國(guó)外存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置特點(diǎn)對(duì)我國(guó)的啟示

1、國(guó)外存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置特點(diǎn)對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置特點(diǎn)對(duì)我國(guó)的啟示宏觀審慎監(jiān)管、最后貸款人和存款保險(xiǎn)是維持國(guó)家金融穩(wěn)定的三大機(jī)制。宏觀審慎監(jiān)管制度是在危機(jī)發(fā)生前對(duì)金融系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督，形成風(fēng)險(xiǎn)隔離 的安全；最后貸款人制度是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行通過再貸款 的方式為目標(biāo)銀行注入流動(dòng)性，幫助該銀行渡過難關(guān)；存款保險(xiǎn)制度是在危機(jī)發(fā)生后，對(duì)投保存款保險(xiǎn)的問題銀行進(jìn)行破產(chǎn)清算，即在保證安全的前提下，通 過市場(chǎng)化方式完成對(duì)問題銀行的經(jīng)濟(jì)援助、破產(chǎn)退出、收購(gòu)兼并等處置工作。從我國(guó)的實(shí)際情況來看，宏觀審慎監(jiān)管制度和最后貸款人制度已經(jīng)發(fā)展成熟， 而存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚屬新鮮事物，經(jīng)

2、長(zhǎng)期研究后，已經(jīng)確定設(shè)立存款保險(xiǎn) 制度的基本路徑。20XX年3月，國(guó)務(wù)院正式頒布了存款保險(xiǎn)條例，對(duì)存款 保險(xiǎn)制度的運(yùn)行有了較為詳細(xì)的規(guī)定。現(xiàn)在需要關(guān)注的是如何有效發(fā)揮存款保 險(xiǎn)制的預(yù)期作用，其中一個(gè)值得關(guān)注的功能就是存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置功能。 雖然存款保險(xiǎn)條例針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置做出了相關(guān)規(guī)定，并確定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu) 的風(fēng)險(xiǎn)處置地位，但由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)初設(shè)，對(duì)具體的風(fēng)險(xiǎn)處置細(xì)節(jié)還缺少相 關(guān)經(jīng)驗(yàn)，因此，存款保險(xiǎn)制度對(duì)問題銀行的處置機(jī)制仍需大量的探索和借鑒。西方金融發(fā)達(dá)國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)發(fā)展成熟，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，本 論文通過比較不同國(guó)家存款保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)處置模式的特點(diǎn)，并著重分析美國(guó)聯(lián) 邦存款保險(xiǎn)

3、公司(Federal Deposit Insurance Corporation , FDIC)的救助和處 置機(jī)制，為我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置提供借鑒。一、美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置模式美國(guó)的存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation , FDIC) 設(shè)立于1934年，主要的工作任務(wù)包括三點(diǎn)：一是為存款提供保險(xiǎn) ；二是檢查和 監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)定，并保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益 ；三是接管破產(chǎn) 的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。本研究主要關(guān)注 FDIC的風(fēng)險(xiǎn)處置，即對(duì)問題銀行的接管。美國(guó)銀行法規(guī)定：FDIC沒有關(guān)閉任何一家銀行的權(quán)利，需要在貨幣監(jiān)理局 或者州

4、政府的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布銀行破產(chǎn)后，F(xiàn)DIC才能接入風(fēng)險(xiǎn)處置，采取補(bǔ)救措施。FDIC是代表債權(quán)人充當(dāng)問題銀行的資產(chǎn)托管人，其主要工作是保護(hù)儲(chǔ) 戶利益，其他債權(quán)人不能獲得優(yōu)先受償權(quán)。接管問題銀行是FDIC發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)處置 作用，維護(hù)金融體系問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。FDIC的風(fēng)險(xiǎn)處置模式主要包括以下五種：(一)直接償付模式所謂直接彳付是指FDIC直接向保險(xiǎn)銀行的儲(chǔ)戶支付存款，具體規(guī)定是在 FDIC清算破產(chǎn)銀行時(shí)，在法律規(guī)定的存款賠付上限內(nèi)，儲(chǔ)戶可以獲得全額賠償， 而超出上限的部分，需經(jīng)破產(chǎn)清算后，再按比例償付存款損失。采用直接償付 模式一般是問題銀行的規(guī)模較小或者難以找到一個(gè)問題銀行的接收者，或者說 對(duì)問題銀行

