大學管理制度改革的趨勢與特點

1、大學管理制度改革的趨勢與特點廣義的大學管理制度即是高等教育管理制度。 狹義的大學管理制度是指大學內部管理制度，主要包括大學內部權力體制、 權力運作機制及各類具體管理制度，如教學制度、人事制度、學生制度等 1。本文擬從分析大學管理理念變革入手， 著力探討未來一個時期大學權力體制、決策模式和控制模式改革的趨勢與特點。至于大學內部諸多具體管理制度的改革，因篇幅所限，暫不論及。一、大學管理理念的變革不同組織理視野論中的大學管理理念各有不同。 古典組織理論認為， “科層制”是大學內部權力關系的主要特征，改革的核心問題是上級如何通過有效地管理下級，以提高管理效率。 而社會系統(tǒng)理論認為，改革的關鍵是如何協(xié)調

2、大學行政權力與學術權力之間關系，使之分別在不同的領域發(fā)揮不同的作用。 開放系統(tǒng)理論則認為， 隨著大學開放程度的不斷提升，協(xié)調大學內外各類權力的關系，進一步突出大學法人地位，將成為大學管理改革的重點。（一）古典組織理論視野中的大學管理泰羅、法約爾等人將一般科學的原則應用于工作和管理環(huán)境，提由了科學管理的基本原則。其中，最具代表性的，當屬馬克斯韋伯的科層制理論。韋伯認為，包括大學在內的各種社會組織，都是在高度理性支配下、 為完成特定目標而設計的工具， 其最顯著的特征是 “科層制”，具體表現在：1）明確的專門分工：將日常工作作為正式的職責分配到每個工作崗位；2）層次分明的權力結構：組織中的權力形成一

3、個金字塔式的結構，上層對下層的行動和決定負責；3）相對穩(wěn)定的規(guī)則體系和活動程序：決策和行動以成文的規(guī)章制度為依據，具有一致性、可預料性和穩(wěn)定性；4）非人格化關系：為建立對人員和各種活動的有效控制，必須去除純粹個人的、情緒化的和非理性的因素；5）職業(yè)定向：組織人員的職業(yè)性雇傭和組織中高級職員的專業(yè)定向。韋伯認為，通過層層控制和規(guī)范約束，將會促成理性、有效和守紀律的行為，進而達成管理的目標。為提高管理的效率，必須在管理中按層次和權限排列職位，建立一條服從于上級權力的清晰的指揮鏈?？茖W管理的一般程序，首先是明確完成任務的最佳方式，然后制定出相應的規(guī)章，并根據任務的專門化要求雇傭專家和員工，合理確定其

4、權力關系和程序。這種通過理性設計以獲得最高效率的管理理論， 通常被稱為古典組織理論。雖然美國管理學家赫伯特西蒙認為，即使在穩(wěn)定環(huán)境中的理想條件下，也不可能作出完全理性的決策，因為有三類約束理性無法避免：其一，多少有點無意識的技能、習慣和反應能力，自動地決定了一個個體的表現；其二，組織中個體的動機、價值觀、忠誠和既得利益；其三，主體可以獲得的精確信息的量。但是，盡管如此，這種管理理念還是逐漸影響到包括大學在內的社會各部門的管理實踐。 古典組織理論視野中的大學同工廠一樣，核心問題也是如何建立合理的層級和分工， 從而保證大學各亞層次組織在統(tǒng)一目標下各司其職、高效運行。管理中如何分權、授權和放權等問題

5、變得至關重要。改革就是要在集權與分權之間建立適當的平衡，建立既能有效控制，又能調動下層積極性的縱向管理體制結構。這種視大學為行政管理鏈中的一環(huán)的觀點， 對于強化大學的整合，提高大學組織化程度，起到了積極的作用。但是，這種僅僅注重大學行政權力，只強調自上而下的行政管理，漠視學術管理的特殊性， 對學術人員的權益和學術活動所需自由認識不足的缺陷，日益引起了廣泛的質疑。美國學者羅伯特伯恩鮑姆認為，將這一理論運用于大學管理存在諸多缺陷， 大學管理人員理性的有限性至少表現在四個方面：其一，大學的全部情況十分復雜，一個人不可能有那么多的精力去關注不計其數的可變因素； 其二， 管理人員所獲得的情況都經過了傳遞

6、者的過濾，有的可能甚至還是被歪曲了的；其三，大學內外可變因素內部及其相互之間的相互作用錯綜復雜， 并且往往是松散聯合， 可選的行動方案的結果又常常是不確定的； 其四， 在一定情況下，可選行動方案太多，管理人員不可能全部都考慮到， 那些真正能夠被考慮到的往往只是所有方案的一部分（通常還只是很少的一部分）。2因此，在大學中，管理人員要做到完全按照理性的要求辦事，客觀上是不可能的。既然不可能算無遺策，那么轉變組織文化，突出基層的作用就顯得十分必要。（二）社會系統(tǒng)理論視野中的大學管理1927 年， 美國學者梅約帶領一個研究小組， 在西方電器公司的霍桑工廠進行了一項開拓性的研究。 這項研究后來被稱作 “

