淺析政府采購制度分析研究公共管理專業(yè)

1、 淺析政府采購制度 摘要: 隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和社會事業(yè)的不斷進步，政府的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)顯示出數(shù)量增長和質(zhì)量改進的新特性，近年來我國在部分地區(qū)推行政府采購，取得了一定的成果。但由于適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府支出管理制度并未健全，或者在一些政府采購中存在錯誤認識。關(guān)鍵詞：政府采購制度；政府采購問題；政府采購建議。 政府采購制度作為公共支出管理的一項重要制度，在很多國家具有悠久的歷史，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，不僅歷史久遠，而且采購范圍也極其廣泛。政府采購不僅提高了規(guī)模效益，節(jié)約了財政資金，降低了交易成本，也使財政資金的使用效率大大提高。不僅如此，政府采購遵循公開、公正、公平原則，使得政府

2、采購在財政的直接監(jiān)督下進行，在一定程度上減少了采購過程中的暗箱抄作行為，促進了廉政建設(shè)。近年來，我國部分地區(qū)在推行政府采購方面，收到了良好的效果，并處于不斷推廣的趨勢。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，特別是中國加入WTO后，全球經(jīng)濟一體化趨勢日益明朗，建立既有中國特色又能與國際接軌的政府采購制度已迫在眉睫。 一、構(gòu)建完善政府采購制度的意義 （一）政府采購的含義及特點 政府采購又稱公共采購，是指各級政府及所屬單位為了日常政務(wù)的開展或者為公眾提供服務(wù)，按照法定的程序和方式從市場上購買商品和服務(wù)的行為。政府采購與個體采購有著較大的差別，具體來說： 1、采購資金來源渠道不同。政府采購的資金主要來源于

3、政府性資金，而政府性資金是通過向納稅人收取的稅收所形成的公共資金，并非私人資本。因此，對于政府采購的資金支出必須按照法律、制度的規(guī)定對支出過程和途徑嚴格控制和管理。 2、采購目的的不同。政府采購的目的主要是為了實現(xiàn)政府職能，維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)，提供公共產(chǎn)品，有效發(fā)揮政府的服務(wù)職能，維護公共利益，不以盈利為目的。 3、采購過程的公開透明度不同。政府采購不僅相關(guān)的法律、法規(guī)和程序都是公開的，采購過程也是在完全公開的，并且要作公共記錄，所有的采購信息也是公開的，政府官員、管理機構(gòu)的活動都要接受公眾和新聞媒介的監(jiān)督。 4、采購范圍的涉及面不同。政府采購除了公務(wù)用車、大宗辦公用品等實物外，還包括工程

4、和服務(wù)等各領(lǐng)域，涉及面較廣。 5、采購用戶規(guī)模不同。政府始終是各國國內(nèi)市場單一消費的最大用戶，其采購規(guī)模非私有企業(yè)能相提并論。目前，世間各國政府采購的資金數(shù)額都比較大，一般占一個國家GDP10%以上，對社會經(jīng)濟具有較大的影響力。 6、采購意圖的不同。政府采購是按一定的意圖設(shè)計制定的，這些意圖包括保護本國企業(yè)和產(chǎn)品以及刺激企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等，有利于促進本國企業(yè)的發(fā)展。 （二）構(gòu)建完善的政府采購制度的意義和作用 1.構(gòu)建完善的政府采購制度，有效地節(jié)約政府性資金，提高財政資金的使用效率。我國財政改革的目標，就是要建立效益財政。尤其是在我國財政收支的狀況處于并不樂觀狀態(tài)下，雖然財政收入逐年有增，但公共支出

5、也在逐年上升，財政收支的矛盾仍然沒有得到緩減，由于政府采購在財政支出中所占比重較大，導(dǎo)致財政收支矛盾已成為目前財政的主要矛盾。通過政府通過集中采購，既可用有限的財政資金購買到物美價廉的商品或優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，還能節(jié)約財政資金，有效地緩解了財政收支矛盾。 2.構(gòu)建完善的政府采購制度，可以增強政府對經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)政府的調(diào)控目標。政府是國內(nèi)最大的消費者，政府采購的數(shù)量、品種和頻率將對整個宏觀經(jīng)濟運行會產(chǎn)生較大的影響。通過政府采購實現(xiàn)政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目的，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）實現(xiàn)政府在總量控制方面的目的。由于經(jīng)濟過冷過熱現(xiàn)象對國民經(jīng)濟發(fā)展都是不利的，政府可以根據(jù)通過宏觀經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢，