5、進(jìn)行清算、關(guān)閉、撤銷等方式已經(jīng)是風(fēng)險(xiǎn)處置的最低成本，在這些 情況下，F(xiàn)DIC有能力或者不得不采取存款直接償付模式處置問題銀行的存款債 務(wù)。直接償付意味著問題銀行要徹底退出市場(chǎng)，F(xiàn)DIC將接管問題銀行全部的資產(chǎn)和負(fù)債，并負(fù)責(zé)具體的清算工作。（二）存款轉(zhuǎn)移模式存款保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移又稱修正賠償法，是指由其他銀行通過競(jìng)標(biāo)的方式獲得受 保護(hù)存款，并代替FDIC償付問題銀行存款中受到保險(xiǎn)保護(hù)的最高限額部分，超出最高限額的存款由FDIC對(duì)問題銀行的資產(chǎn)進(jìn)行估值，以估值結(jié)果為參照案例 比例償付，如果估算與實(shí)際出現(xiàn)偏差，則以實(shí)際清算價(jià)值為準(zhǔn)。選擇該模式償 付存款，一方面可以降低 FDIC處置問題資產(chǎn)的成本；另一方面，接

6、受轉(zhuǎn)移存款 的銀行也可以通過該渠道獲得更多的客戶。存款轉(zhuǎn)移模式是直接償付的特殊形 式，該方式在FDIC的風(fēng)險(xiǎn)處置過程中并不常用， 但當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)問題并且在 現(xiàn)有的制度下很難找到有效的解決方案時(shí)，存款轉(zhuǎn)移是一個(gè)可供選擇的直接償 付方案。（三）收購(gòu)承接模式收購(gòu)是指通過競(jìng)標(biāo)的方式找到一家健康的銀行，使該銀行在FDIC的協(xié)助 下收購(gòu)問題銀行全部或部分核心資產(chǎn)。承接是指健康銀行在收購(gòu)問題銀行后要 承擔(dān)問題銀行的全部或者部分負(fù)債。未能被收購(gòu)或承接的資產(chǎn)或負(fù)債，有 FDIC 負(fù)責(zé)清算和償付。收購(gòu)承接模式是FDIC處置問題銀行最常用的方式，一般情況 下選擇該模式是因?yàn)楸惶幹玫膯栴}銀行規(guī)模較大，通過收購(gòu)承接來

7、處理風(fēng)險(xiǎn)， 可以不用終止問題銀行業(yè)務(wù)，在維持銀行體系穩(wěn)定運(yùn)行的情況下，提高了對(duì)問 題銀行的處置效率。收購(gòu)承接模式的主要優(yōu)點(diǎn)有三方面：一是通過平穩(wěn)的方式 保護(hù)了儲(chǔ)戶的利益，避免儲(chǔ)戶得到存款賠償后再去尋找新的銀行；二是節(jié)約了FDIC的盡職調(diào)查時(shí)間，縮短了問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置周期；三是收購(gòu)承接的處置成本比直接償付要低，可以有效提高問題銀行的處置效率。不足之處在于，資 產(chǎn)方面，收購(gòu)或者承接的銀行要接受問題銀行大量的不良資產(chǎn)，導(dǎo)致其自身的 績(jī)效水平下降；負(fù)債方面，收購(gòu)或承接的銀行可能會(huì)因?yàn)闆]有部份沒有保險(xiǎn)的存 款而蒙受損失。止匕外，尋找接管人的過程中，F(xiàn)DIC將要為問題銀行的持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供支持，這將加大FD

8、IC的現(xiàn)金開支。（四）過渡銀行模式過渡銀行模式的實(shí)現(xiàn)由兩種渠道，一種是FDIC可以成立搭橋銀行來接受 問題銀行的資產(chǎn)和負(fù)債；另一種是將問題銀行重組為股份制銀行。無論采取哪種 方式，過渡銀行的存活期一般為兩年，特殊情況可以延長(zhǎng)一年；過渡銀行的董事會(huì)由FDIC組建；過渡銀行運(yùn)行過程中 FDIC可以提供必要的資金援助，維持過 渡銀行的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。選擇過渡銀行模式可以削減處置問題銀行的成本，但一般 是由于問題銀行缺少接手的下家而采取的權(quán)宜之計(jì)。過渡銀行的優(yōu)點(diǎn)主要有四 個(gè)方面：一是為FDIC進(jìn)入實(shí)質(zhì)處置階段贏得了時(shí)間；二是為各方面有意向接管 問題銀行的機(jī)構(gòu)提供了價(jià)值評(píng)估時(shí)間，以便提供更為合理的報(bào)價(jià)；三是保

