中國(guó)地方財(cái)政收入問(wèn)題研究

1、中國(guó)地方財(cái)政收入問(wèn)題研究公共經(jīng)濟(jì)評(píng)論 2006年第7、8期PAGE 14PAGE 15中國(guó)地方財(cái)政收入問(wèn)題研究暗中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所 翱楊志勇巴摘要：礙地方政府收入包括稅收、國(guó)有半資本收益、收費(fèi)以及其它非稅敖收入。其中，最為主要的是稅搬收收入。本文主要從政府間收入劃分的角度討論地方財(cái)政收伴入，特別是地方稅問(wèn)題。本文邦首先分析了稅收收入劃分在政扮府間財(cái)政收入劃分中的地位問(wèn)俺題，進(jìn)而介紹了稅收分享的兩吧種基本思路，即依稅種本身屬傲性和受益原則進(jìn)行稅收分享，笆并分析了各自的利弊。本文對(duì)哀單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家的不埃同特征的稅收分享模式進(jìn)行了擺比較分析，歸納出簡(jiǎn)單的國(guó)際俺經(jīng)驗(yàn)，即稅收分享模式的選擇邦應(yīng)

2、該更多地基于國(guó)情。再接著扒回顧中國(guó)稅收劃分的演變狀況澳，最后對(duì)中國(guó)稅收分享問(wèn)題，艾特別是與地方財(cái)政（基層財(cái)政胺）收入有關(guān)的問(wèn)題提出看法。壩一、政府間收入劃分的理論分挨析搬現(xiàn)代政府間收入劃分，主要是柏稅收分享。稅收分享從理論上藹說(shuō)有兩種基本思路。版（一）稅收分享在政府間財(cái)政捌收入劃分中的地位和作用版稅收分享問(wèn)題必須在政府間財(cái)絆政收入框架內(nèi)進(jìn)行探討。挨政府間叭財(cái)政扒收入應(yīng)該如何劃分？各級(jí)政府班都有哪些收入權(quán)限？各級(jí)政府熬所籌集的收入比例應(yīng)該如何界啊定？現(xiàn)代政府巴財(cái)政白的主要收入來(lái)源是稅收，因此皚收入劃分最主要是版稅收分享隘問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代政鞍府間財(cái)政關(guān)系（財(cái)政體制）的頒具體形式，常被稱為“

3、分稅制拜”財(cái)政體制。白政府盎財(cái)政愛(ài)收入來(lái)源還按包括非稅收入奧胺國(guó)有資產(chǎn)收益、收費(fèi)、公債等敖等，因而劃分收入權(quán)限也同樣扳要涉及這些問(wèn)題。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)皚濟(jì)國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，佰更重要的是，盈利性國(guó)有資產(chǎn)癌收益微乎其微，因此，大部分芭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在收益的劃分上伴沒(méi)有太多問(wèn)題。中國(guó)目前的問(wèn)笆題有些特殊，還有龐大的國(guó)有板資產(chǎn)規(guī)模，但只是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)唉軌時(shí)期的特殊情況。不過(guò)在目骯前，中國(guó)的財(cái)政體制客觀上還骯存在著如何版利潤(rùn)的劃分矮的問(wèn)題。張馨（1996）結(jié)合中國(guó)具有眾多國(guó)有資本的現(xiàn)實(shí)，指出中國(guó)的財(cái)政體制應(yīng)該是分稅與分利相結(jié)合的財(cái)政體制，這說(shuō)明國(guó)有產(chǎn)權(quán)在財(cái)政體制的確立過(guò)程中具有重要作用。無(wú)疑，國(guó)有產(chǎn)權(quán)在當(dāng)前

4、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中具有重要作用。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，市場(chǎng)能夠更發(fā)揮作用的，政府就不應(yīng)介入，現(xiàn)在介入的，以后也要逐步退出。隨著改革的進(jìn)一步深入，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的作用也將逐漸從提供利潤(rùn)形式的財(cái)政收入逐漸轉(zhuǎn)為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。因此，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)看，國(guó)有產(chǎn)權(quán)所提供的財(cái)政收入中最終所起到的作用極為有限，政府的主要收入形式還是稅收。從而，在規(guī)范財(cái)政收入方面，財(cái)政體制的設(shè)計(jì)最主要的還是要考慮如何進(jìn)一步規(guī)范政府間的稅收收入劃分和支出責(zé)任劃分問(wèn)題。懊收費(fèi)往往對(duì)應(yīng)于背財(cái)政凹所提供的服務(wù)，從理論上說(shuō)，案是哪一級(jí)政府斑財(cái)政熬提供的服務(wù)，就應(yīng)該由那一級(jí)盎政府收費(fèi)，因此，收費(fèi)的劃分氨經(jīng)常不構(gòu)成劃分收入的難點(diǎn)。叭在實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制的現(xiàn)

5、代國(guó)家扳中，每一級(jí)財(cái)政都是相對(duì)獨(dú)立的，因此，從理論上各級(jí)政府稗都應(yīng)該有發(fā)行公債的權(quán)利。一哀般說(shuō)來(lái)，中央政府的發(fā)債權(quán)是吧沒(méi)有什么可以質(zhì)疑的。爭(zhēng)論的爸焦點(diǎn)往往在地方政府的發(fā)債權(quán)澳上，地方政府具備什么條件才巴可以發(fā)行公債上。哀對(duì)于收入劃分問(wèn)題的解決，首版先要看劃分收入的目的何在。擺一般的解釋是，收入用于滿足阿支出的需要。這一點(diǎn)與整個(gè)笆財(cái)政吧收入是要用于公共支出的目的搬要求是一致的。但問(wèn)題在于，罷不同級(jí)別胺財(cái)政擺是否都應(yīng)該擁有足夠的收入，昂以滿足各自支出的需要。如果按各級(jí)熬財(cái)政皚都能做到以本級(jí)直接籌集的收霸入滿足支出的需要，那么各級(jí)敗財(cái)政跋之間實(shí)際上就變成了真正的相熬互獨(dú)立了。因此通常認(rèn)為，地稗方政府

6、不應(yīng)該擁有充分的財(cái)權(quán)擺，這樣，中央政府可以對(duì)之進(jìn)案行調(diào)控，以維護(hù)一國(guó)的統(tǒng)一。昂這樣，地方政府要么在收支相伴抵之后留有資金缺口，要么收搬大于支，但要上解部分本級(jí)籌愛(ài)集的收入給中央政府。凹那么，地方政府財(cái)政資金缺口把或者所上解的收入規(guī)模應(yīng)該有百多大？簡(jiǎn)單地說(shuō)，這個(gè)規(guī)模不奧應(yīng)該太大，財(cái)政收入應(yīng)該滿足靶財(cái)政支出的需要。太大容易導(dǎo)把致地方政府缺少最基本的激勵(lì)瓣，影響地方政府組織收入的積敖極性。也就是說(shuō)，無(wú)論如何地懊方收支應(yīng)該大致相抵。這樣，熬不同級(jí)別哀財(cái)政半的收入應(yīng)該根據(jù)其所承擔(dān)的職芭責(zé)，所要實(shí)現(xiàn)其熬功能挨而定，基本做到啊“安財(cái)權(quán)與事權(quán)相懊一致啊”凹。岸但在實(shí)際中，一般都是從收入柏本身的特性以及政府的其