6、利用彈性區(qū)間適時適量安排政府采購行為，通過政府采購對社會總需求進行調(diào)控，使總需求盡量保持在相對平穩(wěn)的狀態(tài)。（2）實現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目的，發(fā)揮政府的政策傾向作用。政府采購是通過招標的方式進行，在客觀上對不同產(chǎn)品和行業(yè)選擇余地較大，據(jù)此特征，可發(fā)揮不同的政策傾向作用，在為國內(nèi)企業(yè)提供發(fā)展平臺的同時，還能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)健康、有序的發(fā)展。（3）發(fā)揮穩(wěn)定物價作用。市場經(jīng)濟就是要把競爭機制引入企業(yè)，其中也包含價格競爭。政府采購是采取統(tǒng)一招標方式進行，既考慮質(zhì)量，也要考慮價格問題，這對企業(yè)來說是一種間接的監(jiān)督、管理和引導(dǎo)，企業(yè)要成為政府采購的供應(yīng)商，就必須加強內(nèi)部控制和管理，降低成本，提供質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品或服

7、務(wù)，政府采購既可購入質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，同時對同類產(chǎn)品價格平穩(wěn)也發(fā)揮了調(diào)空作用。 3.構(gòu)建完善的政府采購制度，可提高采購過程的透明度，避免暗箱操作，促進政府的廉政建設(shè)。政府采購的原則即公開、公平、公正。實行政府采購，相應(yīng)的監(jiān)督機制也在不斷的形成和完善，一個由財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾全方位的監(jiān)督機制日趨成熟，在具體運作上，采購資金的支付方式上，也發(fā)生了徹底的改革，由過去的購貨方直接支付改為現(xiàn)在的由財政部門構(gòu)直接撥付給供應(yīng)商，減少了分散采購環(huán)節(jié)中的暗箱操作行為，促進了政府廉政建設(shè)。 4.構(gòu)建完善的政府采購制度，可使中國加入世貿(mào)組織（WTO）后，實現(xiàn)與國際經(jīng)濟的平穩(wěn)接軌。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷

8、完善，我國已加入世貿(mào)組織，融入了國際經(jīng)濟一體化，中國加入世貿(mào)組織的前提條件，就是要向所有的成員國開放政府采購市場，這對于發(fā)展中的中國來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。1996年我國政府向亞太經(jīng)合組織（APEC）提交的單邊協(xié)議計劃明確表示，最遲于2020年向亞太經(jīng)濟合作組織成員對等開放政府采購市場，這無疑為中國構(gòu)建和完善政府采購制度、培養(yǎng)政府采購監(jiān)督管理人才贏得了時間，但也要考慮到一個實際情況，就是中國的政府采購起步較晚，還需要借鑒更多的國外成熟的政府采購經(jīng)驗。因此，建立和完善政府采購制度是勢在必行。 二、當前政府采購管理存在的主要問題 1.有些單位認識不到位，推行政府采購制度還有一定阻力。推行政府采購制

9、度其根本目的就是加強支出管理和從源頭上治理腐敗。然而，少數(shù)部門單位認為財政攬事過多，實行政府采購后，部門單位本身沒有了采購自主權(quán)，實行政府集中采購，無非是將各單位的采購項目和資金歸集到一起，增強腐敗的集中性。因而產(chǎn)生了較強的反感和抵觸情緒，想方設(shè)法規(guī)避政府采購，加之現(xiàn)行的法律法規(guī)對規(guī)避行為也無具體的立法處罰依據(jù)。所以，致使這種矛盾長期以來一直影響著政府采購的進一步深化。 2.政府采購規(guī)模偏小，效益有待提高。當前政府采購項目主要集中在空調(diào)、電腦、汽車等貨物類商品及定點加油等個別服務(wù)類項目，財政支出較大的工程項目和其他服務(wù)項目雖然都經(jīng)過公開招投標，但有的地方中標后的采購并未納入政府的采購。另一方面

