行政管理學(xué)8、9

1、第八章 行政信息 行政信息是公共信息資源的重要組成部分，對行政信息的管理 和開發(fā)利用是行政管理學(xué)的新探索，它在促進(jìn)行政管理模式轉(zhuǎn)換以及實現(xiàn)政府部門再造、信息資源共享及其有效配置、提高行政信息資源開發(fā)利用水平和公共服務(wù)能力等方面越來越發(fā)揮積極作用。第一節(jié) 行政信息概述 一、信息資源與行政信息 1、信息資源 狹義信息資源僅指信息內(nèi)容，是限于信息本身的文1獻(xiàn)資源或數(shù)據(jù)資源，或各種媒體和形式的信息集合，包括文字、聲像、印刷品、圖形、圖像、電子信息等。信息資源狹義的理解，突出了信息本身這一信息資源的核心和實質(zhì)。 廣義信息資源以信息本身為核心，包括與信息相關(guān)的人員、設(shè)備、技術(shù)、資金和信息資源管理體制等各要

2、素。 本課程從管理角度出發(fā)，采用廣義信息資源含義。 2、行政信息 行政信息作為信息資源的組成部分，是政府部門及其授權(quán)的公共組織等在依法履行職能過程中制作或獲取的、以一定形式記錄與保存的信息，以及制作或獲取信2息的技術(shù)、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、人才資源和信息化管理體制。具體來說，行政信息包括： （1）政府部門及其授權(quán)的公共組織等行政管理主體為履行職能而采集、加工和使用的各類信息； （2）政府部門在辦理業(yè)務(wù)和事項過程中產(chǎn)生與生成的各類信息； （3）政府部門直接管理的各類信息； （4）各政府部門投資建設(shè)的行政信息； （5）與行政信息的制作和獲取有關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、人才等信息資源； （6）信息化管理體制及其運

3、行機制。 因此，行政信息是行政管理活動所涉及的、對行政3管理活動產(chǎn)生影響作用的各類信息的集合，它包括行政信息內(nèi)容資源以及與信息采集、處理、存儲、分級分類、交換共享和開發(fā)利用活動有關(guān)的信息人員、設(shè)施、技術(shù)、資金和管理體制。行政信息與行政管理活動和社會生活息息相關(guān)，是信息資源中最核心的資源，在人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理中有特殊重要地位。 二、信息資源管理 1、信息資源管理的含義 信息資源管理的含義可概括為：信息資源管理是系統(tǒng)的管理思想和方法，是基于信息技術(shù)的、為滿足信息需求而實施的集約化管理活動，包括對信息活動要素（信息、人員、技術(shù)設(shè)備、資金等）的規(guī)劃、組織、控4制和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)資源的最佳配置和提

4、高信息資源的開發(fā)利用水平。 2、信息資源管理的層次 信息資源管理包括微觀、中觀和宏觀三個層次。 3、信息資源管理的要素 信息資源管理包括架構(gòu)、組織、環(huán)境、服務(wù)、技術(shù)五大要素，信息資源管理過程如下圖所示：采集信息資源生產(chǎn)加工存儲信息資源信息再開發(fā)利用信息資源利用傳遞檢索5 三、行政信息管理 1、行政信息管理的含義 行政信息管理是集成性和綜合性管理活動，是政府部門為實現(xiàn)行政目標(biāo)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對行政信息進(jìn)行采集、加工、存儲、交換共享、開發(fā)利用和服務(wù)，對信息活動各要素（信息、組織機構(gòu)、人員、設(shè)施、資金、技術(shù)等）進(jìn)行規(guī)劃、預(yù)算、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、培訓(xùn)和控制，以實現(xiàn)行政信息的合理配置、有效地滿足

5、政府部門和社會信息需求的活動過程。 行政信息管理的含義包括以下幾方面： （1）管理覆蓋行政信息開發(fā)和利用等環(huán)節(jié)和全過程。6 （2）行政信息內(nèi)容是行政信息管理的核心對象。 （3）行政信息管理是集成性和綜合性的管理。 2、行政信息管理的目標(biāo) 概括地說，行政信息管理的目標(biāo)就是要在確保國家秘密和信息安全的前提下，實現(xiàn)行政信息最大限度的共享，提高行政信息開發(fā)利用水平，促進(jìn)行政信息化發(fā)展，提高行政管理能力和服務(wù)質(zhì)量，推動行政管理正常運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的良性運行和社會的健康發(fā)展。 具體地說，行政信息管理目標(biāo)包括四個方面：實現(xiàn)行政信息科學(xué)管理，是基礎(chǔ)性目標(biāo)；實現(xiàn)行政信息的有效利用，這是行政信息管理的根本性目標(biāo)；實現(xiàn)行