7、他目跋標(biāo)著手劃分艾財(cái)政盎收入。就整體規(guī)模而言，通常擺這樣劃分的地方財(cái)政收入是不辦足以滿足地方財(cái)政支出需要的俺。與此同時(shí)，中央埃財(cái)政哀收遠(yuǎn)大于支。這樣，地方財(cái)政艾支出的不足部分很大程度上要背依靠中央昂財(cái)政隘的轉(zhuǎn)移支付得以解決。當(dāng)然，癌如果地方收入與支出差距過(guò)大搬，也會(huì)影響到地方獲得財(cái)政收班入的積極性。因此，許多國(guó)家凹都強(qiáng)調(diào)建立地方稅系鞍的重要性隘，以發(fā)揮地方在征稅過(guò)程中的凹積極性。澳（二）稅收分享的兩種基本思霸路艾稅收分享隘可以辦有三種方式：分稅種氨、懊分稅率、分稅收收入。分稅種皚，即將稅收根據(jù)稅種分為扳中央稅（國(guó)稅）、地方稅（地愛(ài)稅）?。ɑ蛘咴偌由习酥醒肱c地方共享稅藹）昂。癌分稅率是指不同級(jí)別

8、的政府對(duì)伴同一稅基（征稅對(duì)象）課以不氨同的稅率，分別征收。政府間稅收劃分，時(shí)常伴隨著政府間稅基分享的問(wèn)題。所謂稅基分享，指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上級(jí)別的政府在一個(gè)共同的稅基上征收各自的稅收。稅基分享的方式主要有三種：對(duì)某一稅基分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收；對(duì)某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過(guò)在中央稅稅率上附加一定的比例或附加費(fèi)的形式分享；只設(shè)一種稅，由一級(jí)政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。選擇何種形式，取決于對(duì)效率和公平的權(quán)衡。佰分稅稅收入是指先把稅收收入瓣由統(tǒng)一的稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收上來(lái)之案后，在不同級(jí)別政府之間進(jìn)行絆劃分。大量關(guān)于稅收劃分的討愛(ài)論，都集中在稅種的劃分上。拌各

9、國(guó)實(shí)踐差異性極大，除了關(guān)背稅是中央稅、財(cái)產(chǎn)稅是地方稅矮是共同點(diǎn)之外，其他稅種劃分襖可謂胺五花八門(mén)。從理論分析的角度半看，稅收分享所選擇的依據(jù)不辦同，結(jié)果也有較大的差別。唉從理論上說(shuō)，稅收分享方法大瓣致有兩種思路，一是根據(jù)稅種藹本身屬性在中央政府和地方政岸府之間劃分稅收；二是根據(jù)受岸益原則確定稅權(quán)。佰（1）依稅種本性進(jìn)行稅收分柏享俺若依稅種本身的屬性劃分稅收叭，大部分稅收收入應(yīng)由中央政叭府征收。 這就是現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)而言。如果現(xiàn)行稅率能夠得到較大的調(diào)整，情況可能發(fā)生變化。哀例如，塞利格曼三原則要求稅拜權(quán)的劃分應(yīng)根據(jù)效率（eff翱iciency）、適應(yīng)（s擺uitability）和恰按當(dāng)（adequ

10、acy）所原拌則進(jìn)行。效率原則要求，哪級(jí)斑政府征稅效率高，就由該級(jí)政叭府征稅；適應(yīng)原則以稅基大小叭為劃分標(biāo)準(zhǔn)，稅基大的歸中央絆，小的屬地方；恰當(dāng)原則以稅般收負(fù)擔(dān)公平為劃分標(biāo)準(zhǔn)，若為扮公平目標(biāo)而設(shè)的稅，歸中央征傲收。另外，迪尤就稅權(quán)的劃分背提出了效率原則和經(jīng)濟(jì)利益原熬則二原則。前者與塞利格曼相扮同；后者則以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益為吧標(biāo)準(zhǔn)，稅收的劃分應(yīng)以歸屬何翱級(jí)政府更為有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，埃不減少經(jīng)濟(jì)收益為標(biāo)準(zhǔn)。 關(guān)于塞利格曼和迪尤的稅收收入劃分理論，參見(jiàn)平新喬（1992，363364頁(yè)）。班如果根據(jù)一個(gè)稅種由哪級(jí)政府俺征收給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)效率損失更小鞍作為標(biāo)準(zhǔn)，那么大部分稅種必背須劃歸中央政府，地方以地方礙稅收入

11、承擔(dān)較大比重政府支出敗責(zé)任的需要不能保證，其缺陷巴也是明顯的。這種方法沒(méi)有將阿收入和支出責(zé)任結(jié)合起來(lái)，可能帶來(lái)某些負(fù)面影響。按此方鞍法劃分稅權(quán)，地方只能取得較壩少份額的稅收，地方公共支出伴可能因之缺少約束力。地方政昂府可能以收入太少為由替自己癌的低效率辯護(hù)，從而影響政府唉支出的效率。由此，現(xiàn)實(shí)稅制佰征收的收入可能無(wú)法滿足支出氨的需要，從而引發(fā)新一輪增稅拔，最終導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人稅收負(fù)昂擔(dān)的加重。實(shí)行這種稅收分享瓣方法的結(jié)果是，地方的收入缺百口只能考中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌斑補(bǔ)。倘若如此，地方政府支出懊的相當(dāng)大部分，就不是靠本級(jí)挨收入，這可能助長(zhǎng)地方政府的芭消極行為。地方可以依此為借氨口，將職責(zé)未能很好地

12、完成歸鞍咎于中央政府沒(méi)有補(bǔ)足充分的般收入。另外，即使地方政府按霸照中央確定的稅率課征巨額稅昂收，它仍可以無(wú)效率地花錢(qián)，拜并將之歸咎于沒(méi)有辦法籌集足班夠的資金。只要地方能從中央拌處有效獲得資金，財(cái)政資金的爸使用效率就可能大打折扣。把當(dāng)然，如果能夠通過(guò)有效辦法皚約束地方政府的支出行為，那耙么，地方收入缺口所可能引發(fā)百的問(wèn)題就不會(huì)出現(xiàn)。稗（2）按受益原則進(jìn)行稅收分爸享凹按受益原則進(jìn)行稅收分享，就矮是要求各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)支出的懊需要課征收入，而且，稅收應(yīng)稗與公共支出相對(duì)應(yīng)。這種方法扮的不利之處是它可能增加稅收鞍征管成本，但其有利之處是它哎符合班“八誰(shuí)受益，誰(shuí)付款藹”敖的原則，從而可以增加對(duì)地方澳政府經(jīng)濟(jì)

13、行為的監(jiān)督，從根本挨上促進(jìn)整個(gè)政府體系服務(wù)效率拜的提高，因此，它是建立現(xiàn)代霸社會(huì)民主財(cái)政制度的客觀要求挨。挨持這種稅收分享標(biāo)準(zhǔn)的人認(rèn)為澳，不能單憑稅種自身特征確定岸其歸屬，應(yīng)將稅種與其在全部耙稅收收入中的地位結(jié)合起來(lái)進(jìn)昂行綜合考慮，即依據(jù)受益原則拔進(jìn)行稅收分享，保證地方支出礙所需稅收主要由地方政府征收。版實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制的目的之一拔是為了在規(guī)范化的條件下給地芭方更多的激勵(lì)，由于中央政府埃對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為缺少充分邦信息，很難判斷其是否具有經(jīng)疤濟(jì)效率，因此，如果地方不能絆依靠自身取得大部分其所需收安入，那么地方就可能將支出上骯的不稱職（低服務(wù)水平）歸咎于中央政府。因此，“鞍花錢(qián)的負(fù)責(zé)籌資，支出數(shù)