7、霍桑研究” 。他們發(fā)現， 工人們在很大程度上控制工作的進程而不受管理要求的支配。 廣而言之， 人們是處在各種社會關系之中并受其影響的 “社會人” ，組織中存在著各種非正式組織、復雜的人際關系和利益關系，這些是“海平面以下的冰山”，對組織成員的行為具有舉足輕重的影響。這種觀點打破了古典理論把組織當作理性模式的框框， 組織被看作是一群對目標缺乏一致認同， 而僅僅是在組織的存續(xù)中分享共同利益的參與者所組成的聯合體。組織理論由此進入了一個新的時代。以后，隨著世界民主化潮流的發(fā)展和人本主義思潮影響的擴大， 逐步形成了一個被稱作社會系統(tǒng)理論或社會政治團體理論的思想領域。社會系統(tǒng)理論認為， 組織是由各具不同

8、要素和過程的若干子系統(tǒng)組成的聯盟，這子系統(tǒng)在某些場合下共同協(xié)作去完成系統(tǒng)的目標， 而有另一些場合下，它們又為實現自己的目標而努力。 每個子系統(tǒng)相對其內部眾多更小的系統(tǒng)而言，又是一個母系統(tǒng)。各子系統(tǒng)之間相互影響，但不能相互替代，它們各有自身的特點。組織中的非正式組織影響著組織的行為方式，除了上層對下層的管理，下層往往管理上層，并且這種權力是無法替代的，因此，對于組織而言，來自低層對高層的管理同樣十分重要。 3在社會系統(tǒng)理論看來，大學是一個由具有不同信仰、情感、利益需求和行為準則的群體所共同組成的系統(tǒng)， 大學的實際運行狀況取決于系統(tǒng)內部和外部各類群體之間的相互關系。 由于各子系統(tǒng)的所遵循 的規(guī)范各

9、有不同特點，因此，針對不同領域的特點，需要進行不同類 型的決策。 在不同類型的決策中， 行政管理者和教師的權力關系有所不同。某些類型的決策是行政管理者的勢力范圍， 而另一些則是教師的范圍。改革就是要改變行政管理者對學校實行全面控制的狀況， 重新劃分權力，擴大基層的影響力，加強廣大教師對決策的參與。這對于確立教師在學術領域的決策權并參與全校性管理， 提供了合法的依據。 一方面， 根據不同類型的權力控制不同領域的原則， 在學術領域，教師具有一定的自治權， 這種自治權是其作為高深學問持有者所固有的， 既不是行政管理者授予的， 也不是分享行政管理者的權力的結果；另一方面，根據重視基層的“底重原則”，在

10、全校性管理領域，教師應當具有參與和認同管理的權利。（三）開放系統(tǒng)理論視野中的大學管理“開放系統(tǒng)理論”這一概念的使用，常常是很不精確的。美國組織理論卡茨和卡恩認為： “開放系統(tǒng)理論是被人們在最寬泛意義上過度運用的有關一種框架、一種元理論和一種模式的術語。開放系統(tǒng)理論是理解許多類型和層次現象的一種方法， 也是描述這些現象的一種概念語言。 ” 4這種理論視野中的組織是各類團體或利益主體的聯合，每個團體都力圖通過與其他單位的互動，從集合體中獲取一些東西，而且，每個團體都有其選擇和目標。因此，總體而言，組織是一個松散結合的系統(tǒng)。美國學者托尼布什認為， 松散結合系統(tǒng)主要有這樣一些特征：組織目標不明確，組織

11、管理的手段和程序不清晰，組織間聯系不緊密，各組成部分界限不清，組織內部具有專業(yè)性，組織管理中參與者流動性強，很難明確各人的責任， 組織對外部信息的把握具有不確定性。5之所以會形成這樣一些特征，是因為組織存在于變化的環(huán)境之中，并根據環(huán)境的變化不斷調整其自身的結構和行為。理查德斯格特認為，組織對其環(huán)境的適應至少發(fā)生在兩個層面上：第一,組織的每個子單位的結構特性各與其自身的特定環(huán)境相適應；第二，組織的分化和整合模式與其所處的整體環(huán)境相適應。 6在適應環(huán)境的過程中，開放系統(tǒng)通常在形態(tài)上變得更分化， 在結構上變得更模糊和善變。因此，從總體上認識系統(tǒng)活動的關鍵，就是理解每個子系統(tǒng)在做些什么以及每個子系統(tǒng)對

12、整體所起的功能性 （非功能性）作用。松散結合的系統(tǒng)沒有固定的結構， 系統(tǒng)的結構取決于環(huán)境和系統(tǒng)的相互作用狀況。由于系統(tǒng)結構處于不斷的生成變化之中，因此松散結合的系統(tǒng)總體處于所謂“有組織的無政府狀態(tài)”（ organizedanarchy ），即系統(tǒng)表面上結合成為一體，但在實際運作中往往呈現出無序的狀態(tài)。這使得開放系統(tǒng)理論視野中的管理， 明顯不同于古典組織理論和社會系統(tǒng)理論視野中的管理。 古典組織理論視野中的決策是一個連續(xù)的理性過程。 社會系統(tǒng)理論視野中的決策主要是根據管理領域的不同，選擇不同的策略，采取不同的辦法，如分配決策、安全決策等。 開放系統(tǒng)理論視野中的決策關注的則是情景 （如威脅與問題）

