代表大會制度的根本原則進展配制，以使其適應于我國的政治體制和法律文化傳統(tǒng)。換言之，只要違憲審查的專門機構(gòu)在地位上附屬于全國人大，它由全國人大產(chǎn)生并受其監(jiān)視，它對人大行為合憲性的審查并不阻礙人大作為國家權(quán)力機關的地位。事實上專門機構(gòu)違憲審查的模式，無論是憲法法院還是憲法委員會，在不同的國家都是根據(jù)各國的具體情況來設置的。無疑，實行專門機構(gòu)違憲審查模式將使我國的國家權(quán)力運行關系發(fā)生

20、*種程度的變化，而這種變化表達了確立憲法至上的法治精神。完善我國的權(quán)力制約機制，從根本上說是對我國政治體制的開展與完善。四、憲法委員會違憲審查體制的根本構(gòu)思任何一種違憲審查的根本模式都必須與本國的國情相融合，才能發(fā)揮其有效的作用。構(gòu)建我國的憲法委員會違憲審查體制，應當使其與我國的政治體制相協(xié)調(diào)，同時要反映當代世界違憲審查開展的趨勢，吸取其它國家的憲法委員會和憲法法院在組織體系、審查圍、審查方式和程序上對我們有益的經(jīng)歷。具體的設想如下：第一，體制。在憲法上，保存全國人大監(jiān)視憲法實施的規(guī)定，增加設立獨立的憲法委員會行使違憲審查權(quán);取消全國人大常委會監(jiān)視憲法實施的規(guī)定。27增設獨立的憲法委員會后，我

21、國的違憲審查體制是全國人民代表大會的憲法監(jiān)視與憲法委員會的專門違憲審查相結(jié)合，以憲法委員會為主的違憲審查體制。第二，性質(zhì)和地位。憲法委員會是在全國人大領導下實施違憲審查的專門機構(gòu)，依據(jù)憲法獨立行使職權(quán)，對全國人大負責。憲法委員會在地位上附屬于全國人大，受全國人大的監(jiān)視。全國人大保存監(jiān)視憲法實施的最高權(quán)力，使之與我國人民代表大會制度的政治制度相銜接。而憲法委員會獨立行使職權(quán)，可使其具有較高的權(quán)威和能力，有效地保證憲法監(jiān)視的具體實現(xiàn)。第三，組成和任期。憲法委員會的成員由全國人大會議主席團提名，全國人民代表大會批準，國家主席任命。在成員的構(gòu)造中，曾經(jīng)擔任過人大和政府工作的人員、法官和檢察官、以及政治

22、和法律專家應當有一定的比例。除專家和學者外，中選后不得再兼任原來的人大、政府與司法工作。由國家主席任命，是為了突出憲法委員會的權(quán)威地位和神圣職責。憲法委員會實行任期制，可連選連任。為保證違憲審查的嚴肅性和公正性，違憲審查機構(gòu)應當具有穩(wěn)定性。各國一般都規(guī)定其較議會、總統(tǒng)等更長的任期。我國憲法委員會在任期上也可不同于人大，同時應采取定期局部更換的方式。第四，職權(quán)。各國違憲審查機構(gòu)的職權(quán)不盡一樣，大體上包括以下容：(1)審查法律和其它規(guī)性文件的合憲性， 即違憲立法審查權(quán);(2)裁決國家機關之間的權(quán)限爭議，即權(quán)限爭執(zhí)裁決權(quán);(3)審理根據(jù)憲法對總統(tǒng)、政府成員和法官提出的彈劾案，即彈劾案審判權(quán);(4)審理有關選舉的訴訟案，即有關選舉事項的裁決權(quán)。此外， 聯(lián)邦德國憲法法院還受理公民提出的憲法訴愿案，它也為一些國家所借鑒(如匈牙利、俄羅斯等);還有一些國家規(guī)定違憲審查機構(gòu)的憲法解釋權(quán)。一般來說，憲法委員會的職權(quán)圍要窄于憲法法院。從我國的實際出發(fā)，對憲法委員會的職權(quán)不宜規(guī)定太寬，大致可包括如下容：(1)審查法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)和規(guī)章的合憲性;(2)裁決國家機關之間的權(quán)限爭端， 國家機關之間的權(quán)限爭端屬于憲法爭議，應當納入憲法委員會的職權(quán)圍;(3)解釋憲法， 憲法解釋與違憲審查是不可分割的，憲法委員會實施違憲審查當然也應具有憲法解釋權(quán);(4)承受有關憲法問題的咨詢， 主要是指有關國