《績效管理》課件09

1、績效管理 第九章 政府績效管理評述內容摘要及學習目標內容摘要：政府績效有政府整體績效、政府部門和項目績效以及政府公務員個人績效等三個基本層次，與此相對應，政府績效管理可以分為政府績效戰(zhàn)略導向管理、政府公共部門和項目績效管理及政府公務員績效考核評估管理三大方面內容。學習目標：（1）準確把握政府公共組織制度特征，以及政府績效管理的基本點；（2）對于近年來西方國家“政府再造”運動的歷史背景、精神實質和戰(zhàn)略取向有清楚的了解，并能夠對照中國轉型期政府職能轉變實際情況，深刻反思政府組織變革的績效戰(zhàn)略導向意義；（3）清楚政府績效預算的演變脈絡，并對績效預算的基本特征和實施要領有清晰把握；（4）概略把握政府公

2、共項目績效管理的操作要點；(5)能夠聯(lián)系實際思考和分析政績評估的操作要領、發(fā)展趨向及實踐問題。知識結構圖情景實例S市的“民評官”活動S市是東部沿海的一個地級市，2013年S市積極借鑒其它地市干部考核評價工作經(jīng)驗，在全市范圍內啟動實施領導干部社會化評價工作。成立市領導干部社會化評價工作領導小組，由市委書記、市長任組長，市委常委、宣傳部長，市委常委、紀委書記，市委常委、組織部長擔任副組長，成員單位有市委辦公室、市政府辦公室、市紀委、市委組織部、市委宣傳部、市統(tǒng)計局等有關部門負責人組成。領導小組下設辦公室（設在市委組織部），具體負責社會化評價組織工作。領導干部社會化評價在市級部門和下屬縣（市、區(qū)）兩

3、個層面進行。在市本級，49個市級部門的市管領導干部列入評價對象；在6個下屬縣（市、區(qū)），四套班子成員和法、檢兩長列入評價對象。為增強可比性，還將評價對象進行了分類處理。對49個市級部門分成綜合經(jīng)濟、公共事務、執(zhí)法監(jiān)督和其它服務4個大類，正職和副職分別排名；縣（市、區(qū)）以各自班子為單位進行排名。情景實例S市的“民評官”活動在評議主體選擇上，S市在市級和縣（市、區(qū)）兩個層面建立了兩個不同的評委庫。市級部門層面：建立由市“兩代表一委員”、社會組織負責人、企業(yè)負責人、縣（市）和城區(qū)有關單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層干部、村（社區(qū)）負責人、普通群眾、新聞媒體人士等組成的總數(shù)在10000人左右的大評委庫。（1）對

4、部門正職，從市級萬人大評委庫中隨機抽取1800人，實行現(xiàn)場集中填表和上門調查問卷相結合的方式，由公眾代表進行直接評價，最后由組織方根據(jù)評價情況折算成具體評價分值。（2）對部門副職，采取間接評議的方式，以正職的社會化評價得分為基礎，再由該部門正職及干部群眾分別對其進行評分，三項分數(shù)折算成副職最終得分?？h（市、區(qū)）層面：各地建立由各方面代表人士組成的1000人左右的大評委庫。對納入評價范圍的四套班子成員和法、檢兩長采取“各級干部評”和“公眾代表評”相結合的方式進行，按6：4比例加權計分對評議對象進行評議。評價內容主要是領導干部貫徹市委市政府決策部署、履行崗位職責、為民務實清廉、推進事業(yè)發(fā)展、完成年

5、度各項目標任務所取得的實績實效。情景實例S市的“民評官”活動對部門正職領導干部，采取承諾公開、實績公示、社會公議和結果公告四個主要環(huán)節(jié)進行；對部門副職領導干部，采取間接評價方式，在正職領導干部社會化評價的基礎上，增加部門正職評價和所在部門干部群眾評價兩個環(huán)節(jié)；縣（市、區(qū)）領導干部社會化評價與年度考核工作結合起來進行。第一節(jié) 政府組織績效管理意義公共組織特征政府組織界定政府績效管理一、公共組織特征定義：在公共領域，因為涉及公眾的利益，相關資源配置和有關公共決策，就應該在全體社會成員或相關成員“一致同意”的前提下，進行“公共選擇”（public choice）。但是，在一個很大群體（如一個民族國家