13、與結果（可安全與安全感）之間的權變關系，即情景與結果之間的關聯模式，取決于組織自身的行為方式。對于環(huán)境需求的變化，組織在應答中必須采取相應的變化， 標準化的操作程序無法適應所面對的各種類型的新要求。歸根結底，組織是一個動態(tài)的系統(tǒng)，它并不為某種靜態(tài)或固化的結構所控制， 環(huán)境也并不能直接決定組織結構的具體特 征，組織結構隨著組織行為而改變。因此，在研究組織問題時，應將 關注的焦點從靜態(tài)的結構轉向動態(tài)的過程。 開放系統(tǒng)理論對大學管理的影響，主要體現在三個方面：第一，大學結構日趨多元。在適應多元化社會中復雜多變、甚至往往是互相矛盾的需求的過程中， 大學組織結構日益趨向多元化， 日益成為一個具有若干個中

14、心或“靈魂”的“松散結合系統(tǒng)”，其特點如美國學者卡爾 ?威克所說： “松散結構傾向于傳達這樣一種思想：相結合的事件之間雖然反應敏感， 但是， 每個事件同樣保持它自己的特點和某種物理或邏輯上的獨立的標志?！?松散結合允許大學在同時刻針對不同的問題， 從若干不同方向進行適應性運動， 從而可能出現大學的一些部門頻有創(chuàng)新之舉， 而另一些部門卻極端傳統(tǒng)甚至守舊。在此情況下，“變革，不能以四平八穩(wěn)的方式在整修系統(tǒng)中全面進行，而必須將半獨立的各部門作為一個松散的結合，在其各自的基礎上分別加以對待，步步為營地推進。” 8第二，大學進一步融入社會。隨著大學開放程度的不斷擴大，大學內外邊界日趨模糊。對此，克拉克科

15、爾提生的“多元化巨型大學”觀，給予了很好的說明?！岸嘣扌痛髮W”是由多個社群組成的松散聯合體，它包含許多互相矛盾的社群本科生社群和研究生社群、 人文主義者社群、 社會科學家與自然科學家社群、 專業(yè)學院社群、非學術人員社群、 管理者社群等， 它邊界模糊， 一直延伸到歷屆校友、議員、 農場主和實業(yè)家而他們又與這些內部的一個或多個社群相關聯。9實際控制大學的是多元權力。美國學者菲利普阿特巴赫認為： “大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會?！?0著名高等教育研究專家布魯貝克認為，大學管理機構必須由校內和校外兩方面人士共同組成。 沒有前者，大學就會信息不準；沒有后者，

16、大學就會變得狹隘、僵化，最后就會與公眾的目標完全脫節(jié)。 11 因此，開放系統(tǒng)理論視野中的大學管理，呈現出某種分散管理的狀態(tài)，管理權在不同主體之間進行分配， 各種校內外利益主體， 甚至社會中介機構和市場因素都對大學管理具有不容忽視的影響，最終形成了多主體共同控制的格局。第三，大學日益成為面向社會自主辦學、 自我約束的公共獨立法人。 所謂公共獨立法人，是指具有社會公共事業(yè)性質和民事法人地位的獨立社會機構。它既不同于哪些直接由政府部門管理的公共機構，也不同于一般的民間組織， 而是介于政府公共部門和民間組織之間的一種組織。例如，日本國立大學改革中提出的“獨立行政法人”，就是公共獨立法人的一種形式。按照

17、日本獨立行政法人通則法的規(guī)定， “獨立行政法人” 就是介于政府機構與民間組織之間的一種 “準”政府機構。 12二、大學權力體制的改革總體上，主導大學內部管理的權力， 經歷了由單一權力向雙重權力，并最終向多元權力轉變的過程。未來一個時期，大學權力體制改革的重點是在協(xié)調學術權力與行政權力關系的基礎上， 適應大學日趨復雜和開放的形勢，創(chuàng)新大學權力體制，構建多元權力的治理結構，以進一步提升大學的經營化程度。（一）促進學術權力與行政權力的協(xié)調促進學術權力與行政權力協(xié)調， 關鍵在于建立分工合作的決策機制。一方面，兩者有所分工，學術權力一般在基層及學術領域發(fā)揮主導作用，行政權力則在大學整體層面及行政事務領域

18、發(fā)揮主導作用，各得其所；另一方面，兩者相互結合，共同對整個大學及內部各類機構的重大事務進行有效管理。大學學術權力廣義的學術權力是指所有能夠對大學學術活動施加影響的權力。學術權力廣泛存在于學科、院校和高教系統(tǒng)等不同層面， 其表現形式有個人統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、集團統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、學術系統(tǒng)權力、專業(yè)權力、 魅力權力、 董事權力 （院校權力） 、 院校權力 （官僚權力） 、政府權力（官僚權力）、政治權力、高教系統(tǒng)學術寡頭的權力等十多種。狹義的學術權力是指“扎根于學科的權力”，主要指教授以及其他學術人員基于學科、專業(yè)的個人權威和集體權威。 “依據權力的主體來劃分，學術權力主要表現為教授的權力以及其他學術

19、人員的權力。”13關于學術權力的淵源，伯頓克拉克認為：“教授統(tǒng)治根植于早期學術行會中大師統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)； 它在思想上得到教學與研究自由的學說的支持， 這種學說被解釋為高級教授應當大體上自由地做他喜歡做的事情；它在功能上基于專業(yè)的知識以及對促進批判、創(chuàng)造和科學發(fā)展的條件的需要?！?14 學術權力存在的合理性，基于大學本身的組織特性。大學是專門從事高深知識的傳播、儲存、鑒別和探索的組織和場所，專門知識在學院和大學中占支配地位，學院和大學的組織與權力圍繞在專門知識的周圍。掌握和控制高深知識的教授們，必然在大學中占有舉足輕重的影響。 他們最清楚高深學術的內容， 因此， 最有資格決定應該開設哪些科目以及

