基于ppp模式下的新型城市化融資分析(共8頁(yè))

1、基于(jy)PPP模式(msh)下的新型城鎮(zhèn)(chngzhn)化融資分析摘要：我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)主要由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，并由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，但這種模式漸現(xiàn)疲態(tài)，特別是地方政府資金壓力越來(lái)越大。引進(jìn)和應(yīng)用PPP 模式，使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，在合理的運(yùn)用和監(jiān)督下能夠?qū)嵭小半p贏”。但PPP 模式的運(yùn)用是有一定條件的，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)PPP 模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)加快推行PPP 模式有著重要的實(shí)際意義。關(guān)鍵詞：PPP模式；公私合作，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引言新型城市化建設(shè)是中共十八屆三中全會(huì)確立的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必由之路。我國(guó)在過(guò)去15年快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程

2、中，投融資模式發(fā)生了巨大變化，從以預(yù)算內(nèi)財(cái)政為主轉(zhuǎn)向依靠預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外財(cái)政以及銀行貸款和資本市場(chǎng)直接融資等多種方式相結(jié)合的局面。新一輪城市化需要巨大的資金支持，而在宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟、金融秩序整頓和房地產(chǎn)調(diào)控等多重因素作用下，地方政府稅收、土地出讓金收入以及投融資平臺(tái)融資等傳統(tǒng)資金來(lái)源的增速出現(xiàn)回落甚至萎縮。探索政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，引入民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，這對(duì)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程將產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。一、PPP模式分析 （一）PPP模式的界定PPP（公司合作模式）的含義目前眾說(shuō)紛紜，較權(quán)威的說(shuō)明來(lái)自世界銀行，世界銀行將公私合作定義為：“公私

3、合作是指為提供公共物品以及服務(wù)，在私人部門與政府機(jī)構(gòu)之間建立的長(zhǎng)期合同關(guān)系，在這一關(guān)系之中，私人部門要承擔(dān)顯著的風(fēng)險(xiǎn)并負(fù)有管理責(zé)任”。在世界銀行定義的PPP 模式中強(qiáng)調(diào)了長(zhǎng)期合作、私人部門承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)以及私人部門負(fù)有管理責(zé)任三方面內(nèi)容。我國(guó)關(guān)于2013 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告指出，PPP是指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。這里更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作，政府部門全程監(jiān)控雙方合作的進(jìn)程。國(guó)內(nèi)對(duì)

4、PPP 模式(msh)的研討尚處初始階段， 對(duì)PPP 模式的定義相對(duì)(xingdu)較少。羅曼、王海霞（2014） 認(rèn)為(rnwi)，PPP模式是指公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共物品以及服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公共部門的職能同時(shí)為民營(yíng)部門帶來(lái)利益的管理模式，該模式具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的特征。武若思、王春成（2014） 認(rèn)為，PPP模式以公私合作為核心，以有效引入市場(chǎng)要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政資源在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，為公共物品和服務(wù)的供給以及財(cái)政投資項(xiàng)目安排開(kāi)辟了一種有效模式。（二）PPP模式的適用范圍及分析PPP模式以其公私合營(yíng)的

5、優(yōu)勢(shì)，能夠整合政府部門與私人部門的資源，充分發(fā)揮社會(huì)資本的高效率優(yōu)勢(shì)。在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等領(lǐng)域，PPP模式能夠廣泛參與。表一 PPP項(xiàng)目范圍來(lái)源PPP項(xiàng)目應(yīng)用范圍世界銀行交通運(yùn)輸公路鐵路地鐵橋梁大眾運(yùn)輸系統(tǒng)機(jī)場(chǎng)港口供水及垃圾處理供水供水及污水處理系統(tǒng)固體垃圾處理服務(wù)能源發(fā)電設(shè)施供電系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施教育：學(xué)校設(shè)施以及教育服務(wù)衛(wèi)生：醫(yī)院以及醫(yī)療服務(wù)設(shè)施與服務(wù)監(jiān)獄城市改造以及社會(huì)保障房工程亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)電和電力配送供水和衛(wèi)生垃圾處理地下管道醫(yī)院校舍和教學(xué)設(shè)施體育場(chǎng)館航空管制以城市(chngsh)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，下圖闡釋了PPP模式(msh)在這些項(xiàng)目中是如何具體運(yùn)作的。圖一 城市(chngsh)