6、）中，要達到“一致同意”的決策目標，成本可能會很大，以致在現(xiàn)實中往往不可行，所以，就在社會成員的“互動”中，通過推舉代理性機構來行使公共決策，或受社會公眾委托而代理提供公共品供給或公共服務，這樣的機構即“公共組織”（public organization）。根本特征：其與所提供產(chǎn)品和服務的對象（公民、社會公眾、社區(qū)成員）之間不是市場交換關系，而是一種委托-代理關系，其獨特之處在于，公共組織往往是在社會公眾隱含的、疏散的、泛化的委托授權下，作為單一的、長期的、非市場選擇性的代理組織存在和運作的。一、公共組織特征外部環(huán)境：除了在非常時期通過政治或暴力的強制手段面臨被顛覆的壓力，或在社會公共選擇機制

7、下可能會面臨嚴重的外部競爭危機而外，一般情況下，公共組織的外部環(huán)境（包括轄區(qū)內和轄區(qū)外的主權威界限）是相對穩(wěn)定的，在特定的社會范圍內其地位和功能具有一定的自然壟斷性或非充分競爭性。組織宗旨和目標：公共組織的基本宗旨就是增進社會公共利益，直接目標是提供公共品供給或公共服務。組織技術和文化角度：支撐公共組織運作的，是與公共選擇密切相關的服務性、信息性技術，以及民主性、政治性文化。組織結構：相對于非公共組織，公共組織具有更為明顯的專業(yè)職能部門化、控制層級化和運作規(guī)范化的特點。二、政府組織界定政府就是一種最為典型、最具有權威主導性的公共組織形式。政府具有“排他性的管制權利”，而私人參與者，包括公民、利

8、益集團、 產(chǎn)業(yè)協(xié)會、工會、各階級階層群體等，雖無法通過選擇逃避政府行動的影響，但可以選擇支持或抵制政府行為，這樣博弈均衡的結果就是國家政治制度。廣義地看，政府組織即“國家”，包括立法、司法和行政機關，通常所說的政府組織主要狹義地指“行政機關”。政府組織的基本職能就是為國民提供“國家級”的公共品或公共服務，諸如產(chǎn)權法制保護、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、公共基礎設施、社會公共服務及國際和平環(huán)境等?，F(xiàn)代各國政府組織變革和發(fā)展的基本方向是，由傳統(tǒng)政客官僚、制衡低效和權威治人，走向專業(yè)技術化、行政高效化和平等治事化。三、政府績效管理政府績效管理的三個基本層面：政府績效管理的三個基本層面政府績效戰(zhàn)略導向管理政府公共部門

9、和項目績效管理政府公務員績效考核管理三、政府績效管理政府績效管理的基本任務：以SMART原則構建關鍵績效指標體系，按照法定程序和科學模式在個人、群體和組織三個層次上建立完整的政府績效目標管理系統(tǒng)；以“電子政務”為核心，建立公開、全面、真實、及時的政府績效信息發(fā)布和反饋系統(tǒng)；以結果為導向，在績效科學測量和客觀評估的基礎上，建立健全政府績效預算控制和審計監(jiān)督系統(tǒng)；以制度化、規(guī)范化、彈性化和簡單化為基本原則，通過持續(xù)不斷的組織變革和創(chuàng)新，建立健全政府績效契約化管理規(guī)范、暢通靈敏的績效監(jiān)控申訴網(wǎng)絡和快速高效的運作流程系統(tǒng)；堅持依法行政、民主管理原則，建立健全政府績效規(guī)制管理系統(tǒng)。第二節(jié) 政府再造與高績

10、效工作組織政府再造運動政府再造戰(zhàn)略中國政府改革高績效政府組織政府績效戰(zhàn)略導向管理的基本任務之一，就是積極應對全球化帶來的組織變革壓力，重新界定政府角色職能，創(chuàng)建高績效政府組織，進一步明確政府基本愿景，總體部署政府組織績效戰(zhàn)略目標和任務。第二節(jié) 政府再造與高績效工作組織一、政府再造運動背景緣起：自20世紀80年代以來，伴隨著新技術革命、經(jīng)濟全球化和后工業(yè)社會帶來的新情況、新問題，傳統(tǒng)官僚制政府模式日益顯現(xiàn)出反應遲鈍、無能為力的弊端。隨著1983年和1984年澳大利亞和新西蘭的工黨政府競選、1988年英國撒切爾政府“下一步行動”機構改革措施的出臺，以及90年代初期美國經(jīng)濟衰退及其給各級政府帶來的棘

11、手財政危機背景下總統(tǒng)許諾要再造政府的大選推動，所謂“政府再造”運動在西方各國全面鋪開定義：這里所說的“再造”（reinventing），不同于一般意義上的“改革”、“重組”或“精簡”。所謂“政府再造”（reinventing government），是基于大幅提高政府組織的效能、效率、適應性及創(chuàng)新能力，通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構及組織文化等，來對政府公共組織進行根本性的轉型改造。中國的“政府再造”行動二、政府再造戰(zhàn)略五項（5C）政府再造戰(zhàn)略 核心戰(zhàn)略（core strategy）：明確組織角色和目標 效果戰(zhàn)略（consequences strategy）：創(chuàng)設高績效系統(tǒng) 顧