6、政信息的合理開發(fā)，是直接目標(biāo)；促進(jìn)行政管理正常運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)良性運行和社會和諧發(fā)展，是終極性目標(biāo)。7第二節(jié) 行政信息管理的內(nèi)容 一、行政信息管理體制 建立和完善行政信息管理體制，包括明確行政信息管理的主體、職能配置及其運行機制，主要解決“誰來管”的問題；以及制定相關(guān)的法律法規(guī)和政策，主要解決“如何管”的問題，這是實現(xiàn)行政信息有效管理的途徑。 （一）行政信息管理的機構(gòu) 如在美國，行政信息化建設(shè)基本上由聯(lián)邦政府統(tǒng)一發(fā)起、組織和協(xié)調(diào)，美國為此設(shè)立“聯(lián)邦信息委員會”。 為實現(xiàn)行政信息管理宏觀和微觀管理職能，中國建立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，基本形成自上而下地建立由政府8主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭和各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同參與的信息

7、化管理機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)行政信息管理工作。 （1）在國務(wù)院和地方各級政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院總理和各級政府最高行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。 （2）在國務(wù)院成立負(fù)責(zé)行政信息化建設(shè)的專門管理部門國務(wù)院信息化辦公室及與信息化推進(jìn)有關(guān)的信息產(chǎn)業(yè)部和屬于事業(yè)單位性質(zhì)的信息中心；與此相適應(yīng)，地方各級政府都成立了信息產(chǎn)業(yè)廳（局）、信息中心。 （3）在各政府部門內(nèi)成立行政信息管理的工作部門或機構(gòu)，一般是部門內(nèi)部的信息中心、信息部或情報中心。9 （二）行政信息管理職能 行政信息管理職能主要包括宏觀和微觀管理兩個方面。 1、行政信息宏觀管理職能 行政信息宏觀管理職能主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督控制職能。 2

8、、行政信息微觀管理職能 主要指各政府部門內(nèi)管理機構(gòu)對本部門行政信息實施具體管理和開發(fā)利用工作的職能。其主要職能是在行政信息宏觀管理的指導(dǎo)下，根據(jù)本部門行政信息利用需求，合理開發(fā)信息資源管理系統(tǒng)，通過對行政信息的采集、組織、檢索、開發(fā)、傳播和服務(wù)等，實現(xiàn)行政信息10的有效利用。 （三）行政信息管理人員 這是指在行政信息管理部門從事行政信息管理規(guī)劃、信息系統(tǒng)研發(fā)與管理、信息系統(tǒng)運行與維護(hù)、信息資源管理具體業(yè)務(wù)工作等活動的行政信息管理專業(yè)人員，主要包括信息技術(shù)專業(yè)人才和信息管理專業(yè)人才。 二、行政信息采集管理 1、行政信息采集的渠道 （1）行文渠道；（2）媒體渠道；（3） 機構(gòu)性渠道；（4）制度性渠

9、道；（5）政府部門交流渠道；（6）個人渠道。 2、行政信息采集的方法11 信息采集的方法，是獲取信息過程中各個環(huán)節(jié)所要求的基本操作和特有方法。信息源不同，采集的方法也不同。如原始信息的采集，基本方法有觀察、調(diào)查、走訪、實驗、檢測和科學(xué)研究等；文獻(xiàn)信息的采集，基本方法有索取、交換、檢索、咨詢、復(fù)制、購買、網(wǎng)絡(luò)查詢等。 信息采集有以下幾種基本方法： （1）觀察法；（2）調(diào)查法；（3）閱讀法；（4）檢索法；（5）交換、索取法；（6）與會法。 三、行政信息存儲 （一）行政信息存儲的含義 行政信息存儲包括兩層含義：一是將加工后的信12息，按一定規(guī)則，記錄在相應(yīng)的信息載體上；二是將這些信息載體，按一定的特