10、，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，供應(yīng)商的數(shù)量、分布、來源不一樣，采購資金的節(jié)約率也不相同。較多供應(yīng)商參與競爭的項目，通過公開競標，節(jié)省的資金數(shù)量較大，反之就比較少?？傮w上看政府采購資金節(jié)約不到位，資金節(jié)約率有待提高。 3.政府采購機構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高。盡管各地市縣在推行政府采購過程中，政府采購辦公室和政府采購中心分設(shè)，但政府采購管理職能問題上仍存在界定不清，出現(xiàn)財政職能越位和缺位現(xiàn)象。另外，政府采購人員應(yīng)通曉相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)政策，熟悉國際貿(mào)易的政策規(guī)則，掌握國內(nèi)外市場動態(tài)，而這方面的專業(yè)人員短缺，多數(shù)采購辦沒有建專家?guī)臁⒃u標辦法不完善、不科學、評標專家不是在開標當天隨機抽取，造成評標專家名單事先泄

11、露了出去，甚至參與評標專家人數(shù)根本達不到科學合理人數(shù)，影響了政府采購的質(zhì)量。 4.政府采購的內(nèi)部控制制度不完善，采購管理基礎(chǔ)較薄弱。內(nèi)部控制制度不健全，采購程序和方式執(zhí)行不嚴，缺乏采購管理的實施細則，缺乏采購臺賬管理制度，很多單位沒有采購管理辦法。缺乏采購檔案管理制度，采購項目檔案資料不全。 5.政府采購的信息建設(shè)相對滯后和時效性不強。政府采購法要求政府采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)質(zhì)量好。但部分地區(qū)因信息建設(shè)滯后，采購規(guī)模小、供應(yīng)商少以及電腦類電子產(chǎn)品價格競爭激烈、變化較快等客觀原因，一定程度上影響了政府采購的效率。采購時效性不強，采購單位突發(fā)性臨時采購報來的項目

12、往往數(shù)量不多、金額不大、時間要求緊，通過集中采購效率又不高，不能滿足采購單位的要求。 三、中國政府采購需要構(gòu)建完善的政府采購制度 1.盡快建立健全政府采購法律體系 構(gòu)建完善的政府采購制度首先要建立一套完整的政府采購法律體系，并制定出臺實施細則及相關(guān)的配套規(guī)定和辦法等。而我國實行政府采購還處于初級階段，盡管出臺了政府采購法，但至今尚未頒布一套成形的政府采購法實施細則，相應(yīng)配套制度和管理辦法也不健全，導(dǎo)致很多采購領(lǐng)域無章可循，出現(xiàn)了管理上的混亂，嚴重影響了政府采購工作的正常開展。因此，應(yīng)盡快建立健全政府采購法律體系，為政府采購的順利推廣，提供安全的法律保障。 2.擴大政府采購規(guī)模和范圍 由于各種原

13、因，我國政府采購尚未形成一定規(guī)模。根據(jù)財政部公布的信息來看，2006年雖然已達3 000億元，比2005年增加了500億元，但與國際水平相比，還存在較大差距。從國際經(jīng)驗看，一個國家政府采購支出應(yīng)占財政預(yù)算支出比重的30%左右，占當年GDP比重的平均水平達10%。而2006年中國的政府采購占GDP的比重還不到2%。其根源主要在于政府采購范圍過于狹窄，導(dǎo)致政府采購規(guī)模受到了限制。因此，政府采購的范圍不應(yīng)只局限于交通工具、醫(yī)療設(shè)備、辦公用品等幾個項目上，而應(yīng)逐步將大型商品、跨部門的通用商品以及投資額較大的工程和服務(wù)項目納入政府采購范圍，通過政府采購范圍擴大化，來實現(xiàn)政府采購規(guī)模化。例如，有的地方，已

14、把中、小學生使用的教材納入政府采購的范圍，次舉若在全國范圍展開，可謂是既擴大了政府采購的范圍，又可使學子們得到價廉物美的教材。 3.根據(jù)國情設(shè)置集中采購機構(gòu) 設(shè)置集中采購機構(gòu)是推政府采購的一個重要特征。我國政府采購法對政府集中采購機構(gòu)的設(shè)立作了相應(yīng)的規(guī)定：集中采購機構(gòu)為代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)：集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜：政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動：采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。 雖然政府采購法對政府集中采購機構(gòu)設(shè)立作了相應(yīng)