9、留了問題銀行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；四是可以保證問題銀行繼續(xù)為客戶提供服務(wù)。不足之處主 要有兩方面：一方面是加重 FDIC的負(fù)擔(dān)，F(xiàn)DIC不僅要承擔(dān)過渡銀行的經(jīng)營(yíng)， 還要在后期完成兩個(gè)銀行（問題銀行和過渡銀行）的退出工作，并且在過渡期很 難雇傭到核心雇員；另一方面是在過渡銀行經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，問題銀行的經(jīng)營(yíng)可能會(huì) 持續(xù)惡化，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)客戶不斷流失，使問題銀行的市場(chǎng)價(jià)值大幅下跌，降低了 問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置效率。（五）金融援助模式金融援助是問題銀行瀕臨破產(chǎn)清算時(shí)，F(xiàn)DIC通過信貸、存款、資產(chǎn)認(rèn)購(gòu)、 債務(wù)承接等方式向目標(biāo)銀行注入流動(dòng)性，使問題銀行免于關(guān)閉。FDIC不經(jīng)常使用金融援助模式處置問題銀行，啟用金融援助模式一

10、般是由于問題銀行對(duì)該地 區(qū)的服務(wù)十分重要，或者問題銀行的倒閉會(huì)影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性。根據(jù) FDIC官方站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，20XX20XX年白15年間，535家問題銀行的處置中只 有13家采用了金融援助模式，而且都發(fā)生在 20XX20XX年的金融危機(jī)時(shí)期。與FDIC風(fēng)險(xiǎn)處 置模式類似 的是韓國(guó) 存款保險(xiǎn) 公司（KoreaDeposit Insurance Corporation , KDIC）, KDIC有獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)，且處置方式主要 包括直接償付與金融救助，具體的處置方式與 FDIC類似。止匕外，金融危機(jī)時(shí)期 FDIC又創(chuàng)新了處置問題銀行的模式，主要包括：第一，銀行有毒資產(chǎn)清理計(jì)劃， 通過私

11、人資本與政府資源相結(jié)合的方式清理沒有暴露危機(jī)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表；第二，臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃，F(xiàn)DIC通過交易賬戶擔(dān)保子計(jì)劃和債務(wù)擔(dān)保子計(jì)劃， 實(shí)現(xiàn)對(duì)非生息交易賬戶和銀行間市場(chǎng)的高級(jí)無擔(dān)保債券提供擔(dān)保，將FDIC的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大到非存款類債務(wù)；第三，風(fēng)險(xiǎn)處置范圍延伸至銀行控股公司，20XX年 頒布的維護(hù)金融穩(wěn)定法案中明確：FDIC應(yīng)在復(fù)雜的銀行控股公司倒閉時(shí)負(fù)責(zé)相關(guān)的處置工作。二、日本存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置模式日本的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成立于1971年，但在日本主銀行制度框架下銀行可以獲得特許權(quán)價(jià)值，銀行有能力控制風(fēng)險(xiǎn)也愿意控制風(fēng)險(xiǎn)。這種格局下， 日本的存款保險(xiǎn)制度設(shè)立后長(zhǎng)時(shí)間未能發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)處置作用，直至199

12、2年三和銀 行兼并東陽信用金庫時(shí)，存款保險(xiǎn)制度才開始發(fā)揮作用，真正參與到破產(chǎn)銀行 的處置。總體來看，日本存款保險(xiǎn)制度處理問題銀行風(fēng)險(xiǎn)主要包括四條途徑： 第一，由日本的金融廳委派金融理財(cái)人接管問題銀行，金融理財(cái)人的任期為1 年，主要任務(wù)是在任期內(nèi)幫助問題銀行找到接管銀行;第二，如果金融理財(cái)人不 能在任期內(nèi)找到接管銀行，則需要組建過渡銀行，由過渡銀行幫助問題銀行尋 找接管人，過渡銀行的存活期為2年;第三，如果金融理財(cái)人接管和過渡銀行托 管都不能找到合適的接管銀行，則會(huì)對(duì)破產(chǎn)銀行進(jìn)行清算;第四，如果金融市場(chǎng) 內(nèi)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則需要內(nèi)閣大臣召開特別金融處會(huì)議，決定對(duì)銀行業(yè)實(shí)施 注資計(jì)劃，并根據(jù)情況對(duì)