12、客戰(zhàn)略 (customer strategy)：直接對服務對象負責提高其滿意度。 控制戰(zhàn)略（control strategy）：將決策權從高層和中央移走 文化戰(zhàn)略（culture strategy）：創(chuàng)造企業(yè)家文化三、中國政府改革中國政府改革的基本任務按照“小政府、大社會”的體制模式，徹底改革政府組織機構，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、相配套的干部人事制度，最終走向高度民主的法制化政府 （1）順應市場化取向，徹底轉變政府職能 （2）反對官僚主義，不斷提高行政效率 （3）理順工作關系，逐步完善行政運行機制 （4）精簡機構編制，逐漸減輕財政重負四、高績效政府組織服務化取向：政府要為公民提供優(yōu)質

13、公共服務 政府服務承諾社會化取向：建立全民參與的高效率政府公共組織 政府“授權”與公民社會“承責”市場化取向：極大提高政府公共資源配置效率引入市場競爭機制第三節(jié) 政府績效預算緣起與實踐績效預算緣起績效預算特征績效預算實施第三節(jié) 政府績效預算緣起與實踐績效預算，即以政府機構和公共項目績效及其衡量為中心編制政府預算方案，可以說是政府績效管理的首要任務和核心內容。一、績效預算緣起績效預算基本含義：將公共資源運用與業(yè)績結果相結合，在政府預算計劃方案中按細化的分年度績效目標列示預算項目、額度及其評估標準，以作為整個政府績效管理的標桿、依據(jù)和基礎。經(jīng)濟大蕭條 羅斯福新政“產(chǎn)出類別” 胡佛委員會項目規(guī)劃預算

14、 約翰遜政府目標管理預算 尼克松政府零基預算 卡特政府二、績效預算特征在基本理念上，績效預算秉承西方科學理性主義和政府功績主義傳統(tǒng)，以政府在“公共治理”（governance）方面的實際業(yè)績后果為基準和導向。在編制準則上，績效預算強調社會公眾廣泛參與，實行適度分權受托責任制度。在管理程序上，績效預算強化事先控制力度，適當放手事中投入控制，注重事后績效結果評估。在技術手段上，績效預算以全新的思路配置公共資源，以一整套有效手段和方法進行綜合平衡，包括政府戰(zhàn)略導向與具體預算目標、資源與物資、預算資金與執(zhí)政能力之間的銜接平衡。三、績效預算實施美國“新績效預算”成功經(jīng)驗英國“3E績效預算”改革嘗試 澳大

15、利亞“目標規(guī)劃預算”框架思路中國政府績效預算實施策略探索 實施策略： 以漸進實施責權會計制度為基礎，按支出類別確定預算績效指標； 以推行項目績效預算為起點，分階段實施部門績效預算； 以績效信息管理系統(tǒng)建設為軸心，不斷強化預算過程（包括投入、行為和產(chǎn)出）監(jiān)督控制力度； 以績效審計和評估為保障，督促績效預算切實有效實施。第四節(jié) 政府公共項目績效管理公共項目績效管理概要公共項目立項管理招標、投標與評標項目執(zhí)行管理后績效評價一、公共項目績效管理概要政府公共項目定義：政府公共項目是政府部門基于特定公共目標而設立，要求利用限定的公共資源，按照預設的質量標準，在特定時間內完成的專項建設或服務活動。主體：政府

16、一級預算單位（如科技部），以及承擔項目的二級預算單位（如科技部農(nóng)村社會發(fā)展司）目標：基于國家公共政策目標的特定要求，為承擔某種職能、完成某個實施步驟或舉措而確立的某項具體任務經(jīng)費來源：財政專項預算撥款一、公共項目績效管理概要公共項目績效管理公共項目績效管理，是基于公共項目資源配置效率、經(jīng)濟效益及社會公益效果所進行的計劃、組織、監(jiān)督和調控。公共項目績效管理流程按照公共項目從立項到?jīng)Q算的工作鏈來安排。公共項目績效管理的關鍵環(huán)節(jié)在于對項目執(zhí)行過程進行績效控制，包括時間、質量和資金三個關鍵績效指標及控制著力點。二、公共項目立項管理公共項目要實現(xiàn)高績效，立項正當是先天基礎條件。公共項目立項管理主要包括立