20、如何講授， 并且有權決定誰 最有資格學習高深學問、誰已經掌握了知識、并應該獲得學位。他們 以專斷的方式進行某些工作，然后又集合起來，平等地或部門平等地集體決定重大事項。學術權力主要在大學基層發(fā)揮主導作用。 學術權力即使在整個學院或學術系統(tǒng)發(fā)揮作用， 但權力淵源仍學科或專業(yè)知識。 中世紀時期，大學處于初創(chuàng)階段，組織結構尚不完備，扎根于基層的學術權力，在大學制度改革中發(fā)揮著主導作用。 正是學術權力的積極影響，使得中世紀大學一度在推動人類文明進步方面發(fā)揮了積極作用。 “雖然個人化的權力總是具有被濫用的可能性，但是，沒有這種權力，高等教育系統(tǒng)顯然不能有效地運轉， 因為它保證個人在研究時的創(chuàng)造自由和個人

21、的教學自由， 它是把個別教學作為高級訓練的基本方法的條件。 ”15 正是學術權力的積極影響，使大學保持其自身發(fā)展的邏輯。 “只有學術造詣較深的學者才能較好地理解高等教育的內在邏輯， 并自覺地遵循高等教育的內在邏輯獻身于高等教育事業(yè)?！?16大學行政權力大學中的行政權力，主要是指院校層面的官僚權力。伯頓克拉克認為，官僚權力可以掛在不同的層次上，并以不同的方式行事。 17大學中行政管理人員從正規(guī)的等級制職位中獲取權力。 行政人員的權力主要表現為校長的權力、處長的權力、科長的權力等。校長、處長是學校行政權力系統(tǒng)正式的權力職位。 雖然這些職位一般都由教授等學術人員擔任，但其所運用的乃是行政權力，其所執(zhí)

22、掌的仍是行政權力。行政權力存在有其合理性。一方面，組織一旦建立，即要求維護 其生存和發(fā)展， 就必須提高其組織化的程度， 協(xié)調內部各方面的行動，以應付環(huán)境的挑戰(zhàn)。最初的大學管理者由教授們選舉產生， 其行政管理往往是兼職的，院長或主任往往是一群人的臨時領導，并且經常是僅僅起到會議召集人的作用，重大事務由教授集體決定。這種領導模式雖然比較民主，但效率低下，難以適應環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。因此，隨著環(huán)境的變化， 迫切需要改變那種僅限于召集和主持會議的學院或大學領導角色，賦予管理者掌控大學發(fā)展的真正權威。另一方面，政治化是近代以來大學改革的重要趨勢之一。 政府和其他各種政治權力為加強對大學的控制，勢必要強化大學

23、領導者的權威， 以使大學服務于其目的。從這一意義上講，大學行政權力的淵源，乃是政府權力及其他各種政治權力。大學行政權力的產生， 是大學組織政治化程度不斷加深的結果。行政權力既促進大學內部整合，使大學整體功能得到有效發(fā)揮，又協(xié)調大學與其他社會系統(tǒng)的關系， 使大學融入社會，同時還對學術權力施加多方面的影響， 如確認某些學科的優(yōu)先地位， 對學科的篩選、分等施加影響。 行政權力主要在學院、 大學及以上層面發(fā)揮主導作用，并通過聽命于校長的眾多職能部門，對大學各方面施加影響。伯頓克拉克認為，行政權力一旦確立，就會不斷強化。但是，它并不能取代學術權力， 特別在大學的基層如學科或講座中，依然是學術權力占據統(tǒng)治

24、地位。 18促進學術權力與行政權力的協(xié)調促進學術權力與行政權力的協(xié)調， 關鍵在于推進大學決策模式的改革。既要改革以單純學術權力為主導的學院模式， 又要改革以單純行政權力為主導的行政模式， 努力構建學術權力與行政權力相互協(xié)調 的雙重決策模式。（ 1）學院模式中世紀時期，除了少數大學由學生團體管理為主外， 絕大多數大學由教授為主體的學術人員進行管理。 這種實際決策權力主要掌握在學術人員手中的決策模式，通常被稱作學院模式（教授統(tǒng)治）或學術團體模式。 例如， 在早期的巴黎大學， 有關校內管理問題的全部決策，幾乎都是由教師作出的。 這種決策模式具有兩方面的顯著特點：一是權力在基層，教授權威的最終淵源在學

25、科專業(yè)。二是以分權為基礎。由于大學或學院中存在著許多不同的學科， 而各學科領域處于“相互割裂”的狀態(tài)，因此，由來自各學科領域的教授們所進行的決策，必然是非集權的、松散的、軟弱的。學院模式的優(yōu)勢在于其有助于調動學術人員的積極性， 并使學術自由得到保障。伯頓克拉克認為，學院式統(tǒng)治雖然是教授們管理整個系或學部、學院、研究生院和大學等組織最偏愛的方式，但由于需要進行長時間的討論、 協(xié)商和協(xié)調，往往難以應付環(huán)境變化對及時決策的要求，從而影響辦學效率。同時，由于教授們的個人獨裁，容易產生決策上的自以為是， 形成以學者自治為主要特征的 “自我服務”和自我滿足傾向，從而影響學校與社會的溝通，導致封閉與僵化。例

