公共管理學系列之四

1、2022/7/20Ye Sihua1公共政策學政策分析的理論、方法(fngf)和技術之四 葉斯華 2006-8-13共五十三頁2022/7/20Ye Sihua2歡迎您的到來(doli) 祝您學習(xux)愉快!共五十三頁第七章方案(fng n)比較與擇優(yōu) 公共政策學21世紀公共管理系列教材共五十三頁重點(zhngdin)問題技術(jsh)可行性的比較經濟可行性的比較政治可行性的比較行政可行性的比較成本效益分析成本效能分析風險效益分析方案抉擇中的決策方式共五十三頁7.1 方案比較(bjio)的內容7.1.1 技術可行性的比較 技術可行性（technical feasibility）標準測量備選

2、方案或項目的結果能否達成預期的目標。包含了兩層含義(hny)：一是現(xiàn)有的技術或方法能否使得目標的實現(xiàn)成為可能；二是備選方案（在技術上）能夠在多大程度上實現(xiàn)政策目標。共五十三頁 技術可行性的一個主要(zhyo)標準是有效性或效能（effectiveness）。有效性標準的焦點是被提出的方案或項目能否取得預期的效果。還包括這樣幾個重要的問題：政策或項目的影響是直接還是間接的、長期還是短期的、可量化還是不可量化的，以及充分的還是不充分的。共五十三頁7.1.2 經濟可行性的比較(bjio) 經濟可行性既指一項政策方案的執(zhí)行能獲得財經資源的充分支持，又指方案或項目的執(zhí)行能取得令人滿意的經濟效益或效率，它

3、主要測量方案或項目的成本(chngbn)和收益。當成本收益時，方案是可行的共五十三頁7.1.3 政治(zhngzh)可行性的比較政治可行性可細分為可接受性、適當性、回應性、合法性和公正性等方面（1）可接受性（acceptability）既指確定一項政策是否可以被政治過程中的行為(xngwi)者接受，又指明確委托人和其他行為(xngwi)者是否樂于接受新政策。（2）適當性（appropriateness）與可接受性緊密相聯(lián)，因為它要回答的問題是政策目標與共同體或社會的價值觀是否相協(xié)調。（3）回應性（responsiveness）涉及目標集團對政策或規(guī)劃是否會符合其需求的認識。（4）合法性（leg

4、itimacy）（5）公正性（equity）共五十三頁馬杰（G.Majone）對政治可行性的定義：一個政策方案或建議(jiny)是可行的，僅當它滿足所有相關的約束或限制。（1）可利用的政治資源的約束（2）與政策的利益和成本所允許的分配相關的約束（3）制度或體制所強加的約束共五十三頁7.1.4 行政(xngzhng)可行性的比較行政(xngzhng)可行性的標準：權威制度承諾執(zhí)行人員的能力目標全體的支持財政資源共五十三頁7.1.5 方案(fng n)抉擇應注意的事項不要期望找到一種絕對優(yōu)勢的或完美的政策(zhngc)備選方案。不要把一項偏好的政策和一些“虛擬的”或“稻草人”式的備選方案對立起來。

5、在你根據所有目標評價完所有的可選方案之前，不要有一個“特別喜歡的”備選方案。確保你的備選方案互相排斥。備選方案應當提供真正的選擇。應當避免“廚房水池”式的備選方案也就是“做每一件事情”的備選方案。備選方案應當與可獲得的資源，包括司法權和可控變量一致。記住政策備選方案是具體的行動集。共五十三頁7.2 方案(fng n)比較的方法7.2.1 成本效益(xioy)分析 成本效益分析首先判斷完成一個特定項目的輸入因素需要多少錢，然后把貨幣價值分配到與項目相聯(lián)系的估算結果或者實際結果之中，最后計算出項目的效率。共五十三頁1. 政策分析中的成本(chngbn)和效益概念2. 成本與收益的不同類型（1）直接