15、的規(guī)定，但由于地區(qū)差異，導(dǎo)致東西部地區(qū)發(fā)展不平衡，如果片面強調(diào)步調(diào)一致，可能會造成機構(gòu)形同虛設(shè)，各自為政，行政成本增加、管理混亂等局面。因此，各地應(yīng)根據(jù)具體的實際情況決定是否設(shè)置集中采購機構(gòu)，一當設(shè)置，就必須依據(jù)政府采購法設(shè)置，確保集中采購機構(gòu)依法規(guī)范的運行。 4.進一步完善政府采購的監(jiān)管機制 目前，我國政府采購還處于實踐探索階段，在實踐過程中出現(xiàn)例如串標現(xiàn)象、延遲付款、采購資金滯后、挪用政府采購資金，逃避政府采購，部分地區(qū)還存在地方保護、暗箱操作等問題在所難免，隨著規(guī)范管理和有效監(jiān)督機制的建立，這些問題會得到有效的控制和克服。 5.建立政府采購人員資格認證制度，提高的政府采購人員素質(zhì) 政府采

16、購制度的不斷完善，要以建立培養(yǎng)一支高素質(zhì)、高水平的執(zhí)行政府采購的工作人員隊伍為保障。目前我國大部分政府采購人員對市場經(jīng)濟、財會、計算機、招投標、合同、貿(mào)易及貿(mào)易談判、涉外經(jīng)濟等專業(yè)知識知之甚少，尤其是工程的預(yù)算決算審查和管理方面的基礎(chǔ)知識更是缺乏，導(dǎo)致對合同的履行、驗收、監(jiān)管不到位。如果對政府采購人員執(zhí)行持證上崗制度，重視后續(xù)教育，那么上崗人員不僅會具備較高的政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)，還具備較強的知識更新能力；不僅能提高為國內(nèi)政府采購規(guī)范、高效地運行服務(wù)，也為面向國際作好成分的準備。 6.建立相應(yīng)保護措施保護國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展 自改革開放以來，國外產(chǎn)品和供應(yīng)商大量涌入國內(nèi)市場，對國內(nèi)的產(chǎn)品和服務(wù)市場帶來

17、很大沖擊，特別是國人的消費意識過于傾向洋貨，致使國貨被受冷落，例如汽車消費市場，國民與韓國的國民比較，對國貨保護意識的強弱可顯而易見。其實很多國貨都是優(yōu)于外國產(chǎn)品的，而且價格低廉，國人之所以形成消費從洋的意識，國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)要深刻思考，不要讓中國制造成為偽劣產(chǎn)品的代名詞。如果消費意識一旦形成內(nèi)劣外優(yōu)的定式，將對國內(nèi)產(chǎn)品市場造成沖擊，加劇了國內(nèi)企業(yè)生存和發(fā)展的困境，嚴重損害了國家利益，有悖政府采購的原則。因此，構(gòu)建完善的政府采購制度，應(yīng)重視對國內(nèi)企業(yè)的保護。 7.利用信息網(wǎng)絡(luò)促進政府采購信息化的發(fā)展 通過網(wǎng)絡(luò)形式公開招標，使商品或服務(wù)價格更加透明化，政府采購實現(xiàn)信息化已成為一種國際潮流。目前很多國

18、家都利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布采購信息，各供應(yīng)商可根據(jù)網(wǎng)上公布的信息，在網(wǎng)上投標。投標結(jié)果由計算機自動排位確定，并自動向社會公告。利用網(wǎng)絡(luò)進行政府采購，有效地避免人為因素導(dǎo)致的腐敗或錯誤現(xiàn)象的發(fā)生、降低了采購費用，提高了政府采購的效益。利用信息網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)購銷雙方雙贏的有效途徑。 總之， 構(gòu)建建完善的政府采購制度，要加大宣傳力度，提高人們對政府采購制度性質(zhì)和作用的認識，特別是重視政府采購制度在市場經(jīng)濟條件下作為政府宏觀調(diào)控手段的作用，明確政府采購制度在加強財政支出管理水平、節(jié)省政府支出、營造與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公平競爭環(huán)境，防治腐敗等方面發(fā)揮不可替代的重要作用。 四、國外政府采購制度的成功經(jīng)驗 1.實行招標制度