26、如， 20 世紀 50 年代，在原聯邦德國，“教授們權力空前，對內對外均是如此，所以當時的大學被稱為學者共和國，意謂正教授的一統(tǒng)天下。這種以高等學校自治為中心的高等教育思想所導致的結果是：（ 1）政府對高等教育的管理及社會對高等教育的影響減少到最低限度；（ 2）教授們基本不關心社會、經濟的實際需要，僅根據學術本身的需要或自己的愛好來進行教學和科研；（ 3）學校內部的事務由教授們共同商議、決定，在各自的研究所內，教授們享有獨裁式的權力，不存在其他人員參與管理的機會?！?9其結果，導致大學與政治、經濟、社會相脫離以及學術至上傾向的發(fā)展，大學日益成為學術象牙塔。（ 2）行政模式隨著國家日益加強對大學

27、的控制， 大學內部逐步建立起等級制的行政管理體制， 在一些國家， 大學內部管理出現了明顯的行政化傾向，行政管理人員在大學決策中發(fā)揮主導作用。 這種實際決策權力主要掌握在行政人員手中的決策模式，通常被稱作行政模式或科層制模式。在美國許多大學的管理決策中， 以校長為首的行政部門具有較大的管理權，例如，美國“加州大學的權力結構在層次上分為聯合大學 （ 大學） 、大學 （分校 ） 、學院和系四個層次。在大學層次，董事會是最高的權力機構，校長是大學的執(zhí)行首腦，直接向董事會負責，負責教學的常務副校長在很大程度上承擔了學校的管理工作。 加州大學的管理屬于嚴格的等級管理，下級必須對上級負責，權力中心在上層，學

28、術委員會等權力比較有限。 ” 20行政模式的主要特點是權力集中于上層，有助于促進大學的整合，提高管理的效率，正因為如此，也往往容易造成行政部門過多干預學術事務， 妨礙學術發(fā)展， 并造成行政人員和學術人員的矛盾，從而在某種程度上影響學術水平的提高。（ 3）雙重模式從大學決策的實際看， 學術人員和行政人員往往在不同管理領域或不同管理層次分享決策權力，因此，在同一所大學里可能出現教授統(tǒng)治與官僚統(tǒng)治并行不悖的局面。 這種教學科研人員和行政管理人員分享權力的形式，通常被稱作雙重模式。具體可分為兩種情況：一是在不同的管理領域分享權力，在學術領域決策權傾向于學術人員， 在其他管理領域決策權傾向于行政人員。最

29、典型的如英國大學，一般都建有理事會和評議會這兩種機構， 理事會主要由非學術人員組成， 其主要職責是負責學校的財政、物質設施的計劃和維修，以及工作人員的任命和正式確認等；學術評議會則主要由學術人員組成，負責有有關學術問題的決策。而特別重大的決策，如首席行政人員的推舉，則要由理事會成員和評議會成員共同組成的校務委員會決策。二是在不同管理層次分享權力，如在學院、 系及其他亞層次組織決策權傾向于學術人員，在整個大學層面，各國情況有所不同。如美國主要由校外人士組成的董事會控制， 歐洲大陸國家的大學， 往往由政府直接控制，院校行政或董事管理形式則相對虛弱。因此，歐洲大陸國家的大學素來被稱為“國家大學”，政

30、府行政權力在大學發(fā)展規(guī)劃、 學歷認定以及資源分配等方面發(fā)揮著重要控制作用，政府充當了高校的監(jiān)護人，大學的行政權力被大大削弱；但中央集權削弱的是大學層次權力， 在學部和基層，教授的活動領域很大。（二）推進多元治理多元權力隨著大學日趨開放，大學與社會的界限日益消失， 大學在社會中的邊界日益模糊。在許多領域，傳統(tǒng)意義上的外部權力與內部權力的界限日趨模糊。作為開放的系統(tǒng)， 大學內外的動態(tài)關系取代了原來的靜態(tài)關系， 動態(tài)權力結構取代了靜態(tài)權力結構。除上述行政權力和學術權力這兩種基本的權力，大學內外其他權力的作用和影響日益突出。布魯貝克認為，隨著大學的發(fā)展，“權力中心看來正從大學內部轉到大學外部，從學術界

31、轉到公共領域， 從大學歷史上的特權和豁免權地位轉到承擔義務和責任的地位。”21例如，隨著市場影響日益擴大，社會各種利益主體對大學管理行為的影響日益增強，市場權力、社會權力、 學生權力等分化出來成為獨立的影響力量。各種社會權力主體以契約、合作、入股、建立聯合體等多種途徑，開始介入大學某些領域的管理。雖然這些社會權力本身并不屬于大學權力的范疇， 但此時此地， 它們的確可能是大學內部某些工程、某些項目或某些領域的權力中心，而這些項目、工程或領域可能直接影響大學的發(fā)展。在此情形下， 大學 “松散結合” 的組織特性進一步突出， 其結果，在大學管理的不同領域， 起主導作用的權力往往各有不同， 即使是同一領