10、征和內(nèi)容性質(zhì)組成系統(tǒng)有序的、可供自己或他人檢索的集合體。 （二）數(shù)據(jù)庫 行政信息借助一定的介質(zhì)實現(xiàn)存儲目的，從介質(zhì)的形式來看，行政信息存儲有：紙張印刷存儲、縮微（膠片）存儲、聲像存儲、磁盤存儲、光盤存儲和基于數(shù)據(jù)庫存儲。數(shù)據(jù)庫是現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展的大容量、高效率的新材料載體存儲方式。 四、行政信息分級分類 （一）行政信息分級 行政信息分級，指根據(jù)信息的不同性質(zhì)來確定信息13公開與保密的級別。明確哪些信息可以向社會公眾公開、哪些信息只可以在政府部門間共享、哪些信息僅局限于部門內(nèi)部自用，這是行政信息分級的重要內(nèi)容。分級是實現(xiàn)行政信息公開和交換共享的基礎(chǔ)。 1、社會公開類行政信息 指依法應(yīng)向社會公開的信息

11、，據(jù)公開程度不同可分為完全向社會公開的信息和依申請向特定對象公開的信息。 與社會公開類行政信息相對應(yīng)的是國家秘密信息。 2、部門共享類行政信息 指根據(jù)各部門行使職能需要在政府部門間交換共享的行政信息。14 3、依法專用類行政信息 指依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定只與本部門職能行使有關(guān)、只在本部門內(nèi)部專用而不對外的行政信息。 （二）行政信息分類 國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體組制訂的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)草案行政信息目錄體系提出主題、行業(yè)、服務(wù)和資源形態(tài)類四種分類體系標(biāo)準(zhǔn)。 五、行政信息公開 （一）行政信息公開的含義 行政信息公開指政府部門和法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的公共組織主動或根據(jù)公眾申請公開行政信息，并方便公眾

12、獲取的各種活動與制度總稱。15 1967年，美國頒布信息自由法，規(guī)定聯(lián)邦政府有將其擁有的信息資料向公眾公開的義務(wù)。這部法律被認(rèn)為是世界上第一部現(xiàn)代意義上的信息公開的法規(guī)。強調(diào)行政信息公開、最大限度地共享行政信息，已成為當(dāng)今世界行政信息化發(fā)展的共同趨勢。 （二）行政信息公開制度 1、行政信息公開制度的主要內(nèi)容 （1）確立和強化行政信息公開是政府部門的義務(wù)和責(zé)任。 （2）采用列舉方式，明確行政信息公開的范圍，包括明確政府部門應(yīng)主動公開的行政信息范圍、依申請公開的行政信息范圍和不予公開的行政信息范圍。16 （3）確立行政信息公開的監(jiān)督和保障制度，包括：健全與完善對政府部門實施行政信息公開的考核、評議

13、、監(jiān)督制度；公眾舉報、投訴制度；行政復(fù)議和行政訴訟制度；責(zé)任追究制度等。 2、行政信息公開的措施 根據(jù)實際，采用多種方式公開行政信息，具體措施包括： （1）及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。 （2）建立健全行政信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制。 （3）通過公報、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式和大眾傳播媒體公開行政信息。17 （4）在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置行政信息查閱場所，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公眾查閱、獲取行政信息提供方便。 （5）根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施，公開行政信息。 （6）編制、公布行政信息公開目錄和行政信息公開指南，并及時更新。18

14、第九章 政策過程與政策分析方法 公共管理的重要任務(wù)之一是制定和執(zhí)行政策，以解決各種問題。第一節(jié) 政策過程 大多數(shù)學(xué)者將政策過程分為五個階段，即政策議程建立、政策方案形成、政策決定、政策執(zhí)行與政策評估。 一、政策議程建立 （一）政策問題的確認(rèn) 政策所要解決的問題是那些帶有普遍性和共性的社會問題或公共問題，是人們的價值、觀念、利益或生存19條件遭到威脅或損害而出現(xiàn)的問題。 實際決策過程中大量問題都是邊界模糊的復(fù)雜問題，大家從不同角度看有不同看法。因此在政策問題的確認(rèn)和政策議程的建立過程中必然充滿各種意見的爭論。 （二）建立議程的途徑 各種問題能否進(jìn)入正式的政策議程，取決于各種力量的交互影響力。一般