6、收益與成本、間接收益與成本（2）內部收益與成本、外部收益與成本（3）有形收益與成本、無形收益與成本共五十三頁3. 成本(chngbn)收益分析的步驟第一步：首先必須規(guī)定誰將為政策或項目投資，誰將從中受益。第二步：目標(mbio)組確定之后，必須把輸入和輸出冠以貨幣價值。第三步：大多數(shù)的成本效益分析不得不對一段時間之后的費用和效益（打折扣）第四步：成本效益分析的最后一步是計算成本收益率共五十三頁鄧恩概括成本效益分析任務(rn wu)與過程任務說明問題構建通過確定目的、目標、備選方案、標準、目標群體、成本和收益來闡述問題明確目標把一般目的（目標）轉換成既具體又可衡量的目標明確備選方案從問題階段確定

7、的多個潛在方案中選出少量最重要方案信息的搜索、分析和解釋找到、分析并解釋所需信息以預計具體方案的結果明確目標全體和受益人列出作為行動目標的所有群體（利益相關者）估計成本和收益估計備選方案中每一類成本和收益的貨幣價值成本和收益折現(xiàn)把貨幣成本收益根據具體折現(xiàn)率轉換成目前的價值估計風險和不確定性使用敏感性分析等方法估計未來要發(fā)生的收益、成本概率選擇決策標準在下面標準中選擇：帕累托改進、凈效率改進、分配性改進、內部回報率建議選擇最合理的方案，考慮對李德道德或因果的假設共五十三頁4. 成本(chngbn)效益分析的技術貼現(xiàn)(tixin)法（1）凈現(xiàn)值法（用NPV表示）（2）內部收益率法共五十三頁7.2.

8、2 成本(chngbn)效能分析什么是成本效能分析 成本效能分析的要點是根據方案或項目(xingm)的預期結果的成本與效能，來評估每種方案或項目的效果。共五十三頁成本效能分析(fnx)的特征（1）由于它避開了用貨幣形式來計量受益的問題，因而比成本效益分析更容易應用（2）集中體現(xiàn)了技術理性，因為它試圖在不把政策的結果與全面經濟效率或社會(shhu)總體福利相聯(lián)系起來的情況下，決定政策方案的效用（3）由于很少依靠市場價格，它因此很少依賴私營部門利潤最大化的邏輯（4）特別適于分析外部性和無形的成本或收益，因為這些影響都很難用貨幣衡量（5）通常用來解決固定成本或固定效能問題，而成本效益分析通常解決變動

9、成本變動效能問題共五十三頁2. 成本效能分析的步驟和形式步驟：首先，確定決策目標；其次，以貨幣為統(tǒng)一尺度，分別計算出各備選方案(fng n)的各種有形費用并加總；最后，按照費用的高低順序排序，以供決策者選擇3. 成本效能分析法的作用與局限性共五十三頁7.2.3 風險(fngxin)效益分析第一階段：風險評估（1）辨認危害的過程（2）有毒物質泄漏對人體影響的評估（3）對劑量反應的模型設計（4）對整體風險的特征概括第二階段：成本效益(xioy)分析共五十三頁7.3 方案(fng n)抉擇7.3.1 決策方式全體一致規(guī)則（unanimity rule）缺點：（1）決策成本過高（2）鼓勵(gl)“策略

10、行為” 討價還價棄權共五十三頁2. 過半數(shù)規(guī)則(guz)（majority rule）特征：（1）決策效率高（2）“少數(shù)服從多數(shù)”缺點：（1）“多數(shù)剝削少數(shù)”（2）決策結果未必可靠（3）投票(tu pio)悖論共五十三頁7.3.2 投票(tu pio)悖論孔多塞悖論（condorcets paradox） 在只存在(cnzi)兩個備選方案時，多數(shù)票規(guī)則是有效的；而當面對三個或更多個的備選方案時，多數(shù)票規(guī)則便會顯得不那么有效，通常會出現(xiàn)循環(huán)投票現(xiàn)象。共五十三頁“循環(huán)(xnhun)”能否消除？ 當投票者的偏好都是“單峰值性偏好”（single-peaked preference）時，“循環(huán)”就會消

11、失。所謂“單峰值”，就是偏好只有一個峰值，在峰頂（最優(yōu)偏好）的兩邊，對其他(qt)備選方案的偏好持續(xù)下降。共五十三頁2. 阿羅( lu)悖論（Arrow paradox）如果我們派出了人際效用的可比性，而且在一個相當廣的范圍內對任何個人偏好排序集合都有定義，那么把個人偏好總合為社會偏好的最理想的方法，要么(yo me)是強加的，要么(yo me)是獨裁的。共五十三頁上述結論建立在社會選擇的兩個公理與民主決策方式所需滿足的五個條件之上：公理1 連貫性（connectedness）公理2 傳遞性（transitivity）條件1 選擇的非限制性條件2 集體選擇的非反常性條件3 不相關方案的獨立性條

