對進(jìn)一步放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的一些建議

1、對進(jìn)一步放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的一些建議廣州市金融發(fā)展決策咨詢委員會專家委員湯敏2006年年初，中國人民銀行推動只貸不存的小額公司試點(diǎn)與年末銀監(jiān)會的“放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策”（下稱“準(zhǔn)入政策”），意味著我國農(nóng)村金融改革終于走出了一條多元化的新路。這是新中國農(nóng)村金融史上的一次重大突破。當(dāng)然，這僅是一個良好的開端，我國能否迎頭趕上許多發(fā)展中國家農(nóng)村金融發(fā)展的步伐，我國的農(nóng)村金融是否真的能大面積地惠及貧困地區(qū)與貧困人群，還有待各方的努力。新出臺的“準(zhǔn)入政策”開啟了農(nóng)村金融快速發(fā)展的大門，操作細(xì)則的制定，配套措施的實(shí)行以及改革發(fā)展思路的進(jìn)一步拓寬，決定了中國農(nóng)村金融能否在未來五年內(nèi)開創(chuàng)出

2、一個新局面。為此，我們根據(jù)國際上成功與失敗的經(jīng)驗，就“準(zhǔn)入政策”的配套措施以及農(nóng)村金融的進(jìn)一步開拓提出一些建議。一、農(nóng)村金融的重大突破新的“準(zhǔn)入政策”是新中國農(nóng)村金融史上的一個重大突破。首先，農(nóng)村金融終于走出了由農(nóng)村信用社一家承擔(dān)，即所謂的“一農(nóng)扛三農(nóng)”的局面。多元化的精神不但體現(xiàn)在允許農(nóng)民成立社區(qū)金融合作組織，還體現(xiàn)在可以成立村鎮(zhèn)銀行，以及成立把大型金融機(jī)構(gòu)與個體農(nóng)戶聯(lián)結(jié)起來的零售型貸款公司這樣的一些措施。不同發(fā)展水平的農(nóng)村可以根據(jù)自己的情況選擇一種或多種形式來解決融資難的問題。其次，“準(zhǔn)入政策”開拓了民間資本進(jìn)入金融銀行業(yè)的一條新渠道。長期以來，金融業(yè)一直是國家壟斷，民營資本很難進(jìn)入。由民

3、營資本組建的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，更是鳳毛麟角。對于放寬民營資本進(jìn)入金融業(yè)，學(xué)術(shù)界已討論了多年。但因種種原因，除了允許參股之外，新建機(jī)構(gòu)一直沒有開放。而“準(zhǔn)入政策”所建議的幾種形式基本上都是以民營資金為主的新建機(jī)構(gòu)。從中國人民銀行在五個省的試點(diǎn)情況來看，民間資本對進(jìn)入金融業(yè)有極大的熱情和潛力?！皽?zhǔn)入政策”給民間資本進(jìn)入金融業(yè)，開辟了一條很好的渠道。再者，“準(zhǔn)入政策”的另一個創(chuàng)新在于“低門檻”的規(guī)定。我國現(xiàn)有的銀行準(zhǔn)入的規(guī)定都是為較大規(guī)模的銀行設(shè)計的。這些規(guī)定對社區(qū)型的金融機(jī)構(gòu)資金要求過大，門檻過高。而新“準(zhǔn)入政策”大大降低了對村鎮(zhèn)銀行的注冊資本、人員要求。這樣方便了民間資本的進(jìn)入。更重要的是，這種“

4、多元化、民營化、低門檻”的機(jī)制設(shè)計給未來的中國金融改革開啟了一個新思路。如果這些機(jī)制在農(nóng)村能成功，為什么在城市就一定不成功？我國的城市金融同樣也需要多元化的服務(wù)，同樣需要民營資本更靈活、更大規(guī)模地進(jìn)入。對為中小企業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該采取低門檻。因此，”準(zhǔn)入政策”的成功與否不但對農(nóng)村金融、更可能給中國未來金融改革闖出一條新道路，其影響不可低估。二、關(guān)于進(jìn)一步細(xì)化“準(zhǔn)入政策”的建議“準(zhǔn)入政策”給農(nóng)村金融開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。然而目前的政策還只是一個框架，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)可操作性。我們擔(dān)心一些過于嚴(yán)格的規(guī)定，可能會成為民間資本大規(guī)模進(jìn)入的障礙。為此，我們根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展農(nóng)村金融的經(jīng)驗，提出