15、來說，公眾關(guān)心和討論的各種問題叫公眾議程，進(jìn)入決策程序并被正式提出來討論的各種問題，則是制度議程或政府議程。綜觀各國情況，進(jìn)入制度議程的途徑大致有三種： （1）外在發(fā)動型：常由政府以外的社會團(tuán)體或公眾提出，首先成為公眾議程，引起廣泛討論或較大反20響，然后以社會輿論或建議的方式被政府采納，從而進(jìn)入正式的政府議程； （2）政治動員型：常由最高領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)或政治領(lǐng)袖提出，自上而下地形成各級政府的基本政策議程，再向外擴散成為社會公眾接受和認(rèn)可的議程； （3）內(nèi)在發(fā)動型：常是某一政府部門或某一層級的政府首先提出，并被采納為政府的正式議程。 以上三種途徑無優(yōu)劣之分，不同的制度背景、環(huán)境條件、歷史傳統(tǒng)，以及不

16、同的問題性質(zhì)，均導(dǎo)致不同的途徑。 二、政策方案形成 第二個階段是政策方案形成。問題被列入議程后的21任務(wù)是為解決問題尋找一系列政策方案，從中選擇最恰當(dāng)?shù)?、最符合政策目?biāo)的方案，以供決策者做最終的比較和決定。 制訂方案時必須遵循以下原則： 1、信息性原則 掌握充分的信息是分析解決問題的基礎(chǔ)，信息缺乏和信息錯誤都將導(dǎo)致政策方案失敗或者缺乏可行性。 2、系統(tǒng)性原則 必須把受政策影響的對象及政策對社會系統(tǒng)的影響統(tǒng)一起來分析。 3、預(yù)見性原則 方案的 制訂要有較強的預(yù)見性和適應(yīng)性。22 4、靈活性原則 政策方案要有矯正和改善的空間，避免由于過分的僵化影響了政策的變遷，從而使政策缺乏連續(xù)性。 5、可行性原

17、則 缺乏可行性的政策對實際政治生活沒有多大意義，僅僅可能有益于學(xué)術(shù)上的研究。 三、政策決定 各種政策方案提出后，需要有一個最終的選擇，于是就進(jìn)入政策過程的第三個階段：政策決定。在這個階段上，決策者要對備選方案進(jìn)行淘汰，要明確選擇的理由并下政治決心。很多時候，還需要對較粗略方案進(jìn)一步細(xì)化，或?qū)⒏鞣N方案予以綜合。23 此外，還要盡可能地確定實現(xiàn)政策目標(biāo)的具體途徑、措施和手段，包括政策界限、權(quán)限的規(guī)定和相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、財政資金的保障等。 政策合法化就是使政策方案被公眾認(rèn)可、接受、遵從的過程，具體來說包括以下幾方面的內(nèi)容： 1、決策者及其權(quán)力的合法化。 公共政策具有權(quán)威性，對社會具有普遍約束

18、力，只能由法定的決策者依照法定的權(quán)限制定，不具有法定政策決策權(quán)力或超越權(quán)限范圍的，都不能使政策取得合法性。 2、政策決策程序的合法化。 許多國家設(shè)有專門規(guī)范決策過程的程序性法規(guī)，如24審查、聽證制度等。 3、政策內(nèi)容的合法化。 決策的政策方案必須與國家的憲法和現(xiàn)行法律保持一致，不能發(fā)生抵觸，不僅要符合有關(guān)的立法精神和法律原則，而且要符合法律的具體規(guī)定和相關(guān)的司法解釋。同時，還應(yīng)注意與行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行配合調(diào)適。 4、政策內(nèi)容法律化。 就是把政策向法律轉(zhuǎn)化，按我國立法法的要求，由擁有立法權(quán)的國家機關(guān)依立法權(quán)限和程序，把經(jīng)實踐檢驗較為成功的、成熟穩(wěn)定的、確有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律，提升這

19、些政策的法律效力。25 四、政策執(zhí)行 正式?jīng)Q定了的政策方案，還需要經(jīng)由執(zhí)行機構(gòu)的努力轉(zhuǎn)化為實際效果。因此，政策執(zhí)行是整個政策過程中的又一個重要階段。 （一）政策執(zhí)行的主體及其對象 在一般意義上，下列機構(gòu)都承擔(dān)政策執(zhí)行的功能： 1、各級政府行政部門。 2、立法與司法機構(gòu)。 3、中介組織。改革開放以后，我國出現(xiàn)了眾多的社會中介組織，其中大部分可劃為政策執(zhí)行中介組織范疇。中介組織是指獨立于政府的社會組織。26 4、社區(qū)組織。社區(qū)組織是指村民委員會、居民委員會等機構(gòu)。它們既是社區(qū)自治組織，同時也是最基層的管理和服務(wù)部門。在中國的國情條件下，許多政策是通過基層社區(qū)組織執(zhí)行的，例如計劃生育政策。所以，它們