12、件4 公民(gngmn)的至上性條件5 非獨裁性共五十三頁7.3.3 過半數(shù)規(guī)則(guz)的變異形式假定需要從一張M個候選人組成的名單中選出一個人（M3），那么有以下形式：過半數(shù)規(guī)則占多數(shù)規(guī)則孔多塞標準（Condercet criterion）博爾達計數(shù)（Borda rule）淘汰(toti)計數(shù)（exhaustive voting）贊成投票（approval voting）共五十三頁7.3.4 決策方式(fngsh)的改進公共選擇學者論投票方式的改進 布坎南、塔洛克（Tullock）認為，當人們選擇投票方式和規(guī)則時，他就會選擇那種給自己帶來的外部成本與決策成本都最小的方式和規(guī)則，以實現(xiàn)自身利

13、益的最大化。（1）需求(xqi)顯示過程（demand-revealing process）（2）投否決票（voting by veto）共五十三頁2. 作為(zuwi)一種決策方式的民主集中制的完善首先(shuxin)，必須充分發(fā)揚社會主義民主，民主集中制的首要前提是必須充分發(fā)揚民主，只有在充分發(fā)揚民主的基礎 上才具有正確的集中。其次，借鑒現(xiàn)代決策科學的理論及方法，實現(xiàn)民主集中制決策體制及其運作的科學化、現(xiàn)代化。最后，加強法制建設，建立健全執(zhí)行民主集中制決策體制及原則的各項規(guī)章制度。共五十三頁思考題什么是技術可行性？如何進行技術可行性比較？ 什么是經濟可行性？如何進行經濟可行性比較？什么是政

14、治可行性和行政可行性？為什么要作這兩種可行性的比較？舉例說明成本效益分析、成本效能分析和風險效益分析方法的應用。方案抉擇中的決策(juc)方式有哪幾種基本形式？ 它們各有什么優(yōu)缺點？在上述案例中，美國戰(zhàn)略是由儲備規(guī)模是如何確定的？共五十三頁第八章政策(zhngc)執(zhí)行與監(jiān)測 公共政策學21世紀公共管理系列教材共五十三頁重點(zhngdin)問題政策執(zhí)行(zhxng)研究的興起政策執(zhí)行的若干理論模式影響政策有效執(zhí)行的諸因素政策工具的特性與分類政策執(zhí)行中的工具選擇政策監(jiān)測的含義及種類政策監(jiān)測的地位和作用政策監(jiān)測的方式及技術共五十三頁8.1 政策(zhngc)執(zhí)行的基本理論什么是政策執(zhí)行？ 普雷斯曼

15、和韋達夫斯基認為，執(zhí)行是在目標的確立與適應于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。 政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取(ciq)解釋、宣傳、試驗、實施、協(xié)調與監(jiān)測等活動，將政策觀念形態(tài)的內容轉化為實際效果 ，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。共五十三頁8.1.1 政策執(zhí)行(zhxng)研究的興起政策執(zhí)行研究被忽視的原因如下：（1）一個天真的假定執(zhí)行過程是簡單且人所共知的，并沒有什么值得學者關注的大問題。（2）以計劃項目預算（PPB）為焦點強調權威決策者的作用而排除(pich)了“低層次”官員對執(zhí)行過程負責。（3）任務的困難從方法論上看，執(zhí)行過程涉及嚴重的邊界問題，往

16、往難以界定相關的行動者。（4）時間和資源的巨大消耗。共五十三頁政策執(zhí)行研究(ynji)的途徑“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑，或稱為“政策(zhngc)制定者透視”途徑?！白韵露稀保╞ottom-top或bottom-up）途徑?！罢?行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/action continum）工具選擇途徑（instrument-choice）共五十三頁各種( zhn)執(zhí)行理論（1）行動理論（2）組織理論（3）因果理論（4）管理理論（5）交易理論（6）系統(tǒng)(xtng)理論（7）演化理論共五十三頁8.1.2 政策執(zhí)行的若干理論(lln)模式過程(guchng)模式政

