試論專家參與行政決策管理制度的研究

1、試論專家參與行政決策管理制度的研究論文摘要 本文對(duì)專家參與行政決策管理制度進(jìn)行了探究。首先對(duì)專家的概念和專家的遴選進(jìn)行了介紹，最后對(duì)專家的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了論述。論文關(guān)鍵詞 專家 行政決策管理制度 選聘行政決策是一項(xiàng)專業(yè)性、政策性、時(shí)效性很強(qiáng)的工作，為使之科學(xué)化、準(zhǔn)確化、規(guī)范化，建立健全有關(guān)制度勢(shì)在必然，而專家管理制度就是其中重要的一環(huán)。本文主要研究了專家參與行政決策制度的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、組織方式以及權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等問題。一、專家的概念專家，是指具有專門性、專業(yè)性的、不同于一般大眾的所具有的技術(shù)和知識(shí)的人?，F(xiàn)代漢語詞典中這樣解釋“專家”這一概念：對(duì)某一學(xué)問有專門研究的人，或是擅長(zhǎng)某項(xiàng)專業(yè)技術(shù)的人。筆

2、者認(rèn)為，專家之所以與非專家的有著不同之處，關(guān)鍵就是看個(gè)人是不是具備專門的技能和知識(shí)以及個(gè)人對(duì)這種技能和知識(shí)的掌握程度，這種技能和知識(shí)還應(yīng)該具有極深的專業(yè)性和科學(xué)性。本文所稱的專家管理制度，是指技術(shù)參與的權(quán)利機(jī)關(guān)決策的過程中，向其以外的各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜宜鸭?、問詢專業(yè)知識(shí)和信息，作為其判斷準(zhǔn)予出口與否的根據(jù)，是一種不公開制度，專家只是與參與專家的組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生關(guān)系，其提出的專家結(jié)論是組織機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)之一，組織專家的機(jī)構(gòu)行使最終的決定權(quán)。二、專家的遴選（一）專家的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐中，專家確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，總體說來，筆者認(rèn)為專家的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下內(nèi)容：第一，職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。所謂職業(yè)道德規(guī)范，是與一般公民的普

3、通道德規(guī)范相對(duì)而言的。職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)是指技術(shù)出口參與專家在參與過程中應(yīng)當(dāng)遵循的道德行為標(biāo)準(zhǔn)，是人們?cè)诼殬I(yè)生活中應(yīng)遵循的基本道德，即一般社會(huì)道德在職業(yè)生活中的具體體現(xiàn)。是職業(yè)品德、職業(yè)紀(jì)律、專業(yè)勝任能力及職業(yè)責(zé)任等的總稱，屬于自律范圍。第二，專長(zhǎng)、特長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)于專家在不同專業(yè)領(lǐng)域的水平與造詣而言的，是成為專家首要標(biāo)準(zhǔn)。不同的專家所具有的專業(yè)領(lǐng)域不同，專長(zhǎng)特長(zhǎng)也不同。第三，實(shí)用類型標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)專家本身特質(zhì)，有的專家擅長(zhǎng)理論性研究，有的專家更擅長(zhǎng)性應(yīng)用型探究，因此對(duì)于專家的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該區(qū)別對(duì)待的。具體到實(shí)際操作中，專家組織多數(shù)情況下是偏重于理論型的專家。舉個(gè)例子，民政部下的專家咨詢委員會(huì)，

4、其組成人員就是一些比較著名的專家學(xué)者、高?；蚴悄承┛蒲袡C(jī)構(gòu)的佼佼者，所涉及的領(lǐng)域無非是與民政部的相關(guān)工作有關(guān)的各種學(xué)科。這就是理論型專家確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的方式之一。然而，民政部專家咨詢委員會(huì)對(duì)應(yīng)用型專家的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)就抽象了些，比如“對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和農(nóng)村實(shí)際發(fā)展有比較全面研究了解，具有豐富的知識(shí)理論根基、深入的相關(guān)科技研究、開發(fā)或管理的操作經(jīng)驗(yàn)”。但是，無論抽象與否，專家的應(yīng)用型與理論型的區(qū)分是確認(rèn)專家標(biāo)準(zhǔn)必不可少的要素之一。第四，類型化標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前限制出口的技術(shù)目錄主要有兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄，涉及農(nóng)、林、牧、漁、農(nóng)副食品加工制造、飲料制造、紡織、造紙、等幾十個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的百項(xiàng)技術(shù)。出口技術(shù)