19、。實行招標制度的目的是為了保證政府采購?fù)该骱陀行?，政府采購部門及其官員的行為得到有關(guān)機構(gòu)的有效監(jiān)監(jiān)督，以保證既節(jié)約采購資金又能實現(xiàn)公共利益的最大化。 政府采購要求用招標程序，并以統(tǒng)一的單據(jù)和格式實行規(guī)范化操作管理。 2.制定作業(yè)標準化制度。政府采購部門除須按照有關(guān)法律規(guī)章進行工作外，還要按照依法制定的政府采購細則執(zhí)行采購程序。細則規(guī)定了招標采購操作規(guī)程，由采購人員嚴格按照每一步程序完成。 3.規(guī)范供應(yīng)商評審制度。為了加強對企業(yè)信息的掌握，美國政府采購規(guī)定，凡有意向政府部門提供貨物或服務(wù)的企業(yè)，應(yīng)向有關(guān)部門提出申請、注冊，由相關(guān)部門根據(jù)國家有關(guān)部門按規(guī)定標準對企業(yè)的有關(guān)項目進行審查并索要相關(guān)信息

20、資料，通過分析、評估，對合格的企業(yè)進行歸類和歸檔管理并將合格供應(yīng)商名單公諸于世。 既方便對了供應(yīng)商建立信息檔案制度，也可提前完成政府采購中的資格預(yù)審，保證了政府采購安全效率兼顧的原則。 4.完善的審計監(jiān)察制度。審計監(jiān)查由采購審計的管理兩部分組成，采購審計即審查采購部門的政策與程序，審核采購的數(shù)量和成本價格，以及采購過程中發(fā)生的一切財務(wù)事項。管理審計主要審查供貨企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、資料系統(tǒng)等。同時考核采購部門的工作計劃的制定和工作進度情況。審計分為定期和不定期兩種，內(nèi)部審計和外部審計相接合。 5.嚴格的交貨追查制度。核查包括兩項：首先是根據(jù)送交到檔案核查招標采購部門的作業(yè)情況、工作范圍及采購程序是否

21、合法；其次是檢查中標人的合同執(zhí)行情況。 五、改善政府采購管理的建議 1.加大政府采購法的宣傳力度。對政府采購進行廣泛、深入、多層面的宣傳，提高各級領(lǐng)導(dǎo)、供應(yīng)商、政府聘用的專家等相關(guān)人員對政府采購制度的認識和理解是十分必要的。可以采取學習、培訓等形式，也可以利用報紙、廣播、電視等新聞媒體進行宣傳，為做好政府采購工作、提高政府采購質(zhì)量營造一個良好的社會氛圍。 2.完善配套法規(guī)，拓寬政府采購范圍。盡快出臺政府采購法配套的相關(guān)政策法規(guī)，加強地方性法規(guī)建設(shè)，將政府采購制度納入法制化軌道。拓寬政府采購渠道，擴大協(xié)議供貨供應(yīng)商范圍，縣一級采購單位允許在市一級、省一級采購供應(yīng)商中選擇供貨單位，增加基層單位在采購制度內(nèi)的自主選擇權(quán)。 3.理順機構(gòu)關(guān)系，提高人員素質(zhì)水平。要按照政府采購法及國務(wù)院有關(guān)文件的要求，明確集中采購的設(shè)置模式，合理界定政府采購管理辦公室和集中采購機構(gòu)的工作職責，理順兩者關(guān)系，明確機構(gòu)設(shè)置，可探索政府采購新模式，利用協(xié)議供貨和定點采購等方式進一步提高政府采購效率，減輕集中采購時工作量大的壓力。大力培育政府采購中介代理機構(gòu)，引入競爭機制，不斷提高政府采購代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。另外，通過學習、培訓、參觀、交流等等多種方式努力提高采購人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以適應(yīng)當前政府采購工作的需要，使政府采購的