17、策制定的過程執(zhí)行機構目標群體環(huán) 境 因 素理想化的政策政策反饋建制處理緊張共五十三頁2. 互動(h dn)理論模式政策執(zhí)行相互(xingh)調適過程政策執(zhí)行者調適政策受影響者相互調適部分政策環(huán)境因素反饋 共五十三頁3. 博弈(b y)模式尤金巴達克（E.Bardach）把政策(zhngc)執(zhí)行過程視為一種賽局，包括下列因素：（1）政策執(zhí)行人員，即參賽者；（2）利害關系；（3）策略與技術；（4）競賽的資源；（5）競賽規(guī)范（取勝的條件）；（6）公平競賽的規(guī)則（即不得作弊）；（7）競賽者之間信息溝通的狀況；（8）所得結果的不穩(wěn)定程度。共五十三頁4. 循環(huán)(xnhun)模式擬定(ndng)綱領分配資源

18、 執(zhí)行原則合法原則理性官僚原則共識原則監(jiān)督過程環(huán) 境 條 件1. 目標顯著性 2. 程序復雜性 3. 可利用資源的性質與層次共五十三頁5. 系統(tǒng)(xtng)模式組織(zzh)間的溝通與 強化行動執(zhí)行機構的特性經濟與政治環(huán)境標準與目標資源執(zhí)行人員的意向政策共五十三頁6. 綜合(zngh)模式 影響(yngxing)政策執(zhí)行各個階段的因素，最主要可分為三大類：（1）政策問題的可辦性（2）政策本身的規(guī)制能力（3）政策本身以外的變數(shù)共五十三頁政策執(zhí)行(zhxng)過程及其構成因素政策問題的特性(txng)1.政策問題的性質2.目標團體行為的多樣性3.目標團體人數(shù)4.目標團體行為需要調適量政策本身的因素

19、1.政策的正確性2.政策的具體明確性3.政策資源的充足性4.政策上安排執(zhí)行機關與人員政策以外的因素1.目標團體的服從2.執(zhí)行人員的素質與工作態(tài)度3.執(zhí)行機關的特性4.機關組織間的溝通與協(xié)調5.政策監(jiān)督6.政策環(huán)境政 策 執(zhí) 行共五十三頁8.1.3 影響政策(zhngc)有效執(zhí)行的諸因素 （參考上圖）政策問題的特性(txng)政策本身的因素政策資源的充足性政策環(huán)境共五十三頁8.2 政策執(zhí)行中的工具(gngj)選擇8.2.1 政策工具(gngj)的研究途徑工具主義過程主義 權變主義建構主義從第一個到第四個途徑的演變使得政策工具的“工具性”特征重要性程度越來越低。共五十三頁8.2.2 政策工具(gn

20、gj)的特性定義：一個(y )行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個(y )或更多目的的任何事物。政策工具既被界定為一種“客體”（object），也被界定為一種“活動”（activity）。共五十三頁8.3.3 政策工具(gngj)的分類政策工具物品/行動工具供給系統(tǒng)直接行政物品或服務直接提供政府當局社會管制禁止規(guī)則政府當局或管制者經濟管制公平價格進入和比率控制管制委員會合同物品或服務合同和現(xiàn)金給付商業(yè)和非營利組織撥款物品或服務付款或現(xiàn)金支付下級政府和非營利組織直接貸款現(xiàn)金貸款政府當局貸款擔?，F(xiàn)金貸款商業(yè)銀行保險保護保險政策政府當局稅式支出現(xiàn)金和激勵稅收稅收系統(tǒng)收費 用者付費財務罰款稅收稅收系統(tǒng)債務法社會保護侵權法法院系統(tǒng)政府公司物品或服務直接提供或貸款準公共機構憑單制物品或服務消費補貼政府當局共五十三頁8.2.4 政策工具(gngj)的選擇影響工具選擇的因素：政策目標工具的特征工具應用的背景(bijng)以前的工具選擇意識形態(tài)共五十三頁8.3 政策(zhngc)執(zhí)行中的監(jiān)測8.3.1 政策監(jiān)測的定義及種類政策監(jiān)測是用來提供公共政策的原因和結果信息(xnx)的