14、可以板得到民主控制。捌”艾由地方提供公共產(chǎn)品，除了地凹方政府比較了解當(dāng)?shù)厍闆r這一挨原因外，還有地方政府在收支半的調(diào)節(jié)上具有更多的靈活性。壩在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府敖稅收征稅的立法程序，往往需罷要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間才能完成。相搬比之下，地方政府立法征稅，懊所需要的時(shí)間可能較短。這也癌是在分級(jí)財(cái)政體制下，有必要邦賦予地方稅收立法權(quán)的原因。白擔(dān)心地方稅收立法，妨礙整個(gè)稗國(guó)家稅法的統(tǒng)一性是片面的。扒有多種途徑可以防止這種可能版性的出現(xiàn)。其中，憲法和稅收頒基本法是防止地方侵害整個(gè)國(guó)鞍家稅法統(tǒng)一性的有力保障。斑地方擁有稅收立法權(quán)，既可以白按照各地具體情況的不同情況襖，發(fā)揮地方稅的靈活性，更好班地提供公共產(chǎn)品，

15、還可以進(jìn)一凹步規(guī)范地方政府收入。正是由俺于地方缺少稅收立法權(quán)，地方頒政府出于收不抵支的考慮，拼扒命增加非規(guī)范性收入 非規(guī)范性收入主要發(fā)生在地方，且越是基層政府，它所占政府可支配收入的比重越大，（樊綱，1996）可見(jiàn)規(guī)范“非規(guī)范收入”在構(gòu)建地方公共財(cái)政框架中的作用。疤。如果賦予地方稅收立法權(quán)，矮顯然可以使地方政府實(shí)際上支礙配的這種無(wú)名有實(shí)的靶“拔地方稅擺”鞍以更多的監(jiān)督，起到積極作用稗。伴必須指出的是，案稅收白收入劃分不僅僅是要確定哪些壩稅種提供的收入或哪些稅收收盎入歸中央，哪些歸地方的問(wèn)題翱，它更重要的是要確立一套約奧束機(jī)制，保證不同級(jí)別財(cái)政的熬相對(duì)獨(dú)立性。因此，許多國(guó)家哀都賦予地方一定的稅收

16、立法權(quán)拜，保證地方收入的相對(duì)彈性。吧同時(shí)，地方還要有一定的發(fā)行矮公債的權(quán)力，當(dāng)收不抵支時(shí)，芭作為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體，可擺以通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)其赤字。邦當(dāng)然，這些都需要相關(guān)法律作藹為保證。伴給地方較多的稅權(quán)，從實(shí)踐上班看也可能出現(xiàn)一些問(wèn)題。例如稗，無(wú)效的稅收制度（inef愛(ài)ficient tax s鞍ystems）可能因此產(chǎn)生壩。一般說(shuō)來(lái)，有效率的稅收要懊求對(duì)缺少?gòu)椥缘纳唐氛魇罩囟惏?，反之，征收輕稅。假設(shè)對(duì)整啊個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，資本的供給固定拌，但資本跨轄區(qū)是高度流動(dòng)的昂。每個(gè)轄區(qū)認(rèn)識(shí)到如對(duì)資本征邦收大量的稅，只會(huì)導(dǎo)致資本從吧本地流出，最終結(jié)果更加糟糕跋。理性的轄區(qū)只會(huì)對(duì)資本征收背輕稅，甚至提供補(bǔ)貼。這

17、就是傲稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)中霸，我們看到許多地方為了吸引稗外資，許諾較多的稅收優(yōu)惠條佰件頒，胺影響到經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行的為負(fù)辦，反之，給政府壓力敗。柏促進(jìn)政府有效運(yùn)作的是稅收競(jìng)把爭(zhēng)的正效應(yīng)骯，板在稅收分享上，要考慮如何減岸少稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)效應(yīng)。如果從暗一個(gè)國(guó)家的角度來(lái)看，效率要般求對(duì)資本征收較高的稅，因?yàn)榘?，資本總體供給缺少?gòu)椥?。半稅收分享中還要注意征稅的規(guī)傲模經(jīng)濟(jì)。各地獨(dú)立征稅可能無(wú)艾法利用征稅中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。各邦地都要為稅收征管投入資源，艾這可能是重復(fù)投入，而通過(guò)稅昂務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，就可以節(jié)約征疤稅成本。這在征稅過(guò)程中是值搬得考慮的。二、稅收分享模式得國(guó)際比較本節(jié)主要參考靳東升主編（2005）、

18、孫開(kāi) （2004）和許善達(dá)等（2003）。把世界上有多種稅收分享模式，凹如以美國(guó)為代表的稅權(quán)分散模瓣式、稅權(quán)相對(duì)集中的德國(guó)模式俺、以日本為代表的稅權(quán)適度分鞍權(quán)模式、以法國(guó)為代表的稅權(quán)百高度集中模式等等。本節(jié)將簡(jiǎn)埃要介紹一些主要國(guó)家的稅收分敖享模式，在此基礎(chǔ)之上歸納稅扳收分享的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。（一）稅權(quán)分散得美國(guó)模式哎美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，其稅權(quán)凹是分散的。聯(lián)邦和各州政府都邦擁有獨(dú)立的稅收權(quán)力，地方政斑府的稅收權(quán)力由州政府賦予。白聯(lián)邦政府征稅必須按照國(guó)會(huì)通耙過(guò)的法律進(jìn)行，稅收的開(kāi)征、奧停征、稅率的調(diào)整，均須由國(guó)案會(huì)決定。在州一級(jí)，州的立法扒權(quán)由州議會(huì)行使，州政府不得挨自行決定各種稅費(fèi)的征收。州辦議會(huì)可決

19、定開(kāi)征州稅和地方稅瓣、可收取的費(fèi)、借款及支出項(xiàng)澳目。地方政府的權(quán)力機(jī)關(guān)與聯(lián)癌邦和州不同，沒(méi)有議會(huì)，只有安一個(gè)民選的管理委員會(huì)負(fù)責(zé)行般使一定的稅收立法權(quán)，地方一級(jí)除按照州的規(guī)定進(jìn)行征稅外扳，有權(quán)制定地方稅方面的法律骯，并在州的授權(quán)下享有選擇稅跋率和稅收減免、收取包括打獵昂、釣魚(yú)許可證等服務(wù)費(fèi)的權(quán)力隘。班聯(lián)邦政府可以征收除一般銷(xiāo)售翱稅和財(cái)產(chǎn)稅之外的幾乎所有稅靶種，包括個(gè)人所得稅、公司所案的是、社會(huì)保險(xiǎn)稅、關(guān)稅、消笆費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、貨物埃稅等。州級(jí)政府可以征收除關(guān)扳稅和財(cái)產(chǎn)稅之外的幾乎所有稅隘種，并擁有相應(yīng)的稅率決定權(quán)案。州級(jí)政府征收的稅種包括：把一般銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、國(guó)白內(nèi)消費(fèi)稅、社會(huì)保險(xiǎn)

20、稅、公司罷所得稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅等。跋地方政府負(fù)責(zé)征收的的稅種主岸要有財(cái)產(chǎn)稅。艾聯(lián)邦政府的主要稅種包括個(gè)人頒所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅和公司所佰得稅。州級(jí)政府的主體稅種是俺銷(xiāo)售稅。州級(jí)財(cái)政收入的主要耙來(lái)源還有個(gè)人所得稅、國(guó)內(nèi)消頒費(fèi)稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅。地方政府芭的主體稅種是財(cái)產(chǎn)稅。百美國(guó)的聯(lián)邦、州和地方政府都癌有各自獨(dú)立的稅務(wù)系統(tǒng)。聯(lián)邦背政府財(cái)政部下設(shè)國(guó)內(nèi)收入署，瓣主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦稅收的征收。內(nèi)耙部設(shè)置有三級(jí)：第一是總部，拜設(shè)在華盛頓，下設(shè)若干職能部艾門(mén)；第二是大區(qū)中心稅務(wù)局等拜，全國(guó)有7個(gè)大區(qū)中心稅務(wù)局藹、10個(gè)稅務(wù)服務(wù)中心、2個(gè)瓣數(shù)據(jù)處理中心。第三是大區(qū)中擺心稅務(wù)局下設(shè)的63個(gè)地區(qū)稅百務(wù)局以及大量的辦事處。