32、域，因活動或事務的不同，可能有多種權力聯合起作用，形成了分散化的權力體制。 分散的多元權力體制為大學組織機構的改革提供了廣闊的空間，一些新建的整合多種權力于一體的邊緣性、 創(chuàng)新型組織， 開始在大學發(fā)展中發(fā)揮日益重要的作用。如大學為開展某方面的工作與其他學校或社會相關部門聯合建立的中介組織、產學研聯合體、虛擬組織等。推進多元治理 所謂多元治理， 是指多個權力主體共同掌控相關事務的方式與途徑的總稱。多元治理具有以下特征：第一，治理機構依據正式的制度或臨時協(xié)議得以建立；第二，權力主體多元化，允許外部權力介入；第三，治理機構分散化，治理機構之間以合同或契約為紐帶；第四，管理方式多樣化，實行動態(tài)和權變施

33、治原則；第五，治理機構有自身的利益許求，其存在對其他既存的管理機構是一種制衡。 多元治理對于克服以科層制為主要特征的傳統(tǒng)行政體制的弊端提供新途徑。 隨著辦學自主權的擴大，各國大學紛紛引進民間經營理念，更加注重經營化組織結構的應用，一些具有現代企業(yè)特點的彈性化、扁平化、多元化組織結構走到大學管理的前臺， 為推進管理重心下移， 增強基層活力，靈活適應環(huán)境提供了組織保證。今后一個時期，推進大學多元治理， 關鍵在于進一步創(chuàng)新學術組織， 同時， 著力構建社會化決策模式，注重發(fā)揮市場的作用，根據市場的需要，進行靈活決策。（ 1）創(chuàng)新型學術組織傳統(tǒng)學術組織的典型特征是由學科和事業(yè)單位單位組成的矩陣，即在縱向

34、上將知識分成許多學科， 在橫向上分成研究所、 系和學院等很多部門。傳統(tǒng)學術組織往往存在靜止僵化，過分強調分工，整合程度低，管理層次過多，缺乏靈活性等弊端。為增強學術組織活力和創(chuàng)新能力，世界各國大學嘗試建立了各種新型學術組織，如日本筑波大學為適應學科綜合化趨勢， 拋棄學部學科講座的傳統(tǒng)組織體系，代之以學系與學群相結合的組織結構，設置了 6 個學群和 26 個學系，其中，第一學群（基礎學群）包括人文、社會、自然等學科，第二學群（文化生物學群）包括比較文化、人類學、生物學、農林學等學科，第三學群（經營工學群）包括社會工學、信息、基礎工學等學科； 此處， 還有體育專門學群、 藝術專門學群、 醫(yī)學專門學

35、群。22隨著教育信息化進程的推進， 許多大學逐步建立起各種網絡型學術組織及跨校、跨界別創(chuàng)新團隊等。根據有關資料，國外有的大學采用網絡虛擬組織取得了很大成功。 例如，依托多倫多大學的加拿大電子能源技術網絡中心，圍繞電子技術開發(fā)和高層次人才培養(yǎng)，利用計算機網絡和現代通訊技術，打破地域限制，將22 所大學、 32 家公司和 4 所科研機構整合為一體， 實行資源共享， 進行全面協(xié)作， 在 1999年至 2002 年，三年時間內構建了與企業(yè)密切關聯的微電子技術科研和人才培養(yǎng)體系，培養(yǎng)和培訓了一批高層次人才， 取得了一批應用性科技成果。 23（ 2）構建社會決策模式隨著社會利益的分化和各種利益主體影響的日

36、益擴大， 大學如何適應多種社會利益主體的訴求， 并調整其決策模式和運行機制的問題日顯突出。 所謂大學決策的社會模式，是指社會相關利益主體參與和影響大學決策的形式。社會化決策模式具有三個方面的特點：一是重視大學與環(huán)境的互動。 大學不是通過對抗環(huán)境的復雜性來進行自我保護，而是主動調適和適應環(huán)境，并從環(huán)境中獲取資源；二是大學以基于自身特性的方式對獲自環(huán)境的資源進行加工， 恰恰是不同于市場方式的加工過程，才維持了大學作為開放系統(tǒng)的不同結構，因此，大學對市場的適應不等于“市場化”，即把市場機制直接移植進來；三是分散決策， 在適應多種利益主體需要的過程中，大學各子系統(tǒng)逐步成為具有較大自主權的相對獨立的經營

37、主體，大學經營化程度不斷提 高。社會化決策更主要地是一種超越傳統(tǒng)權力關系的方式， 其影響集中體現在以市場為中介，改變大學、政府、社會三者的關系上。日本學者金子元久認為：“從現在發(fā)生的實際變化來看，在高等教育中，既有供求直接面對意義上的市場， 也有政府模擬市場機制形態(tài)的模擬市場?！?4供求直接面對的市場，主要為需求市場和競爭市場，如消費者市場、 勞動力市場和院校市場等。學生家庭和用人單位出于對大學教育功能和研究功能的需要而對大學支付費用， 各類院校為獲得這些費用而展開競爭。所謂模擬市場， 則是把市場功能的一部分以某種形態(tài)導入政府的資源供給中。例如，強調對大學的“績效責任”，只有那些經過評估， 績