5、進(jìn)一步完善“準(zhǔn)入政策”的一些建議。（一）適度放寬對村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人的要求“準(zhǔn)入政策”規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)有至少一家境內(nèi)銀行作為發(fā)起人，而且股份比例不得低于20%這條規(guī)定保證了村鎮(zhèn)銀行的專業(yè)性、安全性。但與此同時，很可能成為大規(guī)?；I建村鎮(zhèn)銀行的障礙。商業(yè)銀行是否愿意大規(guī)模參股這些小銀行是個未知數(shù)。商業(yè)銀行在過去幾年中紛紛從農(nóng)村與落后地區(qū)退出，要讓這些銀行重返或是進(jìn)入貧困的農(nóng)村地區(qū)，需要有較強(qiáng)的激勵機(jī)制。對一些銀行來說，如果他們真的愿意為農(nóng)村作貢獻(xiàn)，從風(fēng)險控制、操作成本等角度來看，他們可能更應(yīng)該直接成立自己的農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)。這比他們?nèi)牍梢粋€全新的縣級小銀行更具操作性。即使在試點(diǎn)期間，有一些銀行愿意做一些試點(diǎn)，

6、但要把這種模式向全國幾千個縣推廣，可能仍有一定的難度。這一條規(guī)定有可能使大規(guī)模推廣村鎮(zhèn)銀行難產(chǎn)。因此建議有關(guān)部門在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，適時地對這一條規(guī)定適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)整（二）取消貸款公司由商業(yè)銀行或合作銀行全資設(shè)立的規(guī)定出于與上面同樣的理由，商業(yè)銀行也可能不愿意去成立全資的貸款公司。對于商業(yè)銀行來說，它要對這樣的貸款公司承擔(dān)與自己開營業(yè)所一樣的全部風(fēng)險，但卻不能吸收存款。從人民銀行在五個省成立的小額貸款公司的試點(diǎn)情況來看，貸款公司不能吸收存款，股東們須承擔(dān)所有風(fēng)險。因此，這樣的貸款公司對社會的風(fēng)險很小，可以完全由民間資本來成立。一些商業(yè)銀行愿意參一點(diǎn)股，也未嘗不可，但并不需要他們?nèi)Y擁有

7、。即使將來有些貸款公司得到大的金融機(jī)構(gòu)或政策銀行的批發(fā)貸款，這些貸款機(jī)構(gòu)也會像他們給任何企業(yè)的貸款一樣，先要進(jìn)行大量的盡職調(diào)查。如同國家開發(fā)銀行最近給扶貧基金會小額貸款機(jī)構(gòu)1億元人民幣的批發(fā)貸款一樣，他們會慎之又慎，不容易出現(xiàn)大的風(fēng)險。貸款公司由商業(yè)銀行全資設(shè)立的規(guī)定，可以考慮盡早放寬。（三）加速社區(qū)信用合作組織的審批與上面設(shè)立村鎮(zhèn)銀行與貸款公司相比，社區(qū)信用合作組織的規(guī)定當(dāng)前更具可操作性。農(nóng)村中已經(jīng)存在著大量的農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)民協(xié)會，農(nóng)民的合作意愿很強(qiáng)，只要賦予金融功能，找專業(yè)人員操作，很多社區(qū)信用組織很快就可以成立。近年來，國務(wù)院扶貧辦在四川儀隴進(jìn)行的農(nóng)村扶貧互助社試點(diǎn)就是一個較好的社

8、會信用合作組織的形式，這種模式已經(jīng)在全國十幾個省擴(kuò)大試點(diǎn)。有關(guān)部門可以參照國內(nèi)外合作金融成功與失敗的經(jīng)驗，對這種比較成熟的合作金融模式加以總結(jié)推廣，并優(yōu)先批準(zhǔn)他們轉(zhuǎn)成正式的信用合作組織。同時，應(yīng)該特別研究通過哪些渠道能使運(yùn)作良好的社區(qū)信用組織從商業(yè)銀行或政策銀行得到批發(fā)貸款的規(guī)定。（四）貸款利率政策的配合國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村金融能否成功與利率政策關(guān)系極大。農(nóng)村金融數(shù)額小、成本高、風(fēng)險大，要使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能有人去投資，能可持續(xù)發(fā)展，一定要有比一般工商業(yè)貸款更高的利率。不要低估農(nóng)民對利率的承受能力，不要用對工商業(yè)的貸款利率來簡單地套用對農(nóng)民小額的、無抵押的農(nóng)副業(yè)貸款的利率。各國的經(jīng)驗都證明，哪里放開