13、問題銀行進(jìn)行特殊援助，包括成立特別危機(jī)管理銀行 使問題銀行臨時(shí)國(guó)有化。在這四個(gè)問題銀行的處置流程中，政府機(jī)構(gòu)扮演重要 角色，日本存款保險(xiǎn)公司（Deposit Insurance Corporation of Japan, DICJ） 在整個(gè)流程中處于銜接的角色，DICJ可以充當(dāng)金融理財(cái)人，可以通過保險(xiǎn)金的 賠付提供資金援助，還可以參與問題銀行國(guó)有化等?？傮w來看，日本處置問題 銀行以政府為主導(dǎo)，DICJ處于協(xié)助和配合的角色。一方面是DICJ努力為問題 銀行尋找接管人;另一方面是政府及國(guó)有資本在問題銀行的處置中扮演重要角 色。三、英國(guó)存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置模式英國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立于20XX年，被

14、稱之為金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃 （Financial Services Compensation Scheme, FSCS）,是根據(jù)金融市場(chǎng)與服 務(wù)法案由英國(guó)金融監(jiān)管局建立。區(qū)別于美國(guó)存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置，與日本問 題銀行的處置模式類似，F(xiàn)SCS在處置問題銀行時(shí)不處于主導(dǎo)作用，而是銜接配 合政府部門的處置工作，在英國(guó)主要銀行破產(chǎn)清算的機(jī)構(gòu)是英格蘭銀行（英國(guó)的 中央銀行）、財(cái)政部和金融服務(wù)局。國(guó)際金融危機(jī)后，英國(guó)出臺(tái)了20XX銀行 法引入專門處理銀行破產(chǎn)問題的特別處理機(jī)制，具體內(nèi)容分為三個(gè)部分：（一）穩(wěn)定化措施穩(wěn)定化措施實(shí)質(zhì)上是問題銀行進(jìn)入破產(chǎn)的司法程序后的預(yù)先處置方 案，采用該方案的前提是金融服務(wù)局認(rèn)定

15、問題銀行不滿足或者有可能不滿足 20XX銀行法的金融監(jiān)管條件。穩(wěn)定化措施主要的模式包括三種：一是私人 機(jī)構(gòu)接管，即由英格蘭銀行負(fù)責(zé)將問題銀行的全部或者是部分業(yè)務(wù)出售轉(zhuǎn)讓（包 括資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓兩種方式）給其他市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)；二是設(shè)置過橋 銀行，即由英格蘭銀行的子公司收購(gòu)問題銀行的部分或全部業(yè)務(wù);三是臨時(shí)國(guó)有 化，即由財(cái)政部出面將問題銀行國(guó)有化。（二）銀行破產(chǎn)清算在英國(guó)有權(quán)申請(qǐng)銀行破產(chǎn)清算指令的機(jī)構(gòu)是英格蘭銀行、金融服務(wù)局 以及國(guó)務(wù)大臣，申請(qǐng)的基本條件是申請(qǐng)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的存款在FSCS的保護(hù)范圍內(nèi)。 此外，申請(qǐng)破產(chǎn)的理由還包括：一是清償能力不達(dá)標(biāo)，清償債務(wù)不力或者即將 無力清償債務(wù);二是符合

16、公眾利益，即銀行的破產(chǎn)清算對(duì)社會(huì)公眾有利;三是保 證清算公平，即銀行的清算不會(huì)出現(xiàn)利益輸送、惡意轉(zhuǎn)讓等違背市場(chǎng)公平的問 題。（三）問題銀行管理問題銀行管理實(shí)質(zhì)上是針對(duì)問題銀行被私人機(jī)構(gòu)或者過橋銀行收購(gòu)后 剩余的部分，該部分也被稱之為剩余銀行。問題銀行管理程序的啟動(dòng)只能由英 格蘭銀行發(fā)起，依據(jù)是已經(jīng)確定對(duì)問題銀行實(shí)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，并且認(rèn)定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 后的剩余銀行無力清償債務(wù)，法院根據(jù)申請(qǐng)情況發(fā)出指令，指定剩余銀行的接 管人C與DICJ在問題銀行處置流程中所扮演的角色類似，F(xiàn)SCS的主要作用 是分擔(dān)處置問題銀行的成本、資金援助、信息收集等。成本分擔(dān)是問題銀行在 無力償還債務(wù)時(shí)，財(cái)政部將采取穩(wěn)定化措施，由