20、也是重要的政策執(zhí)行主體。 （二）影響政策執(zhí)行的因素 政策執(zhí)行過程與成效受到許多因素影響，這些因素可分三大類，即政策決定、資源和執(zhí)行環(huán)境。三方面因素的性質(zhì)、構(gòu)成及相互間的關(guān)系，決定政策執(zhí)行的效果，即是否能實現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)，或能達(dá)到什么樣的程度。27 1、政策決定因素。包括：（1）政策的合法性；（2）政策的合理性；（3）政策的可行性。 2、政策資源因素。 政策資源可等同于執(zhí)行條件，是指政策執(zhí)行中所必須具備的主客觀條件。大體可把政策資源因素分為：執(zhí)行經(jīng)費、執(zhí)行人員、執(zhí)行機構(gòu)、執(zhí)行保障。 3、政策環(huán)境因素。 政策執(zhí)行環(huán)境是指除政策執(zhí)行機構(gòu)自身外的社會和自然因素的總和。公眾態(tài)度、執(zhí)行機構(gòu)的態(tài)度、政府的

21、整合程度、公共管理部門的威信，都是影響政策執(zhí)行效力的重要因素。28 五、政策評估 作為政策過程的最后一個階段，政策評估有兩個很重要的任務(wù)。首先是確認(rèn)政策到底產(chǎn)生了什么樣的影響，并對其進(jìn)行描述；然后，用一系列衡量標(biāo)準(zhǔn)和方式去評估政策的效果，是失敗還是成功。 （一）政策評估的主體和標(biāo)準(zhǔn) 政策評估要從內(nèi)部和外部進(jìn)行，相應(yīng)地政策評估主體也有兩大類。 1、內(nèi)部評估者 政策過程主要發(fā)生在政府或公共管理部門內(nèi)部，主導(dǎo)政策過程的主要是具備政策能力和權(quán)力資源的政府官員，他們被委托解決上升為政策的公共問題。作為最直29接的決策者，他們對政策問題的實質(zhì)、爭論有信息優(yōu)勢；作為執(zhí)行者，他們清楚政策執(zhí)行的困難、存在的漏洞

22、。因此，他們必然是評估的主體之一。 2、外部評估者 外部公眾作為政策的目標(biāo)對象或受政策影響的對象，同樣有權(quán)利評估相應(yīng)的政策。利益集團(tuán)、參政政黨、社區(qū)團(tuán)體、企業(yè)都應(yīng)該包括在外部評估者當(dāng)中。 （二）政策評估的類型 從評估組織的活動形式上看，可將政策評估分為正式與非正式評估；從評估機構(gòu)所處的地位上看，可將政策評估分為內(nèi)部評估與外部評估；從政策評估在政策過程中所處的階段來劃分，則可以將政策評估分為事前評30估與事后評估。 1、正式評估與非正式評估 （1）正式評估：正式與非正式評估是從評估組織的活動形式上劃分的。正式評估是指采用描述性的方式來獲取關(guān)于政策運行結(jié)果方面可靠而有效的信息的一種評估方式。 正式

23、評估是主要針對評估者、評估形式和評估內(nèi)容而定，它要求有正式的評估人員、經(jīng)費和設(shè)施方面的保證，能夠掌握較為充分的評估程序，采取科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估手段進(jìn)行評估。正式評估中需要按照事先制訂的完整的評估方案，嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行。31正式評估的主要形式包括“總體評估”和“形成評估”兩種。 （2）非正式評估：非正式評估指對評估者、評估形式和內(nèi)容不做嚴(yán)格規(guī)定，對評估的結(jié)論也沒有必須的要求，團(tuán)體和個人可根據(jù)本身所掌握的情況和信息，對政策的各方面加以分析和評價。非正式評估一般不占主導(dǎo)地位，但它可視為是對正式評估的必要準(zhǔn)備，也是對正式評估的重要補充。 2、內(nèi)部評估與外部評估 （1）內(nèi)部評估：將政策評估分為內(nèi)部評估與外部評估是依