6、基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式運(yùn)作流程圖二、PPP模式在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐PPP 模式是一種在國(guó)外得到普遍應(yīng)用的合作途徑，它不僅使民間資本進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域成為現(xiàn)實(shí)，還通過(guò)政府與企業(yè)建立“利益共享”機(jī)制，實(shí)行長(zhǎng)期持有和經(jīng)營(yíng)，有效地平衡了短期收益和長(zhǎng)期收益，較好地解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問(wèn)題。目前在大陸和香港地區(qū)也有一些利用PPP模式建設(shè)城市基礎(chǔ)實(shí)施的項(xiàng)目。1. 英國(guó)PPP 模式的運(yùn)用。英國(guó)在保障性住房中成熟地運(yùn)用了PPP 模式。英國(guó)的住房保障主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：20 世紀(jì)30 年代前后的廉價(jià)公房開(kāi)發(fā)過(guò)渡階段；20 世紀(jì)40 年代70 年代前后的廉價(jià)公房大開(kāi)發(fā)階段；20 世紀(jì)80 年代90 年代的公房私有化階

7、段。英國(guó)應(yīng)用于保障性住房的PPP 模式主要有三種：一是私人主動(dòng)融資。這是由私人部門和公共部門合作成立一個(gè)運(yùn)作某個(gè)具體項(xiàng)目的特殊功能公司，在簽署的一份25 年30 年的合同下運(yùn)營(yíng)。財(cái)政部門向地方政府提供私人主動(dòng)融資信貸，貸款的用途界限定在支付資本金、設(shè)施管理費(fèi)等范圍內(nèi)。二是大型自愿轉(zhuǎn)讓。這種模式開(kāi)始于1933 年，原來(lái)屬于地方住房管理部門的社會(huì)住房移交給注冊(cè)社會(huì)業(yè)主（Registered SocialLandlord），轉(zhuǎn)讓之后，社會(huì)住房增值、維修和資產(chǎn)管理服務(wù)的責(zé)任也轉(zhuǎn)由注冊(cè)社會(huì)業(yè)主負(fù)責(zé)。社會(huì)注冊(cè)業(yè)主比地方住房管理部門在融資、投資方面有更自由的空間，且增加額外的投資時(shí)不會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。三是臂

8、長(zhǎng)管理組織。該組織是從地方住房管理部門分離出來(lái)設(shè)立的獨(dú)立實(shí)體，這樣可以使地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常工作中分離出來(lái)，更注重于公共住房的戰(zhàn)略發(fā)展，而臂長(zhǎng)管理組織則要承擔(dān)起管理當(dāng)?shù)卮媪抗沧》浚?提供維修、收租，行使承租人管理服務(wù)等職責(zé)。此外， 倫敦地鐵PPP 模式運(yùn)用也比較成功。1990 年代， 英國(guó)政府面臨著地鐵投資嚴(yán)重不足的問(wèn)題，1997 年，在權(quán)衡了多種扭轉(zhuǎn)不利局面的方案后，英國(guó)政府否定了完全私有化的方法，認(rèn)為PPP 模式才是整個(gè)地鐵系統(tǒng)升級(jí)改造的最佳選擇。經(jīng)過(guò)充分的論證和實(shí)行后，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)以30 年特許經(jīng)營(yíng)的方式交由三家基礎(chǔ)設(shè)施公司負(fù)責(zé)，倫敦地鐵