17、FSCS償付部分債權(quán)（FSCS的資 金來源包括保費(fèi)收入、應(yīng)急基金和資金借貸）；資金援助主要指FSCS償付給存款 人的保險(xiǎn)資金;信息收集是指FSCS有權(quán)向英格蘭銀行或問題銀行獲得相關(guān)的信 息以便確定賠付金額。四、對(duì)我國(guó)的借鑒意義和啟示綜合來看，美國(guó)、日本和英國(guó)的存款保險(xiǎn)制度項(xiàng)下的風(fēng)險(xiǎn)處置模式各 有特色，并且都在金融業(yè)處于危機(jī)的時(shí)期發(fā)揮了不同的作用。從存款保險(xiǎn)制度 本身來看，F(xiàn)DIC更加獨(dú)立，所擁有的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)限最大，而DICJ和FSCS對(duì) 于問題銀行的處置權(quán)限較小，更多的是銜接和配合有關(guān)的政府部門間接發(fā)揮風(fēng) 險(xiǎn)處置作用。FDIC擁有全方位處置權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于在問題銀行風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的事前、 事中和事后的整

18、個(gè)流程中，F(xiàn)DIC都有監(jiān)管、援助、處置等權(quán)利，這樣在風(fēng)險(xiǎn)處 置過程中FDIC對(duì)情況有充分的掌握，在處置過程中減少第三方介入的代理成 本，有助于提高風(fēng)險(xiǎn)處置的效率;但問題在于FDIC獨(dú)立承擔(dān)問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)處 置會(huì)因?yàn)閱栴}銀行數(shù)量多、規(guī)模大而加重負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重時(shí)FDIC可能會(huì)因?yàn)橘Y金缺 口面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。DICJ和FSCS還不是完全的市場(chǎng)化處置機(jī)制，對(duì)問題銀行的 處置沒有獨(dú)立的決定權(quán)，只能間接參與。就參與處置問題銀行程度來說DICJ要 強(qiáng)于FSCS,但二者都是政府指導(dǎo)市場(chǎng)的處置模式，其優(yōu)點(diǎn)是能在維護(hù)金融穩(wěn)定 和保護(hù)存款人利益之間尋找一個(gè)相對(duì)平衡點(diǎn)，即由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)貢賠付存 款人的保險(xiǎn)資金，政府負(fù)責(zé)處置

19、問題銀行維持金融體系穩(wěn)定;不足之處在于政府 的保護(hù)將會(huì)使存款保險(xiǎn)制度形同虛設(shè)，推高風(fēng)險(xiǎn)處置成本，增加金融機(jī)構(gòu)的情 性，導(dǎo)致隱形存款保險(xiǎn)制度的借尸還魂。存款保險(xiǎn)制度是保證國(guó)家金融安全必不可少的穩(wěn)定機(jī)制，但不同國(guó)家 存款保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理存在差異。從風(fēng)險(xiǎn)處置角度出發(fā)，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度初建, 尚不具備問題銀行處置的經(jīng)驗(yàn)，而金融發(fā)達(dá)國(guó)家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置風(fēng)險(xiǎn)方式各 有所長(zhǎng)，從處置效果和經(jīng)驗(yàn)來看，F(xiàn)DIC成立最早處置的問題銀行最多，因此最 有借鑒意義;從金融體系機(jī)構(gòu)來看，日本與我國(guó)最相似，都是銀行導(dǎo)向性市場(chǎng)結(jié) 構(gòu);從法律法規(guī)來看，英國(guó)處置問題銀行的法律結(jié)構(gòu)與我國(guó)相同，英國(guó)適用于 20XX銀行法與公司和個(gè)人破產(chǎn)法；我國(guó)適用于商業(yè)銀行法與破 產(chǎn)法?？傮w來看，國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)都具備借鑒意義，我國(guó)在進(jìn)行存款保 險(xiǎn)制度及問題銀行處置的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，不應(yīng)全盤照搬某個(gè)國(guó)家的特定模式，而 是應(yīng)該充分考慮我國(guó)實(shí)際情況，綜合借鑒其他國(guó)家的操作模式，建立符合我國(guó) 實(shí)際情況的存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置