38、效令政府滿意的大學， 才能獲得較多的政府資助。20 世紀 80 年代，英國撒切爾和美國里根政府受“新自由主義”觀念影響，推行公共行政的市場化，大幅度削減高等教育財政撥款，對大學實行選擇性支持。在英國，在強調大學通過自己的努力增強自我發(fā)展能力的同時，政府借助社會中介機構加強了對大學的評估，并把評價結果與政府的財政撥款掛鉤。在美國， 大學提供的服務在多大程度上與社會需要相適應越來越成為財政撥款的基準。 在日本， 國立大學法人化的改革， 使大學從政府機構中獨立出來， 成為自主經營的法人。總之，各國政府撥款方式已逐步由原來的“一攬子撥款”， 改為目標激勵性撥款、引子撥款、績效撥款、基準撥款、競標撥款、

39、邊際成本撥款等形式， 市場和模擬市場在一定程度上改變了政府權力的運作方式。與此同時，也就提出了誰應當對大學的可持續(xù)發(fā)展最終負責、國家還是高等學校自身， 目前的撥款方式是否助于保持大學的長期產出 能力等問題。三、大學控制模式的改革大學控制模式是指大學各層次采納和執(zhí)行統(tǒng)一決策的方式。 大學控制模式改革的重點，在于改革大學上層結構和基層結構之間的關系，建立上下層次之間權力關系的平衡與協(xié)調。（一）基層控制所謂基層控制，是指管理重心偏向基層的管理模式。 基層控制是早期大學的顯著特征之一。在以后的發(fā)展中，這一特征在許多國家的大學中得以保存。在英國，“從垂直維度看，英國的權威處于底部的行會形式的控制?！?2

40、5英國 1836 年成立的倫敦大學，校務委員會無權干涉各附屬學院的教學，它對各學院的惟一控制手段便是學位考試，學院在招生、教學、經濟、管理上均獨立自主。 26基層控制具有結構扁平化的特征，具體體現在：第一，博弈地位均等化。大學或學院的各組成部分松散結合，權力擴散到各學科或教學科研部門， 來自各學科的教授們在大學或學院的管理中原則上具有同等權利；第二，結構運作多樣化。大學或學院的目標經常與基層目標發(fā)生沖突，后者引出了眾多的方向，各學科或部門之間的溝通按照往往按照各自的既得利益進行，使得協(xié)調非常困難， 結果往往由建立在自愿基礎上的非正式規(guī)范來進行控制；第三，結構實體獨立化。各學科或部門高度自主，相

41、對獨立，上層結構虛化，下層經常決定并管理上層。因此基層控制在具有尊重學術自由、有利發(fā)揮學術人員的創(chuàng)造性等優(yōu)勢的同時，也容易因各行其是造成混亂無序和資源浪費。 為修正其不足，一些國家逐步加強了上層調節(jié)性機構的建設。（二）上層控制與基層控制相對， 上層控制是指管理重心偏向大學上層的管理模式。這種模式，以美國大學較為典型。“如同英國模式一樣，美國模式綜合了受人寵愛的教授控制和院校董事管理與行政控制等形式。 但是與英國相比，教授控制力量較為弱小， 院校董事和行政人員的影響較為強大。” 27在美國的院校內部，系主任一般是自上而下經協(xié)商而產生，中間層次的學院一級，院長一般由任命產生。但是，對于一些高度集權

42、體制的國家而言， 上層控制主要體現在國家對大學的直接控制上，國家教育行政部門在某種程度上取代了大學行政部門。如拿破侖時代的法國帝國大學就是政校合一的機構， 既是全國最高教育行政機關，又是辦學實體。結果，在法國和日本等國，大學本身院校層面的行政權力相對較弱。 “上層結構的權力集中在國家教育部的官僚手中。 沒有院校董事會管理制度， 院校行政的力量相對較弱。 ” 28 因此，即使在法國、日本等高度集權體制的國家，大學基層特別是教授依然享有較大的自主權。例如，根據學校教育法的規(guī)定，東京大學設立評議會，為學校最高權力機構，由各學部長、各直屬部門負責人、每學部兩名教授代表組成?？傞L（與校長合一）為評議長和

43、名義上的法人代表。評議會的職責是審議、協(xié)調、決定學校的重大事項和監(jiān)督總長的工作。各學部的教授會，由全體教授組成，吸收部分行政人員參加，負責選舉學部長和決定學部的重大舉措。 29但是，上層控制對大學整體辦學自主權取代或剝奪，很大程度制約著大學的發(fā)展。 “當一個系統(tǒng)發(fā)展并變得更加復雜時， 如果日常的權威繼續(xù)由中央機構行使，這個系統(tǒng)應付逐步變得難以管理?！?30而且“當上層建筑逐漸收縮成為一個頂峰，并且建立起等級森嚴的控制權力的時候， 高等教育活動的基層結構就會發(fā)生失去功能的情況。” 31例如，在法國帝國大學存續(xù)的數十年間，由于中央統(tǒng)得過死，學校缺乏自主權和活力，加上條塊分割、分散隔絕等原因，影響了

44、學術水平和教育質量，甚至一度影響了法國大學的國際聲譽。 因此， 上述集權制國家在改革過程中，在向大學放權的同時， 也采取了加強大學本身行政權力或加強協(xié)調機制等措施，形成了另一種形式的集中。（三）復合控制大學控制模式改革的總體趨勢是由兩極趨向中介。 絕對的基層控制和上層控制究屬馬克斯韋伯式的“理想類型”，各國通過對基層控制和上層控制模式的不斷改革，逐步建立了上下結合、多元協(xié)調的復合控制模式，針對不同的管理對象，形成了開放靈活、模式多樣的控制方式。社會系統(tǒng)理論認為，管理者同時也是被管理者，當行政管理者在管理教師行為的時候， 教師也在設法影響并管理行政管理者的行為。 實際情況是，教師在護衛(wèi)其傳統(tǒng)勢力