9、公司仍然掌控著日常運(yùn)營(yíng)和票務(wù)工作，并通過(guò)固定支付和業(yè)績(jī)支付來(lái)回報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施公司。倫敦地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)期為30 年，在這段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，地鐵的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)運(yùn)營(yíng)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)都可能發(fā)生變化， 還會(huì)有一些簽約時(shí)無(wú)法預(yù)料到的事情發(fā)生。為此，倫敦地鐵PPP 模式的合約中專門增加了定期審核機(jī)制每七年半雙方重新審定一次合約條款，且為了保證重新審核的公正性，設(shè)定了專門的仲裁機(jī)制，確保合約的有效執(zhí)行。2. 澳大利亞(o d l y)PPP 模式的運(yùn)用(ynyng)。澳大利亞20 世紀(jì)(shj)80年代為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP 模式。其最普遍的PPP模式是，投資

10、者成立一個(gè)專門的項(xiàng)目公司（Special ProjectVehicle，通常簡(jiǎn)稱SPV），由SPV 與政府就項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20 年30 年。SPV再與另外一些公司簽訂執(zhí)行項(xiàng)目各項(xiàng)任務(wù)的協(xié)議；為了保證這些公司能夠按時(shí)按質(zhì)地履約， 確保項(xiàng)目進(jìn)展順利，政府也和這些公司簽訂協(xié)議，一旦這些公司出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)。政府通過(guò)賦予SPV 長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)；一旦合同到期，項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。需要注意的是，澳大利亞政府運(yùn)行PPP 模式并非一帆風(fēng)順，1980 年代在剛開(kāi)始運(yùn)行PPP 模式時(shí)，政府主要是為了減少財(cái)政支

11、出，但較少向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)運(yùn)行PPP 模式取得了顯著的效益，以至于1990 年代開(kāi)始，澳大利亞政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高效率，開(kāi)始更多地引入私人資本，并將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)更多地交由企業(yè)承擔(dān)，以至于私人公司由于風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致不少項(xiàng)目資金難以為繼，以失敗告終。2000 年以來(lái)，在澳大利亞財(cái)政較20 世紀(jì)80 年代、90 年代大有改善的基礎(chǔ)上， 政府也總結(jié)了以前的教訓(xùn)，為了本國(guó)的重大工程項(xiàng)目順利實(shí)施，采取對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行合理地修正，甚至制定一項(xiàng)特別法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的優(yōu)勢(shì)，較為理性地把政府的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力和私人公司的資金、技術(shù)、管理效率

12、結(jié)合起來(lái)，通過(guò)公私雙方共同合作，取得運(yùn)用PPP 模式的“雙贏”結(jié)果。3. 香港特別行政區(qū)PPP 模式的運(yùn)用。我國(guó)香港特別行政區(qū)有著(yu zhe)較豐富的PPP 模式(msh)運(yùn)用歷史，從紅磡海底隧道到大欖隧道，再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園(gngyun)都是香港運(yùn)用PPP 模式的項(xiàng)目。其PPP 模式通常是，特別行政區(qū)的某個(gè)公共部門以政府采購(gòu)的形式進(jìn)行招標(biāo)，由中標(biāo)的單位聯(lián)合組建專門項(xiàng)目公司SPV，雙方簽訂10 年30 年的特許合同。SPV 與投資人、貸款人、保險(xiǎn)公司、設(shè)計(jì)及施工承包商、營(yíng)運(yùn)商簽訂相應(yīng)的協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程運(yùn)作，從項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)直至項(xiàng)目的移交。香港特區(qū)政府為了

13、鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與到PPP 模式中來(lái)，專門制定了相應(yīng)的政策：一是當(dāng)工程項(xiàng)目由政府公營(yíng)部門轉(zhuǎn)移至私營(yíng)機(jī)構(gòu)時(shí)， 政府向服務(wù)項(xiàng)目的所有利益相關(guān)者做出咨詢；二是財(cái)務(wù)安排上，PPP 模式項(xiàng)目中涉及政府財(cái)政支持的部分，須經(jīng)所屬政策局、政策委員會(huì)或行政會(huì)議、立法會(huì)的批準(zhǔn)； 三是成立專門的業(yè)主委托人小組（Intelligent ClientTeam，簡(jiǎn)稱ICT），并詳細(xì)制定了的小組的責(zé)任。該小組負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)行PPP 模式的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，其成員通常包括政府機(jī)構(gòu)人員、建筑師、各相關(guān)的專業(yè)工程師、律師、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等，且小組成員可以根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展階段做出相應(yīng)的變動(dòng)，確保實(shí)行PPP 模式項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。三、推進(jìn)PPP模式在