21、各州拔設(shè)有州稅務(wù)局。地方政府也有艾自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。傲（二）稅權(quán)相對(duì)集中得德國(guó)模稗式瓣作為聯(lián)邦制國(guó)家，州的權(quán)限較昂大，但在稅權(quán)劃分上，德國(guó)是邦一個(gè)相對(duì)集權(quán)的國(guó)家。在德國(guó)啊，稅法的基礎(chǔ)是憲法確立的基藹本法，包括稅收立法權(quán)的分配案規(guī)定，聯(lián)邦、州稅收征收管理百權(quán)限的劃分以及稅收收入的分吧享規(guī)定等。柏聯(lián)邦和州都有制定稅法的權(quán)力絆，但絕大多數(shù)稅法都是聯(lián)邦制辦定的，市政府僅限于決定地方啊稅的稅率，收益權(quán)和征收權(quán)則藹分為州和地方兩級(jí)。稅收的立疤法權(quán)，既包括稅種的開(kāi)征與停稗征、稅法的解釋?zhuān)舶ǘ惸堪椎脑鰷p、稅率的調(diào)整權(quán)以及稅唉收的減免權(quán)等。各州在憲法未板賦予聯(lián)邦以立法權(quán)的范圍內(nèi)擁鞍有自己的立法權(quán)，各州在得到叭

22、聯(lián)邦法律的明確授權(quán)下享有一藹定的立法權(quán)。此外，州還可以哎立法決定州稅是否應(yīng)歸地方所笆有。笆德國(guó)實(shí)行的是共享稅與專(zhuān)享稅藹共存、以共享稅為主的模式，澳共享稅收入在各級(jí)政府財(cái)政收白入中占有很大的比重。共享稅皚的立法權(quán)在聯(lián)邦，共享的稅種胺，包括個(gè)人所得稅、公司稅和把增值稅。個(gè)人所得稅和公司稅翱的分享比例已經(jīng)確定，就相對(duì)拌穩(wěn)定。增值稅因在轉(zhuǎn)移支付制胺度中發(fā)揮作用，因此比例的確爸定經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整。相關(guān)分析參奧見(jiàn)本書(shū)第八章對(duì)轉(zhuǎn)移支付的論愛(ài)述。（三）稅權(quán)集中得法國(guó)模式版法國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，稅權(quán)鞍也是集中的。中央稅和地方稅班的法律和政策都由中央統(tǒng)一制暗定。稅收立法權(quán)屬于議會(huì)。地隘方政府有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)，包括矮制定

23、某些地方稅的稅率，決定佰開(kāi)征必要的捐稅，采取一定的澳減免稅措施等。按中央稅（國(guó)稅）包括增值稅、疤個(gè)人所得稅、公司所得稅、關(guān)拌稅、消費(fèi)稅等。中央集中了大絆部分稅收收入。地方稅主要有岸房地產(chǎn)稅、專(zhuān)利稅、娛樂(lè)稅和啊電力稅等。疤法國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，捌人財(cái)物高度集中，不受議會(huì)、稗行政區(qū)的任何干預(yù)。全國(guó)只有跋一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)拔，沒(méi)有地方稅專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，各種氨稅收均有中央統(tǒng)一掌握。（四）適度分權(quán)得日本模式奧日本是一個(gè)單一制國(guó)家，但在柏稅權(quán)劃分上，是適度分權(quán)的國(guó)凹家。其稅收基本法規(guī)的制定權(quán)柏主要集中在中央，各級(jí)地方團(tuán)藹體只能在稅收基本法規(guī)范圍就阿地方稅的征收訂定有關(guān)條例。愛(ài)中央財(cái)政集中度高，國(guó)稅的

24、稅般源大，范圍廣（占稅收收入的稗2/3以上）；日本基本上不艾實(shí)行共享稅或同一稅源中央、拜地方分別征收的辦法。日本的辦稅種分為國(guó)稅和地方稅兩大類(lèi)傲。國(guó)稅包括：個(gè)人所得稅、法挨人所得稅、繼承稅、贈(zèng)與是、俺消費(fèi)稅、酒稅、煙稅、地價(jià)稅巴等。都道府縣稅包括：都道府佰縣居民稅、事業(yè)稅、不動(dòng)產(chǎn)取拜得稅、特別地方消費(fèi)稅、汽車(chē)扳購(gòu)置稅等。市町村稅包括：市阿町村居民稅、固定資產(chǎn)稅、土稗地保有稅、事業(yè)所稅、都市計(jì)瓣劃稅、共同設(shè)施稅、貨車(chē)稅、疤客車(chē)稅、國(guó)民健康保險(xiǎn)稅等。襖就主體稅種而言，中央財(cái)政的矮主體稅種是個(gè)人所得稅、法人敖所得稅，都道府縣的主體稅種翱是事業(yè)稅和居民稅，市町村的擺主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)礙稅。挨日

25、本稅收征管機(jī)構(gòu)分為國(guó)稅系昂統(tǒng)和地方稅系統(tǒng)，三級(jí)政府都吧有自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，各征各的跋稅。中央稅由財(cái)務(wù)省國(guó)稅廳負(fù)背責(zé)征收，都道府縣稅由都道府伴縣財(cái)政局或稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，吧市町村稅由市町村財(cái)政課負(fù)責(zé)擺征收。般(五)扒 稅收分享的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：簡(jiǎn)單班的總結(jié)愛(ài)從主要國(guó)家的稅收分享經(jīng)驗(yàn)來(lái)氨看，稅收分享表現(xiàn)出來(lái)多樣性芭的特征，而與一國(guó)是單一制國(guó)背家還是聯(lián)邦制國(guó)家沒(méi)有太多聯(lián)皚系。聯(lián)邦制國(guó)家有稅權(quán)分散，胺也有集中的；單一制國(guó)家有集暗中，也有分散的。隘征稅機(jī)構(gòu)的獨(dú)立也表現(xiàn)出多樣稗性，有統(tǒng)一由中央稅務(wù)系統(tǒng)征昂稅的，也有分別由各級(jí)互不隸阿屬的稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅的。多樣性霸的稅收分享事實(shí)表明，一國(guó)在礙進(jìn)行稅收分享時(shí)，模式的選擇愛(ài)

26、很有余地，參考他國(guó)經(jīng)驗(yàn)是必啊要的，但更主要的要看本國(guó)國(guó)情。笆稅權(quán)集中，特別是當(dāng)其結(jié)果是哎中央政府擁有絕大多數(shù)稅收收笆入時(shí)，各級(jí)政府照樣可以運(yùn)轉(zhuǎn)傲很好，只要有相應(yīng)的規(guī)范的轉(zhuǎn)唉移支付形式，足夠的轉(zhuǎn)移支付昂總額作為保證。稅權(quán)分散，地耙方政府取得較多的稅收收入，八但與此同時(shí)，對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付絆總額就不會(huì)太大。芭現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)地方稅系存在較耙大差異。（唐騰翔、唐向、郭啊秀亮，1996）各國(guó)差異極伴大，幾乎使基本的理論原則達(dá)挨到無(wú)法驗(yàn)證的地步。除了關(guān)稅艾一律歸中央，財(cái)產(chǎn)稅基本上屬稗于地方外，其他稅種的歸屬很伴不一致。安不同級(jí)別政府稅權(quán)大小還與事笆權(quán)的界定有關(guān)。如果事權(quán)界定百的結(jié)果是一級(jí)政府不需要承擔(dān)隘太多公共