17、項的必要性、可行性或具體操作性論證和審查。 （1）公共項目立項的必要性要從政府公共管理總體目標出發(fā)來考察。 （2）公共項目操作可行性論證有嚴格技術路線和程序要求。 （3）公共項目制度設計包括項目組織制度設計和項目管理制度設計兩個方面。三、招標、投標與評標招標書編寫。公共項目招標書，是向社會各界公示公共項目預期目標的法律文件，它是公共項目業(yè)主進行公共投資控制、確定標底價格、衡量投標合法性的基本依據(jù)。招投標程序設計。一般包括政府部門間協(xié)調、正式對外邀標、出售或發(fā)放招標書、接受投標書、評標、開標等工作環(huán)節(jié)。中標合同簽署。中標單位根據(jù)招標書撰寫的投標書，是公共項目合同的基礎文本。公共項目合同形成過程一

18、般要經(jīng)過投標書修改、相關方聯(lián)合起草編寫、項目管理公司審查修改和招標方按要求修訂等若干環(huán)節(jié)，最后由項目委托和承辦雙方正式簽署合同文本。 四、項目執(zhí)行管理公共項目執(zhí)行環(huán)節(jié)的績效控制和管理乃重中之重。在項目執(zhí)行績效管理中，資金成本控制和管理是最為核心的環(huán)節(jié)。項目日常跟蹤監(jiān)控管理是瑣碎而重要的工作。五、后績效評價定義：后績效評價是項目結束時對項目的目標達成情況，執(zhí)行過程中的合規(guī)合法性，以及3E績效狀況進行全面系統(tǒng)的分析評估。主要任務：總結、評價、反饋主要內容：項目內績效評價；項目外績效評價基本程序評價主體（保證獨立性和公正性）：獨立于公共項目執(zhí)行者和利益相關者之外的第三方第五節(jié) 政績評估要領及趨勢政績

19、評估要義政績評估主體政績指標設置政績評估問題所謂“政績評估”，就是行政主管機關、社會公眾或中介組織，按照法定民主程序及要求，對政府某個部門、服務項目及公務員個人的績效狀態(tài)做出客觀、公正和準確的綜合評判。第二節(jié) 政府再造與高績效工作組織一、政績評估要義政績評估是民主政治的重要實現(xiàn)形式。政績評估是引導、監(jiān)督、矯正政府官員施政行為的基本手段和方式。政績評估也是政治意識形態(tài)和政府組織文化的具體體現(xiàn)二、政績評估主體評估主體多元化民選官員或行政首腦（中央政府首腦和上級行政機關）是政績評估的主要發(fā)起人和實施者。政府專門機構（包括中央預算管理部門、財政審計部門或專職人事管理機構）對相關部門及人員實施績效審計和

20、評估。社會公眾（包括非政府組織、社會中介組織或一般民眾）是政績評估的重要主體和有生力量。三、政績指標設置公共目標導向原則。嚴格立足政府組織公共職能，“不越位”、“不錯位”，并在此基礎上恰到好處地發(fā)揮“到位”多元目標平衡原則。在內容、層級、時間和技術維度上設置多元目標預期目標可控原則。所評估的政績狀態(tài)一定是被評估部門公務活動及公務員行為在合法合規(guī)合理情況下可控制的四、政績評估問題政績評估基本趨勢全員統(tǒng)籌優(yōu)化全員主動參與，民主互動建立健全審計監(jiān)督機制和社會公眾公開監(jiān)督機制，簡化和優(yōu)化政績考核評估程序和方法四、政績評估問題對照中國政績評估實踐在政績評估中，長官意志和自上而下層級控制傾向顯著，而下屬及

21、被評估者和外部社會民眾積極參與度，以及自下而上的推動力嚴重不足。在轉型期，由于政府職能轉轉任務尚未完成，政府角色混亂導致政績評估時常偏離應有目標，不合理、不科學、不合法的政績評估往往與職能錯位、越位和不到位的政府行為同時并存。由于官本位、人治化的傳統(tǒng)觀念和體制掣肘，中國政績評估的法制化、制度化建設長期滯后，尚沒有形成一整套合法合規(guī)、科學合理、規(guī)范有序、成龍配套的完整政績評估框架體系。本章小結公共組織的根本特征在于，其與所提供產(chǎn)品和服務的對象（公民、公眾、社區(qū)成員）之間不是市場交換關系，而是委托-代理關系；這種委托-代理關系的獨特之處在于，公共組織是在社會公眾隱含的、疏散的、泛化的委托授權下，作