9、了小額貸款的利率，哪里的正規(guī)金融活動就能順利地開展起來，農(nóng)民就能得益。反之，低息的農(nóng)業(yè)貸款，不但會受財政資源的限制，總做不大，而且，低息貸款受益的往往都是農(nóng)村中有錢有勢的富人，一般農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民受益不大。這不但在中國，在全世界都是一樣。建議人民銀行盡快把對五省小額貸款公司試點(diǎn)的利率政策，即不超過基準(zhǔn)利率4倍的上限，推廣到銀監(jiān)會組織的六省（區(qū)）試點(diǎn)中，摸索出經(jīng)驗后及時向全國推廣。（五）迅速增加對農(nóng)村金融監(jiān)管的人力財力投入幾年前，亞洲開發(fā)銀行對亞洲各國小額貸款監(jiān)管進(jìn)行了深入研究，其后得出結(jié)論是，對只貸不存的小額貸款組織一般不需要審慎監(jiān)管，通過行業(yè)自律等就基本夠了；而對較大規(guī)模吸收存款的小型貸款

10、機(jī)構(gòu)則要嚴(yán)格監(jiān)管。應(yīng)該看到，一旦農(nóng)民與民間資本發(fā)動起來后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行存貸款業(yè)務(wù)可能發(fā)展很快，社區(qū)信用組織也會大量涌現(xiàn)。監(jiān)管當(dāng)局要及時做好準(zhǔn)備，必要時要迅速加大對試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力財力的投入。對此，有關(guān)編制與財政部門應(yīng)從人員配置到資金配置上給予各級銀監(jiān)局更靈活的機(jī)制，防止出現(xiàn)因?qū)徟⒈O(jiān)管人員不夠而制約農(nóng)村金融的發(fā)展速度，從而挫傷了農(nóng)民與民營資本參與農(nóng)村金融的積極性，耽誤了農(nóng)民發(fā)家致富的機(jī)會。三、進(jìn)一步拓寬農(nóng)村金融開放的深度與廣度盡管“準(zhǔn)入政策”的出臺在農(nóng)村金融發(fā)展上邁出了一大步，農(nóng)村金融改革的路還很長，任務(wù)還十分艱巨。不可否認(rèn)，特別是在貧困地區(qū)，完全靠市場，完全靠商業(yè)化運(yùn)作并不能完全解決農(nóng)村金

11、融的問題。進(jìn)一步拓寬農(nóng)村金融發(fā)展的深度與廣度，可能更需要政府來調(diào)動市場這只看不見的手。（一）制訂類似“社區(qū)再投資法”這樣的法律或法規(guī)來推動商業(yè)金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村去很多國家的經(jīng)驗都證明，沒有一些硬約束，商業(yè)銀行不愿意對農(nóng)村金融有大規(guī)模的投入。為此，一些國家制定了特別的法律與法規(guī)，對金融機(jī)構(gòu)支持落后地區(qū)發(fā)展提出了具體要求。最突出的有美國的“社區(qū)再投資法”(CommunityReinvestmentACT),它要求存款機(jī)構(gòu)必須為其所在社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。美國的“社區(qū)再投資法”對平衡地區(qū)問發(fā)展差異，特別是對中低收入人群的生活改善作出了重大貢獻(xiàn)。類似的規(guī)定也見于泰國。

12、該國政府要求商業(yè)銀行對農(nóng)村的貸款要占總貸款的20%印度也有類似的規(guī)定。各國的實(shí)踐證明，由于有了這些規(guī)定，商業(yè)銀行或者通過自己的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，或者把資金批發(fā)給農(nóng)村草根金融組織去向農(nóng)民貸款，對農(nóng)村與落后地區(qū)的發(fā)展起了重大作用。2005年中央一號文件提出了類似社區(qū)再投資法的要求，規(guī)定縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)支持“三農(nóng)”的義務(wù)。實(shí)踐證明，沒有硬性指標(biāo)這一措施很難落實(shí)下去。從現(xiàn)實(shí)的情況來看，不管是村鎮(zhèn)銀行、貸款公司還是社區(qū)信用組織，僅靠動員當(dāng)?shù)氐膬π?，還不足以達(dá)到“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。建議有關(guān)部門及早推出適用于我國國情的對農(nóng)村投資的規(guī)定，使草根金融機(jī)構(gòu)能得到大金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力支持。(二)盡快