27、事務(wù)，稅收也就不需佰要太多。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵在扒于財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)應(yīng)。財(cái)權(quán)除拌了稅權(quán)之外，還包括轉(zhuǎn)移支付瓣權(quán)，二者需要統(tǒng)籌考慮。捌影響地方政府效率的因素還有埃事權(quán)界定的規(guī)范性。征稅機(jī)構(gòu)拜的設(shè)立，可以分設(shè)中央和地方頒，也可以只設(shè)中央稅務(wù)系統(tǒng)。拜兩種方式都有各自的利弊。只愛(ài)設(shè)中央稅務(wù)系統(tǒng)，可以發(fā)揮征愛(ài)稅的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，但是不利于地吧方政府征稅積極性的提高。分熬設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)系統(tǒng)，昂有助于提高地方政府征稅的積搬極性，但是機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用也相爸應(yīng)提高。哪一種征稅機(jī)構(gòu)模式拌更有利于，取決于成本和收益版的比較。事實(shí)上，由于外部條巴件的變化，成本和收益的對(duì)比安關(guān)系也在演變當(dāng)中，當(dāng)這種演藹變達(dá)到一定程度時(shí)，就可能

28、要敖求征稅機(jī)構(gòu)模式的轉(zhuǎn)變。懊三、中國(guó)地方稅：從稅收分享巴角度進(jìn)行歷史回顧皚在5.2節(jié)，我們看到了稅收隘分享模式的多樣性，并因此提疤出國(guó)情因素在稅收分享模式選礙擇中的重要作用。本節(jié)對(duì)中國(guó)皚稅收分享的歷史進(jìn)行簡(jiǎn)要的回絆顧，以期對(duì)未來(lái)稅收分享模式阿的選擇提出政策建議。稗在民國(guó)之前，作為單一制的集澳權(quán)國(guó)家，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)案真正的稅收分享。因此，本節(jié)奧的回顧從民國(guó)開(kāi)始。（一）民國(guó)時(shí)期的稅收分享本部分主要參考楊文利（主編，2001）、趙云旗（2005）。吧民國(guó)時(shí)期，中國(guó)開(kāi)始在中央和骯地方之間進(jìn)行稅收分享。民國(guó)案伊始，中國(guó)就開(kāi)始探討稅收分?jǐn)[享問(wèn)題，但實(shí)行得斷斷續(xù)續(xù)，癌一般認(rèn)為，中國(guó)中央與地方劃癌分收支（

29、當(dāng)然其中包括稅收）般真正開(kāi)始于1928年。阿1928年實(shí)行的傲“鞍分稅制哀”艾，分中央、省、縣三級(jí)。在地?cái)[方，分稅制實(shí)際上是以省為重百心的，縣是省的附庸。193擺5年，南京政府頒布的財(cái)政哎收支系統(tǒng)劃分法，明確規(guī)定礙實(shí)行中央、?。òㄖ醒胫陛牥甘校⒖h三級(jí)財(cái)政制度，并以澳充實(shí)縣財(cái)政財(cái)力為特色。稅收吧分為中央稅、省稅、直隸于行疤政院之市稅、縣稅或隸屬于省佰之市稅。國(guó)地稅劃分之后，中凹央稅收（國(guó)稅）以鹽稅、關(guān)稅癌、統(tǒng)稅 統(tǒng)稅源于統(tǒng)捐。統(tǒng)捐是清末厘金的一種。統(tǒng)稅因一物一稅、一次性征收而出名。統(tǒng)稅的征收對(duì)象很多，包括卷煙、酒類(lèi)、棉紗、火柴、水泥等。啊為主體。地方稅收則以田賦、罷契稅和后來(lái)的營(yíng)業(yè)稅為主體。

30、按1941年，財(cái)政收支系統(tǒng)搬劃分法修正案取消了省級(jí)財(cái)白政，使之歸并于中央財(cái)政，稱啊之為國(guó)家收支系統(tǒng)，實(shí)行中央哎與縣的二級(jí)財(cái)政制度。哎1946年，南京政府將財(cái)爸政收支系統(tǒng)劃分法修訂為把財(cái)政收支系統(tǒng)法，恢復(fù)省級(jí)版財(cái)政，恢復(fù)中央、省、縣三級(jí)笆制。疤民國(guó)時(shí)期，稅收分享實(shí)踐受到搬戰(zhàn)爭(zhēng)的嚴(yán)重影響，其推行效果八也因此大打折扣。二級(jí)財(cái)政制芭度的實(shí)行，就是為了應(yīng)付抗戰(zhàn)巴的需要。1946年的改革，挨受到內(nèi)戰(zhàn)的影響，實(shí)際上并沒(méi)唉有推行開(kāi)來(lái)。皚但是，民國(guó)時(shí)期的稅收分享作罷為中國(guó)歷史上首開(kāi)真正稅收分巴享之先河，其中的某些調(diào)整，俺例如財(cái)政級(jí)次的調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，在白今天看來(lái)，仍是有啟發(fā)意義的昂。半（二）建國(guó)后至改革開(kāi)放之前拌的稅

31、收分享本部分主要參考楊文利主編（2001）、蘇明（2003）。白1949年，新中國(guó)成立之后挨，特別是受到政治制度變化的敗影響，嚴(yán)格意義上的全面稅收拔分享要等到1994年之后才敖有。伴本節(jié)在此更多強(qiáng)調(diào)的是稅收在阿不同級(jí)別政府的分享情況。岸1950年政務(wù)院公布的全吧國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t和關(guān)于統(tǒng)藹一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定安，確立了高度集中的稅權(quán)劃分襖格局。當(dāng)時(shí)規(guī)定的地方稅有十般個(gè)稅種。除了屬于縣范圍內(nèi)的半地方性稅收的立法，只需由縣板人民政府?dāng)M議請(qǐng)省人民政府核扳轉(zhuǎn)大行政區(qū)人民政府或軍政委板員會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)中央備案之外鞍，其他一切稅收的立法權(quán)、減邦免權(quán)均集中于中央。除了批準(zhǔn)叭征收的地方稅之外，所有關(guān)稅按、鹽稅、

32、貨物稅、工商稅的一岸切收入均歸中央統(tǒng)一調(diào)度使用昂。伴1951年，國(guó)家財(cái)政實(shí)行統(tǒng)傲一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，具體劃分捌為中央級(jí)財(cái)政、大行政區(qū)財(cái)政隘以及?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政。鹽稅列笆為中央稅，貨物稅、工商業(yè)稅稗、印花稅、交易稅、存款利息把所得稅等列為中央和地方的比伴例解留收入，其他稅均為大行愛(ài)政區(qū)或省（市）的收入。案1958年國(guó)務(wù)院公布的關(guān)佰于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定愛(ài)，把一些中央稅收管理權(quán)限下埃放給地方，擴(kuò)大了地方稅收管理權(quán)限，例如，將印花稅、利巴息所得稅、屠宰稅、牲畜交易藹稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂(lè)辦稅、車(chē)船使用牌照稅劃為地方扮固定收入。這些規(guī)定一直延續(xù)版到1960年底中央集中稅收斑管理權(quán)限為止。芭1969年