14、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)用的建議1、建立和完善公私合作模式的法律制度清晰、完整、完善和一致性的法律制度是公私合作制有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的必要保證。建立協(xié)調(diào)、配套(pi to)、明晰的法律和法規(guī),做到有法必依,而不是(b shi)朝令夕改,是在我國(guó)推行公私合作制最迫切也是最重要的任務(wù)。政府部門對(duì)公私合作制最大的支持應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)法律體系(tx)的建設(shè)上。“經(jīng)驗(yàn)表明,建設(shè)性的和連貫一致的法制結(jié)構(gòu)如能盡早建立,將極大地有利于提升公私合作制的認(rèn)同度,促進(jìn)其發(fā)展”。在國(guó)家級(jí)法規(guī)的基礎(chǔ)上,建議政府組織力量對(duì)現(xiàn)存的有關(guān)公私合作制的法律法規(guī)做一全面的清理,修正沖突的法律法規(guī),掃除不利于公私合作制發(fā)展的制度障礙。地方

15、政府和各部委可以根據(jù)出臺(tái)的國(guó)家級(jí)法規(guī),制定其所轄區(qū)域或行業(yè)的公私合作制法規(guī),也就是采用國(guó)家統(tǒng)一立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合的模式,單項(xiàng)立法是在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上對(duì)某一地區(qū)或行業(yè)進(jìn)行的專門調(diào)整,使其最大限度的與當(dāng)?shù)鼗蛐袠I(yè)情況相符。立法的選擇應(yīng)遵從本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律狀況,體現(xiàn)透明、具有可預(yù)見(jiàn)性、前瞻性合理的法律框架。例如對(duì)于公私合作制的招標(biāo)可以保有一定的靈活性,允許投標(biāo)人提出創(chuàng)造性的意見(jiàn)建議。在一些公私合作制開(kāi)展較早的國(guó)家,公私合作制合同的授予一般都是經(jīng)過(guò)與首選投標(biāo)人合理的協(xié)商和談判之后進(jìn)行的,而且這種情況很普遍。公私合作制是基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的重要制度性選擇,它本質(zhì)上體現(xiàn)了政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的長(zhǎng)期伙伴

16、關(guān)系,這種伙伴關(guān)系是建立在合同框架之中,“政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)試圖通過(guò)合同來(lái)約束和制衡雙方的利益沖突和矛盾,促使雙方都能夠從中受益”。這也就意味著要以法律的形式明確私營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位,規(guī)范特許權(quán)授予、項(xiàng)目準(zhǔn)入以及相關(guān)合同的關(guān)系,為私營(yíng)機(jī)構(gòu)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)、一視同仁的法制環(huán)境,任何單位和個(gè)人不得以任何理由加以限制或?qū)嵭袎艛?。從我?guó)目前實(shí)踐看,僅限于市場(chǎng)開(kāi)放和行業(yè)準(zhǔn)入的條款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,這種制度設(shè)計(jì)和十年前差別不大,有必要引入符合國(guó)際潮流的公私合作制理念,結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì),最終上升到鼓勵(lì)民間投資的立法層面。2、建立合理的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制公私合作制項(xiàng)目一般規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)、資產(chǎn)可轉(zhuǎn)

17、讓性差,風(fēng)險(xiǎn)也較大,各參與方應(yīng)重視公私合作制項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定應(yīng)對(duì)措施和風(fēng)險(xiǎn)管理措施的實(shí)施。要重視公私合作制的風(fēng)險(xiǎn)管理,首先,應(yīng)識(shí)別項(xiàng)目面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)和前提是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別,對(duì)于每個(gè)項(xiàng)目而言,可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素很多,各因素之間的影響關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,所引起的后果嚴(yán)重程度也各不相同,不考慮或忽略這些風(fēng)險(xiǎn)因素,會(huì)使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益受到影響,嚴(yán)重的,會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗,一般的項(xiàng)目都會(huì)面臨完工風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn);其次,-X寸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量分析。因?yàn)橹挥袑?duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)做出正確的評(píng)估,才能找出限制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的方法和途徑,設(shè)計(jì)出