22、為單一的、長期的、非市場選擇性的代理組織存在和運作的。廣義地看，政府組織即“國家”，包括立法、司法和行政機關，通常所說的政府組織主要狹義地指“行政機關”。政府組織作為一個社會中最具主導權威性的公共組織形式，其基本職能就是為國民提供“國家級”的公共品或公共服務。政府績效有政府整體績效、政府部門和項目績效以及政府公務員個人績效等三個基本層次，與此相對應，政府績效管理可以分為政府績效戰(zhàn)略導向管理、政府公共部門和項目績效管理及政府公務員績效考核管理三個基本層面。本章小結政府績效戰(zhàn)略導向管理的基本任務之一，就是積極推進組織變革，重新界定政府角色職能，創(chuàng)建高績效政府組織，進一步明確政府基本愿景，總體部署政

23、府組織績效戰(zhàn)略目標和任務。20世紀80年代以來，一場聲勢浩大的“政府再造”運動在西方各國普遍展開。所謂政府再造，就是基于大幅提高政府組織的效能、效率、適應性及創(chuàng)新能力，通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等，對政府公共組織進行根本性的轉型改造。關于政府再造戰(zhàn)略思路，有西方學者具體引申出核心、效果、顧客、控制和文化等五項戰(zhàn)略；而對中國政府改革來說，則面臨轉變職能、提高效率、完善運行機制和減輕財政重負等四項基本任務。從政府績效戰(zhàn)略導向角度來看，西方國家“政府再造”組織變革運動及中國市場化背景下的政府改革，有服務化、社會化和市場化等三個基本戰(zhàn)略取向。本章小結績效預算，即以政府機

24、構和公共項目績效及其衡量為中心編制政府預算方案，是政府績效管理的首要任務和核心內容。政府績效預算最初由美國聯(lián)邦政府于20世紀中葉提出，后在西方國家得到普遍推廣運用，并成為近數(shù)十年來西方政府再造運動和政府績效管理的核心內容之一?？冃ьA算秉承理性主義和功績主義傳統(tǒng)，強調社會公眾廣泛參與，強化事先控制力度，適當放手事中投入控制，注重事后績效結果評估,以一整套有效手段和方法進行綜合平衡。目前，世界上已經(jīng)有50多個國家政府推廣實施了績效預算，但由于各國意識形態(tài)、政治體制及具體國情存在較大差異性，具體運作模式也有很大不同。推行政府績效預算符合中國市場化改革大方向，既有客觀必要性又有現(xiàn)實可行性，是促進政府預

25、算決策科學化、民主化，不斷提高政府執(zhí)政能力的必然要求。近年來，中國有關部門及專家學者也在探索實施績效預算改革的思路、策略和路徑。公共項目績效管理，是基于公共項目資源配置效率、經(jīng)濟效益及社會公益效果所進行的有關計劃、組織、監(jiān)督和調控。相對于政府部門績效管理來說，公共項目績效管理的主要特點是：在組織運作上具有非常設性（非連續(xù)性、臨時性或一次性），績效評價難以進行橫向比較，過程監(jiān)控具有更為關鍵的重要性。公共項目績效管理流程按照公共項目從立項到?jīng)Q算的工作鏈來安排，包括立項管理、招投評標管理、項目執(zhí)行過程管理和后績效評價管理。本章小結所謂“政績評估”，就是行政主管機關、社會公眾或中介組織，按照法定民主程

26、序及要求，對政府某個部門、服務項目及公務員個人的績效狀態(tài)做出客觀、公正和準確的綜合評判。政績評估，作為整個政府績效管理系統(tǒng)的核心內容和關鍵環(huán)節(jié)，是民主政治的重要實現(xiàn)形式，是引導、監(jiān)督、矯正政府官員施政行為的基本手段和方式，也是政治意識形態(tài)和政府組織文化的具體體現(xiàn)。政績評估主體多元化，是近年來各國政府績效評估發(fā)展的基本趨勢。一般說來，設置政績評估指標體系，應該堅持公共目標導向原則、多元目標平衡原則和預期目標可控原則。相對于西方國家政績評估發(fā)展的大趨勢，中國現(xiàn)行政績評估存在的主要問題是，長官意志和自上而下層級控制傾向顯著，不合理、不科學、不合法的政績評估往往與職能錯位、越位和不到位的政府行為同時并存，法制化、制度化建設長期滯后。思考題什么是公共組織？其基本特征有哪些？政府組織的特殊規(guī)定性是什么？政府績效管理包括哪三個基本層面？ 政府績效管理體制建設面臨的主要任務有哪些？何謂“政府再造”？西方政府再造運動對于政府績效管理的戰(zhàn)略導向意義何在？績效預算有哪些