33、，財(cái)政部根據(jù)國(guó)務(wù)凹院的批準(zhǔn)，選定八省市進(jìn)行擴(kuò)頒大地方管理稅收權(quán)限的試點(diǎn)。挨1970年，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到安十六個(gè)。哀1973年，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施矮的中華人民共和國(guó)工商稅條跋例草案對(duì)分級(jí)管理的稅權(quán)作骯出規(guī)定：第一，工商稅稅目的板增減和稅率的調(diào)整由國(guó)務(wù)院決扳定，納稅單位適用的稅目稅率爸，由省、直轄市、自治區(qū)革委百會(huì)決定。第二，對(duì)農(nóng)村社隊(duì)的般企業(yè)的減免稅，由省、直轄市耙、自治區(qū)決定。第三，省、直熬轄市、自治區(qū)有權(quán)制定本地區(qū)板具體的征稅辦法。熬1977年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的佰關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定，扮對(duì)各級(jí)稅收管理的權(quán)限重新作邦了規(guī)定，收回了一些下放不當(dāng)盎的管理權(quán)限，明確規(guī)定對(duì)城市鞍房地產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、牲畜跋交

34、易稅和集市交易稅的減稅、般免稅、變更稅率、稅額或停征班；對(duì)屠宰稅確定征稅范圍、調(diào)矮整稅額和采取某些減稅、免稅翱措施，劃歸地方省一級(jí)掌握審暗批。挨由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景所決定，建國(guó)氨后直至改革開(kāi)放之前的中國(guó)稅翱收分享實(shí)踐，只能歸屬于行政哎性分權(quán)的范疇。市場(chǎng)化改革啟敖動(dòng)，必然要求進(jìn)一步的稅收分頒享。唉(三)1980-1993年矮的稅收分享暗1980年，除了在京津滬仍罷實(shí)行懊“耙總額分成，一年一變凹”背的體制，對(duì)廣東、福建兩省實(shí)暗行壩“背劃分收支，定額上繳（廣東）叭或定額補(bǔ)助（福建），五年不阿變霸”芭的體制外，中國(guó)開(kāi)始在大部分翱地區(qū)實(shí)行叭“靶劃分收支，分級(jí)包干班”稗的財(cái)政體制。這種體制在收入伴方面實(shí)行懊“疤

35、分類(lèi)分成壩”阿的辦法，即將收入分為固定收哎入、固定比例分成收入和調(diào)劑藹收入，而其中的固定收入又分氨為中央固定收入和地方固定收跋入，中央固定收入有中央所屬頒企業(yè)收入、關(guān)稅收入和其他收搬入，地方固定收入有地方所屬爸企業(yè)收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、骯工商所得稅、地方稅和其他收暗入。敖1985年以后，中國(guó)主要實(shí)皚行了熬“熬劃分稅種，核定收支，分級(jí)包耙干叭”板的體制，而對(duì)廣東、福建以及靶少數(shù)民族地區(qū)仍維持原有體制靶不變。這次改革是在兩步利改愛(ài)稅的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。收入劃白分因此更多的是劃分稅收。收扳入仍分為三大類(lèi)，即中央財(cái)政俺固定收入、地方財(cái)政固定收入奧、中央財(cái)政和地方財(cái)政共享收白入。中央財(cái)政固定收入主要有爸：

36、中央國(guó)營(yíng)企業(yè)的所得稅、調(diào)擺節(jié)稅；鐵道部和各銀行總行的班營(yíng)業(yè)稅；關(guān)稅；國(guó)庫(kù)券收入；暗國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金；靶石油部、石化總公司、有色金半屬總公司所屬企業(yè)的產(chǎn)品稅、辦營(yíng)業(yè)稅、增值稅，以其70%鞍作為中央財(cái)政固定收入。地方按財(cái)政固定收入主要有：地方國(guó)辦營(yíng)企業(yè)的所得稅、調(diào)節(jié)稅，農(nóng)岸（牧）業(yè)稅，屠宰稅，集市交哀易稅，牲畜交易稅，車(chē)船使用翱牌照稅，城市房產(chǎn)稅，城市維暗護(hù)建設(shè)稅，石油部、石化總公絆司、有色金屬總公司所屬企業(yè)盎的產(chǎn)品稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅，百以其30%作為地方財(cái)政固定絆收入。中央和地方財(cái)政共享收般入主要有：產(chǎn)品稅、增值稅、唉營(yíng)業(yè)稅、資源稅、建筑稅、鹽澳稅等。辦1988年，國(guó)家對(duì)霸“敖劃分稅種，

37、核定收支，分級(jí)包拜干挨”骯的體制做進(jìn)一步調(diào)整和改進(jìn)。澳其目的主要是解決十幾個(gè)收入敗上解比例較大地區(qū)的問(wèn)題。1疤9881990年期間，全敗國(guó)39各省、自治區(qū)、直轄市拔和計(jì)劃單列市，除廣州、西安唉兩市的預(yù)算關(guān)系分別與廣東、藹陜西兩省聯(lián)系外，對(duì)其余37疤個(gè)地區(qū)分別實(shí)行不同形式的包岸干辦法，即收入遞增包干、總哀額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成扳、上解額遞增包干、定額上解唉、定額補(bǔ)助。版這個(gè)階段的稅收分享，最初由跋于尚未實(shí)行利改稅，收入劃分霸有許多是針對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)收跋入進(jìn)行的。1985年之后，八收入劃分主要是稅收的劃分。爸收入劃分，特別是地方固定收敖入、中央和地方共享收入的確礙定，提高了地方財(cái)政的積極性阿，

38、稅收分享已經(jīng)是真正意義上艾的分稅制的預(yù)演。顯然，這個(gè)把階段的稅收分享，仍然存在按霸照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入、稅稗收分享標(biāo)準(zhǔn)掌握的模糊等問(wèn)題靶。跋（四）1994年以來(lái)的稅收皚分享扒1994頒年的分稅制財(cái)政體制改革，將把維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控疤所必需的稅種劃為中央稅；將愛(ài)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅八種劃為中央與地方共享稅；將隘適合地方征管的稅種劃為地方斑稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加板地方稅收入。昂根據(jù)改革方案，中央固定收入斑包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅懊和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)背所得稅，地方銀行和外資銀行矮及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵皚道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)疤總公司等集中交納的收入（包胺括營(yíng)業(yè)稅

39、、所得稅、利潤(rùn)和城擺市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上辦交利潤(rùn)及外貿(mào)企業(yè)出口退稅等胺。愛(ài)地方固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅（背不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、隘各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)擺稅），地方企業(yè)所得稅（不含敖上述地方銀行和外資銀行及非版銀行金融企業(yè)所得稅），地方絆企業(yè)上交利潤(rùn)，個(gè)人所得稅，癌城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)疤稅（不含鐵道部門(mén)、各銀行總芭行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的隘部分），房產(chǎn)稅，車(chē)船使用稅癌，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅哎，農(nóng)林特產(chǎn)稅，耕地占用稅，爸契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，土地增捌值稅，國(guó)有土地有償使用收入擺等。艾中央、地方共享收入包括：增爸值稅、資源稅、證券交易稅。澳增值稅中央分

40、享懊75矮，地方分享唉25懊。資源稅按不同的資源品種哀劃分，大部分資源稅作為地方版收入，海洋石油資源稅作為中藹央收入。證券交易稅，中央與班地方各分享愛(ài)60挨（這一比例后經(jīng)過(guò)多次調(diào)整稗，現(xiàn)為中央97%，地方3%癌）。敖1999巴年熬11唉月昂1翱日起對(duì)儲(chǔ)蓄存款開(kāi)征稅率為板20%哎的個(gè)人所得稅，所得收入作為皚中央固定財(cái)政收入。按照中央背和地方行政隸屬關(guān)系征收的企奧業(yè)所得稅的規(guī)定，自矮2002癌年開(kāi)始得到改變。2002年襖所得稅收入中央分享50，版地方分享50；2003年稗之后，中央分享60，地方哀分享40。爸1994背年開(kāi)始分設(shè)中央與地方兩套稅搬務(wù)機(jī)構(gòu)敖瓣國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。稅礙收實(shí)行分級(jí)管理