13、出臺扶持社會投資型的小額貸款機(jī)構(gòu)政策盡管商業(yè)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在中國有很大的市場，還是有部分貧困地區(qū)、部分貧困農(nóng)民不可能得到商業(yè)金融的支持。他們中的極貧困的人群可以通過政府的農(nóng)村低保系統(tǒng)來幫助。但國際經(jīng)驗證明，社會投資型的小額貸款組織，能解決相當(dāng)一大部分商業(yè)金融機(jī)構(gòu)顧不到而又不屬于低保范圍內(nèi)的貧困人群的問題。社會投資型的小額貸款組織，是一部分企業(yè)家與公益群體運(yùn)用商業(yè)操作的模式來運(yùn)營的金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)最大的不同在于它不以利潤最大化為投資目標(biāo)，與公益性和慈善性的機(jī)構(gòu)不同，它至少要做到成本回收，往往還能獲得社會平均利潤率。只有這樣，這些機(jī)構(gòu)才能吸引更多的投資，才能長期可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，

14、尤努斯教授的孟加拉鄉(xiāng)村銀行就是典型的社會投資型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，在很多國家都有一大批運(yùn)行非常健康的社會投資型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。在過去的十幾年里面，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一大批小額貸款試點(diǎn)。在鼎盛時期，我國小額貸款試點(diǎn)超過了300個。到目前為止，還有幾十個這樣的機(jī)構(gòu)活躍在貧困地區(qū)。這些機(jī)構(gòu)也是農(nóng)村金融的一部分，是解決貧困問題的中堅力量之一。目前，大部分的這些機(jī)構(gòu)還處于十分困難的境地，最大的問題在于資金上的限制。因不能吸收存款，而社會上的捐贈又十分有限，他們的規(guī)模一直無法做大。很多這樣的機(jī)構(gòu)已經(jīng)運(yùn)作了十幾年，形成了很好的團(tuán)隊與文化，就因為資金問題，一直不能擴(kuò)大。最近，國家開發(fā)銀行與扶貧基金會的小額貸款組織合作，給

15、它提供了第一筆1億元人民幣的批發(fā)貸款。然而，從總體上來說，國家有關(guān)部門對社會投資型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還沒有給出特殊的政策，甚至也享受不到“準(zhǔn)入政策”給商業(yè)性農(nóng)村金融提供的運(yùn)作空間。我們呼吁有關(guān)部門盡早制定對社會投資小額貸款機(jī)構(gòu)的扶持政策，使他們有合法的地位與正式的身份。特別是對那些有一定規(guī)模與實(shí)力，經(jīng)過較長歷史考驗的成熟機(jī)構(gòu)給予一定金融業(yè)務(wù)的合法經(jīng)營權(quán)，開辟合適的批發(fā)資金的渠道。（三）把“準(zhǔn)入政策”推廣到其他金融領(lǐng)域中去銀行業(yè)已在農(nóng)村率先采取了多元化、民營化、低門檻、嚴(yán)監(jiān)管的特殊政策，保險業(yè)、證券業(yè)以及其他的一些金融行業(yè)是否也應(yīng)該按照連續(xù)幾年的中央一號文件精神，來重新思考、重新設(shè)計自己的支農(nóng)政策和支農(nóng)措施。農(nóng)村金融的發(fā)展，絕不僅是銀行業(yè)一個行業(yè)的責(zé)任，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險有著巨大的需求，保險業(yè)是否也應(yīng)該按這種新思路給民間資本開拓新機(jī)會？證券業(yè)同樣可以為“三農(nóng)”發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)。事實(shí)上，包括期貨市場在內(nèi)的國外發(fā)達(dá)國家證券業(yè)的相當(dāng)重要部分就是從對農(nóng)業(yè)的服務(wù)中發(fā)展出來的。各個金融部門都應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)，設(shè)計出適合于他們的市場與產(chǎn)品來，與銀行業(yè)一起推動“三農(nóng)”的發(fā)展。借新農(nóng)村建設(shè)的東風(fēng)，我國的農(nóng)村金融正處于一個大發(fā)展的關(guān)鍵時刻。農(nóng)村金融大有可為，當(dāng)前，政府的準(zhǔn)入