45、范圍或管理領域過程中， 開始介入行政管理者的優(yōu)勢領域；而管理者護衛(wèi)其傳統(tǒng)勢力范圍或管理領域過程中，也開始介入教師的優(yōu)勢領域。32在保持原有的傳統(tǒng)的同時，又通過變革，形成了新的優(yōu)勢。 “今日的大學是昔日學術自治、宗教等級與今日的官僚體系的混合體?！?3此外，不同類型高等教育體系之間的相互借鑒和趨同， 在某種程度上也促進大學內部控制模式的改革。一般認為，現實中存在兩種比較典型的高等教育體制模式，一種為國家主導型高等教育體系， 另一種為社會主導型高等教育體系。 大致而言， 國家主導型高等教育體系容易形成集權式管理，社會主導型高等教育體系則容易形成基層民主管理模式。 在發(fā)展過程中， 社會主導型高等教育

46、體系加強了統(tǒng)籌與整合的力度， 國家主導型高等教育體系則通過向下放權和引入市場機制， 增強了適應性和靈活性，結果殊途同歸。未來一個時期，完善我國大學的復合控制模式，需要進一步推進管理重心逐步下移，擴大學術人員的決策權和影響力，在加強大學整體規(guī)劃、提高大學組織化程度的同時，增強大學適應市場挑戰(zhàn)的能力。1）推進管理重心逐步下移如何處理集權與分權的關系， 一直是我國大學內部管理中十分重要的問題。一方面，如果沒有必要的集權，就無法把多元分散且異質化程度很高各部分整合成為一體， 也難以形成共同的戰(zhàn)略、文化和利益；另一方面，當大學變得日益復雜時，這種整合的難度也進一步加大。長期以來，我國大學內部管理實行的是

47、高度集權的管理體制，其結果是以服務為主的職能部門擁有較大的權力， 它們實際上成為推行集權的重要手段，并且往往異化成為對同級院系的領導， 院系主任權力較少。有學者認為，這種體制下形成了一個實際控制學校但又毋須對學校發(fā)展承擔直接責任的行政管理者階層，如財務處管理財務， 但毋須對開辟財源負責；人事處負責教師的錄用、職稱晉升等方面的管理， 但毋須對各院系、 各學科專業(yè)的教學和科研質量直接負責。 為此，在合并相關系科組建成立學院的過程中， 多數大學都進行了扁平化的分權管理改革，重新劃分學校與學院的權利與責任邊界， 推進管理重心下移，在經費使用和學術決策等方面賦予各學院以較大的自主權， 同時也要求各學部承

48、擔相應的責任。2）擴大學術人員的決策權和影響力在長期的計劃體制下，政府資源都是通過行政系統(tǒng)分配的， 結果造成了大學行政人員權力過大的局面。在一些大學中，行政職能部門既是決策者，又是管理者、監(jiān)督者和評價者，以致許多名義上由學術組織出面做的事情，最終決定權依然在行政部門， 學術組織不過是為其“打工”，走個形式而已，甚至校、院、系的各類學術組織也如行政科層部門一樣，層層服從，對上負責。為改變行政權力過于膨脹、學術權力相對較弱、行政權力常常代替學術權力的狀況， 許多大學通過改革，建立健全了各種常設性的學術組織，如學術委員會、學位委員會、教學工作指導委員會、教材建設委員會、課程建設委員會和專業(yè)技術職務評

49、聘委員會等，同時，增強學者群體在大學管理、決策和資源分配等具有實質意義的事務中的影響力， 并以一定程序和制度確保學者群體行使其權力。3）加強大學整體規(guī)劃，提高大學組織化程度在辦學規(guī)模迅速擴張、 組織結構日趨復雜和資源競爭日趨激烈的情況下， 我國許多大學分別從學科建設、 隊伍建設和校園建設等方面，加強了對自身發(fā)展的整體規(guī)劃。力圖通過規(guī)劃，在分析環(huán)境條件和明確自身優(yōu)劣的基礎上，確立適合自己的辦學定位和發(fā)展戰(zhàn)略，并使學校的各種活動與這一辦學定位和發(fā)展戰(zhàn)略相適應， 為學校的發(fā)展戰(zhàn)略服務。為確保規(guī)劃的實施，努力從組織制度上加強大學的整合。在制賦予大學校長以更大的統(tǒng)訂大學章程、建立健全董事會制度的同時， 籌決策權，并進一步強化各部門、各單位的責任制度。4）提高大學經營化程度受長期計劃體制的影響，我國大學事無巨細受政府指令控制，大學既無辦學自主權可言，當然也就談不上通過自主經營獲取辦學資源的問題。然而，改革開放以來，隨著大學自主權的逐步擴大，大學的 實體地位不斷增強。特別是隨著辦學規(guī)模的迅速擴張，政府財政性投 入占大學經費開支比例逐步下降，大學如何面向市場通過自主經營獲取賴以生存和發(fā)展的資源，已日益擺在大學管理者面前的一個現實問題。在此情形下，市場原則及其管理手段被廣泛引進大學管理領域， 形成了一系列促進大學面向市場自主辦學的具體制度。例如，績效責 任制度、融資制度等，前者要求學