41、，中央稅和共佰享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收爸，共享稅中地方分享的部分，版由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方絆金庫(kù)，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)藹負(fù)責(zé)征收。昂中央稅、共享稅及地方稅的立癌法權(quán)集中在中央。疤關(guān)于現(xiàn)行稅收分享存在的問(wèn)題藹，我們將在第四節(jié)進(jìn)行分析。扳四、關(guān)于中國(guó)地方政府收入的懊幾個(gè)問(wèn)題班本節(jié)將在回顧相關(guān)理論的基礎(chǔ)板之上，對(duì)當(dāng)前地方政府收入存跋在的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行初步的探討班。挨（一）地方是否應(yīng)該擁有稅收扮立法權(quán)礙1994年的改革，沒(méi)有賦予骯地方稅收立法權(quán)。大量論著都埃主張應(yīng)該賦予地方稅收立法權(quán)辦，理由大同小異，無(wú)非是地方耙財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政，應(yīng)該有相敖對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)。具體論述上則扒各有特色。有的學(xué)者認(rèn)為，根班據(jù)

42、中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，扒中國(guó)下一步仍應(yīng)選擇中央稅權(quán)昂集中為主的模式。在這種模式稗下，地方有一些稅收立法權(quán)，笆可以在法律授權(quán)范圍內(nèi)，征收唉一些適合本地區(qū)特點(diǎn)的地方性啊稅種。（蘇明，2003）有巴的學(xué)者認(rèn)為，稅收基本法和稅佰收征管程序綜合立法應(yīng)是中央半專(zhuān)屬立法，至于稅收實(shí)體法及癌稅種具體征納程序法，則可視絆情況劃歸中央或地方或中央與斑地方共享。（孫開(kāi)，2004柏）巴楊之剛（1999）認(rèn)為，地百方人大應(yīng)具有獨(dú)立的地方稅立斑法權(quán)，對(duì)地方稅稅基的計(jì)算、胺稅率的制定以及征收辦法等，叭地方人大應(yīng)有一定的自主權(quán)，辦但不得侵犯全國(guó)性的稅法和國(guó)昂稅稅基；對(duì)于一些涉及面廣、辦數(shù)額較大的地方稅，其立法權(quán)稗可歸全國(guó)人

43、大，以避免不公平版，但征收管理權(quán)限可留給地方拜政府。哎許善達(dá)等（2003）同樣主班張給予地方稅收立法權(quán)。他們疤的討論很有特色，這特別表現(xiàn)靶在將稅權(quán)討論和各種收費(fèi)聯(lián)系靶起來(lái)上。他們認(rèn)為，政府收費(fèi)邦與征稅，在許多時(shí)候只是名稱暗的差別，名義上地方?jīng)]有稅收耙立法權(quán)，但實(shí)際上，種種收費(fèi)背，體現(xiàn)的就是稅收立法權(quán)，也挨就是說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中國(guó)地方已經(jīng)有斑了稅收立法權(quán)。相應(yīng)地，他們扮提出給予地方稅收立法權(quán)，更隘多考慮的是在進(jìn)一步分權(quán)的基瓣礎(chǔ)之上如何進(jìn)一步規(guī)范的問(wèn)題按。稗樊麗明、張斌等（2004）瓣提出中國(guó)稅收立法權(quán)縱向分權(quán)邦的具體設(shè)想，他們區(qū)分了不同懊類(lèi)型的地方稅，根據(jù)各種地方凹稅的特征，提出相應(yīng)的稅收立霸法權(quán)劃分的

44、設(shè)想。班現(xiàn)在，許多人擔(dān)心，賦予地方耙稅收立法權(quán)，可能帶來(lái)稅收秩礙序的混亂。的確，在沒(méi)有一部隘稅收基本法之前，這種可能性瓣是存在的。因此，當(dāng)務(wù)之急是半制定適合中國(guó)國(guó)情的稅收基本拌法，然后，以此為指導(dǎo)，進(jìn)行跋合理的稅權(quán)劃分。擺（二）地方是否應(yīng)該擁有主體哎稅種奧多數(shù)人認(rèn)為，1994年改革絆之后，地方政府雖然分得的稅拔種數(shù)量不少，有十多種，但除跋了營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和靶地方企業(yè)所得稅外，其余都是把稅源零星分散且不穩(wěn)定、收入拔規(guī)模偏小且難于征管的小稅種哀，因此，地方政府缺乏主體稅安種，地方稅系需要進(jìn)一步的構(gòu)扳建。（靳東升 主編，200案5）埃基于地方政府需要主體稅種的爸認(rèn)識(shí)，許多學(xué)者對(duì)地方稅系的班構(gòu)

45、建進(jìn)行了探討。蘇明（20斑03）認(rèn)為，近期目標(biāo)時(shí)完善搬現(xiàn)行的以流轉(zhuǎn)稅為主體稅類(lèi)，板以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種，其他稅礙種相配合的地方稅系；遠(yuǎn)期目骯標(biāo)是建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅類(lèi)暗，以房地產(chǎn)稅、車(chē)船稅、遺產(chǎn)艾稅、耕地占用稅為主要稅種的俺財(cái)產(chǎn)稅體系，并與營(yíng)業(yè)稅配合胺，形成以財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅為主礙體稅（類(lèi)）種，其他稅種相配隘合的地方稅稅制結(jié)構(gòu)和科學(xué)規(guī)哎范的地方稅系。傲地方是否應(yīng)該擁有主體稅種？板地方財(cái)政是否需要自給自足？敗美國(guó)的地方財(cái)政基本上是自給埃自足的，但是，西歐諸國(guó)絕非扒如此。從西班牙到挪威，從德擺國(guó)到意大利，地方政府的主要盎收入來(lái)源是中央政府的轉(zhuǎn)移支斑付，這種制度安排并沒(méi)有妨礙骯地方提供基本公共服務(wù)。（M

46、暗cGuire，2005）看鞍來(lái)，關(guān)于中國(guó)地方稅系構(gòu)建需般要轉(zhuǎn)換新思路，跳出就稅談稅熬的誤區(qū)。從理論上說(shuō)，中國(guó)也扮完全有可能走出一條類(lèi)似于西靶歐的道路。現(xiàn)在的關(guān)鍵是要進(jìn)邦一步探討不同道路的約束條件按是什么。（三）稅種的劃分問(wèn)題奧關(guān)于稅種的劃分問(wèn)題，199懊4年之后，大量文章指向企業(yè)埃所得稅按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行叭劃分的缺陷。事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)版題在1994年之前，甚至在伴20世紀(jì)80年代就已經(jīng)得到叭了關(guān)注。隨著所得稅分享改革熬的進(jìn)行，它已不復(fù)存在。但是阿，絆1994年的分稅制改革以及壩隨后至今的改革主要從如何提斑高中央財(cái)政收入的目的著手，百在稅種劃分上，存在的問(wèn)題并笆沒(méi)有得到完全的解決。敖下面僅以個(gè)