18、能夠合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的融資結(jié)構(gòu)。最后,制定應(yīng)對(duì)措施和風(fēng)險(xiǎn)管理措施的實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)管理措施依項(xiàng)目性質(zhì)不同、風(fēng)險(xiǎn)不同而不同,項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn),即項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等與項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理直接有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于各個(gè)項(xiàng)目所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目性質(zhì)、產(chǎn)品種類、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水平等不同,所以,處理一個(gè)具體項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)管理的方法和手段是不盡相同的,很難統(tǒng)一歸納出管理項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)的方法和手段,需要具體分析項(xiàng)目的具體情況,項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),即金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等,可以采取一些管理方法,也可以采用金融衍生工具作為風(fēng)險(xiǎn)管理工具。在中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家,尤其需要重視政策性風(fēng)險(xiǎn),不要輕信政

19、府官員的承諾,因?yàn)殡S著承諾的增加,其履行的成本也增加,政府違約的可能性就加大。在具體操作中,應(yīng)審慎的研究特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及其它協(xié)議的條款,認(rèn)真測(cè)算投資回收期、股本收益率、凈現(xiàn)值等指標(biāo),分析潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素,在遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡的原則基礎(chǔ)上,爭(zhēng)取在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及其它協(xié)議中達(dá)成合理又有力的條款。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不能由任何單一參與方獨(dú)自(dz)承擔(dān),公私合作制項(xiàng)目能否成功(chnggng)最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是特許經(jīng)營(yíng)合同中至關(guān)重要的部分,而原建設(shè)部的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法沒(méi)有明確風(fēng)險(xiǎn)(fngxin)是如何由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)的,也未提到政府可能提供的支持。對(duì)于吸引私人資本的

20、參與來(lái)說(shuō),政府的支持是十分必要的。在中國(guó)以往實(shí)施的公私合作項(xiàng)目中,政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是最受爭(zhēng)議的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)本著風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)與參與程度對(duì)應(yīng)以及風(fēng)險(xiǎn)與控制力對(duì)應(yīng)的原則。政府部門在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力,給私人機(jī)構(gòu)提供靈活的空間,從而使他們能夠提出大膽及創(chuàng)新的計(jì)劃以提高項(xiàng)目的效益。為了達(dá)到這樣的目的,可根據(jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、私營(yíng)公司、貸款銀行及其它參與者等都能夠接受。只有項(xiàng)目方案具有強(qiáng)烈的吸引力,才能使項(xiàng)目具有可操作性。3、根據(jù)不同類型城市建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇合適宜的PPP模式近些年，我國(guó)僅僅運(yùn)用了BT等少數(shù)PPP

21、模式，尚未對(duì)PPP的多種具體實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行探索。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，為了難滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資需要，必須進(jìn)一步探索多樣化的PPP應(yīng)用模式。目前國(guó)家政府鼓勵(lì)的PPP主要包括以下8種主要模式：委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交(BOT)、建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)移交（TOT）和改建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交（ROT）、SPV（公私合營(yíng)）及BT（建設(shè)移交）。值得注意的是，目前財(cái)政部只發(fā)布了政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）方案，發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)也只是方向性的指導(dǎo)方案，不同類型城市建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目具體應(yīng)用何種PPP模式，應(yīng)在上述兩個(gè)文件的基本規(guī)范下，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際情況靈活設(shè)計(jì)和選擇運(yùn)用。4、對(duì)城市(chngsh)建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目PPP進(jìn)行(jnxng)規(guī)范管理第一(dy)、對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備的管理在PPP項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備階段，高新區(qū)要建立項(xiàng)目庫(kù)或項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期論證和可行性分析，對(duì)項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析。第二、對(duì)PPP項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)的管理在項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)方面，應(yīng)以政府采購(gòu)法為原則選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式進(jìn)行政府采購(gòu)方式。第三、對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議的管理在項(xiàng)目協(xié)議方面，