47、人所得稅和資源稅絆為例進(jìn)行說(shuō)明。傲第一，個(gè)人所得稅。雖然針對(duì)利息課征的個(gè)人所得稅作為中傲央稅，但并沒(méi)有改變個(gè)人所得岸稅主要是地方稅的格局。從短稗期來(lái)看，因個(gè)人所得稅占稅收懊總收入的比重不高，這種劃分拌還不會(huì)帶來(lái)太多的問(wèn)題。隨著叭中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及工資制度板的改革，個(gè)人收入的不斷提高瓣，且個(gè)人之間的收入差距也在板不斷拉大，因而個(gè)人所得稅的靶稅基擴(kuò)大得很快，稅收收入也靶會(huì)不斷提高。各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)白表明，人均GDP越高的國(guó)家背，稅收收入中直接稅的比重越壩大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所熬得稅將成為中國(guó)稅收收入的主疤要來(lái)源之一。拌從長(zhǎng)期來(lái)看，從中央政府履行拜收入分配功能和宏觀調(diào)控功能扳的角度來(lái)看，則這種劃分

48、具有襖很大的不合理性。因此，為了胺避免在新的既得利益形成后，盎再進(jìn)行調(diào)整的痛苦過(guò)程，應(yīng)在分稅制改革之初就將個(gè)人所得版稅劃作中央稅，使中央政府能霸掌握這個(gè)有力的政策工具，并盎為各地區(qū)財(cái)力的平衡提供一定捌的保障。為調(diào)動(dòng)地方政府的征昂稅的積極性，與企業(yè)所得稅一艾樣，個(gè)人所得稅的收入可以考澳慮在中央政府和地方政府之間扳分享。安第二，資源稅。資源稅作為中靶央地方共享稅這一劃分方向基靶本是正確的。考慮到資源在各哎地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源艾稅應(yīng)由中央政府來(lái)征收；資源半在開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要大量使用地斑方的公共設(shè)施，因而稅收收入爸需要與地方共享。然而在確定拜分享方式時(shí)，卻是按資源品種熬劃分的，將大部分資源稅劃為擺

49、地方收入，海洋石油資源稅為扮中央收入。從某種意義上講，藹按這種方式劃分的資源稅就不爸再是共享稅，將會(huì)造成地區(qū)間辦收入的不平衡骯。氨（四）稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)是否應(yīng)該哀改革版？吧 八1994年國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以拔來(lái)，對(duì)于國(guó)地稅機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該暗分設(shè)以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展靶趨勢(shì)，一直存在爭(zhēng)論。主張國(guó)搬地稅合并者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)分設(shè)增盎加了稅務(wù)征管成本。主張維持案國(guó)地稅分設(shè)現(xiàn)狀者看得的是國(guó)拌地稅分設(shè)與分稅制財(cái)政體制內(nèi)俺在的一致性。后者主張通過(guò)現(xiàn)胺實(shí)問(wèn)題的解決，以協(xié)調(diào)分設(shè)碰到的問(wèn)題。傲通過(guò)國(guó)際比較，我們已經(jīng)知道胺，機(jī)構(gòu)合設(shè)與否并不能說(shuō)明征靶稅效率的高低。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出隘發(fā)，有學(xué)者主張通過(guò)稅收分享疤合理劃分國(guó)地稅的稅收征收管

50、八理權(quán)限，來(lái)解決現(xiàn)實(shí)中碰到的捌問(wèn)題。例如，孫開(kāi)（2004白，194195頁(yè)）認(rèn)為，芭目前國(guó)稅、地稅機(jī)關(guān)在稅收征白管方面的很多摩擦，是由于職藹責(zé)權(quán)限劃分不夠清晰、具體引胺起的，因此，所要做的工作首把先是明確國(guó)稅、地稅的征收管般理權(quán)限，加強(qiáng)國(guó)地稅的合作。藹建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互獨(dú)立、各啊具特點(diǎn)的國(guó)稅、地稅兩套征管敗機(jī)構(gòu)，明確國(guó)地稅稅收管轄權(quán)埃、稅收檢查權(quán)等權(quán)限。哎有學(xué)者主張通過(guò)國(guó)地稅業(yè)務(wù)的傲整合，將現(xiàn)有的國(guó)稅局和地稅拌局分別改為征收局和稽查局。暗例如，馬國(guó)強(qiáng)（2004）認(rèn)皚為，實(shí)行分稅制，絕非一定要吧分設(shè)國(guó)稅局和地稅局，考慮到稗機(jī)構(gòu)分設(shè)的現(xiàn)實(shí)，可以通過(guò)轉(zhuǎn)伴換兩個(gè)稅務(wù)局的業(yè)務(wù)職能，實(shí)疤現(xiàn)統(tǒng)一征稅的目標(biāo)。

51、再如，吳般旭東（2004，2005）稗根據(jù)稅收管理形式?jīng)Q定稅收管擺理機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本理論，結(jié)合埃我國(guó)實(shí)際，提出了重新調(diào)整機(jī)伴構(gòu)設(shè)置，巴將現(xiàn)有的國(guó)稅局和地稅局改造佰成八國(guó)稅局和稽查局斑的藹設(shè)想。稗任壽根（2003）拔從征稅成本領(lǐng)先性假設(shè)出發(fā)探芭討了中國(guó)稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化般問(wèn)題癌，皚并分析了社會(huì)各界廣泛關(guān)注的皚中國(guó)國(guó)稅鞍、骯地稅機(jī)構(gòu)是否存在合并趨勢(shì)的啊問(wèn)題。班他矮在對(duì)中國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)鞍行績(jī)效考察的基礎(chǔ)上八，佰發(fā)現(xiàn)中國(guó)征稅成本曲線呈拋物癌線狀敖，得出柏中國(guó)征稅成本正呈遞減趨勢(shì)搬的結(jié)論骯。敗據(jù)此，他傲論證了中國(guó)國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)不敗存在合并的趨勢(shì)俺，而得出耙分設(shè)更為徹底卻是今后的發(fā)展稗趨勢(shì)捌。岸從以上

52、的分析，我們大致可以熬得出一個(gè)結(jié)論，那就是看問(wèn)題愛(ài)的角度，決定了相應(yīng)的對(duì)策選白擇。（五）非稅收入翱一般說(shuō)來(lái)，地方政府都有一定絆的非稅收入。就中國(guó)而言，在安政府收入上，一度有跋“按費(fèi)大于稅骯”翱的說(shuō)法，而收費(fèi)在很大程度上跋反映在地方收入之中。在改革翱階段，公共財(cái)政還在建設(shè)當(dāng)中扳，地方政府的非稅收入，除了擺預(yù)算外資金之外，甚至有制度奧外的收入。缺乏正式的收入分阿配權(quán)，必然導(dǎo)致地方政府以各安種形式獲得或?qū)嵤┌小鞍岱钦降陌骸卑呤杖胱灾鳈?quán)。（黃佩華 等，巴2003；樊綱，1996）叭在中國(guó)，曾經(jīng)有預(yù)算外財(cái)力、壩預(yù)算外財(cái)力和制度外財(cái)力三分扳天下的說(shuō)法?，F(xiàn)在隨著改革的疤深入，預(yù)算外財(cái)力的管理已經(jīng)斑逐步規(guī)范化，制度外財(cái)力的生霸存空間也越來(lái)越小。癌在中國(guó)，稅費(fèi)改革問(wèn)題常常是襖和拜“敗三農(nóng)傲”皚問(wèn)題聯(lián)系在一起的。農(nóng)村稅費(fèi)版改革，在許多人看來(lái)，其目的叭是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。誠(chéng)然，這翱是改革能夠?qū)崿F(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)，背但農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)遠(yuǎn)不止俺于此。王紹光（2002）認(rèn)俺為，稅與費(fèi)有五大區(qū)別：第一壩，稅必