5、的范圍和跨度都很大，任何專家都不可能具備這么多行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，即使具備一些其他行業(yè)知識(shí)，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到所要求的專業(yè)深度，因此為了發(fā)揮專家參與的功能，提高專家參與的正確性，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)出口技術(shù)的不同類型選聘不同技術(shù)類型的專家，使其決策結(jié)果更具有針對(duì)性和專業(yè)性。另外，實(shí)踐中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)雖然重要，但卻不好操作，即使有規(guī)定，多數(shù)情況下規(guī)定的也很抽象，在最大化的吸收人才的同時(shí)卻容易使對(duì)專家的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)形式化，最后導(dǎo)致模式的僵化。筆者認(rèn)為職稱、學(xué)銜、聲望標(biāo)準(zhǔn)也是衡量專家業(yè)務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)的重要佐證之一，但與此同時(shí)，我們也要警惕社會(huì)上對(duì)職銜、名氣過度追求的不良傾向，要注重真才實(shí)學(xué)，選擇博與專有機(jī)

6、結(jié)合的人才。（二）專家的選聘規(guī)則1.選聘專家的主體。專家的聘請(qǐng)主體應(yīng)視具體情況確定，根據(jù)行政決策的現(xiàn)狀，即范圍廣、行業(yè)跨度大 ，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該把重點(diǎn)放在其他行政機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)會(huì)、行會(huì)等組織來選聘，這是因?yàn)檫@些組織能更深入的進(jìn)入到各種貿(mào)易或者經(jīng)濟(jì)技術(shù)以及各種專有技術(shù)的使用與應(yīng)用的過程中去，因此，這些組織機(jī)構(gòu)對(duì)于哪些人符合專家的標(biāo)準(zhǔn)是更具有說服力的。2.選聘技術(shù)出口參與專家的程序。專家的聘請(qǐng)程序，一是由相關(guān)組織機(jī)構(gòu)參與選聘，直接推薦的方式。由社會(huì)推薦、權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)相結(jié)合的方式。專家的任用應(yīng)該經(jīng)過所在工作單位或有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)書面推薦，由下級(jí)工作人員初審，后向主管領(lǐng)導(dǎo)審請(qǐng)批準(zhǔn)。當(dāng)然

7、，專家的聘請(qǐng)需要由專家本人及其所在的單位同意。二是專家候選人經(jīng)過簡(jiǎn)單的自我推薦和他人給予的推薦認(rèn)可的方式。專家聘任程序不斷完善，關(guān)鍵是要把社會(huì)推薦、自我推薦以及需要專家的權(quán)力機(jī)關(guān)的決定靈活、科學(xué)的結(jié)合起來。（三）專家的組織方式1.專家參與機(jī)構(gòu)組織方式。實(shí)踐中，專家的組織方式主要有專家委員會(huì)和專家?guī)靸煞N方式，這是按照在我國(guó)社會(huì)管理體制中的地位所區(qū)分的。其中，專家委員會(huì)一般由有兩種性質(zhì)的方式組成，即結(jié)構(gòu)內(nèi)專家和結(jié)構(gòu)外專家。結(jié)構(gòu)內(nèi)專家是指與隸屬于權(quán)力機(jī)關(guān)專家。由這些專家組成的咨詢或論證組織通常是常設(shè)的、穩(wěn)定的，有一整套相比較比較完善的管理機(jī)制。而結(jié)構(gòu)外專家是指與權(quán)力機(jī)關(guān)不存在隸屬關(guān)系，獨(dú)立于政府與廣

8、大公眾，處于中間狀態(tài)，獨(dú)立、中立地發(fā)揮專業(yè)知識(shí)技能的專家。由結(jié)構(gòu)外專家組成的專家組織往往是臨時(shí)的、機(jī)動(dòng)的。筆者認(rèn)為，應(yīng)以建立專家?guī)斓姆绞絹磉x聘專家。專家?guī)煜到y(tǒng)是一類特別的知識(shí)管理系統(tǒng)，它旨在通過對(duì)與專家相關(guān)的顯性知識(shí)的利用和專家與相關(guān)人員的協(xié)同工作的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到有效管理專家的顯性知識(shí)、發(fā)掘?qū)＜艺莆盏碾[性知識(shí)，服務(wù)于特定現(xiàn)實(shí)需要的目的。專家?guī)熘械膶＜业倪x拔堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，通過建立專家信息反饋制度和資格審驗(yàn)制度，制定相應(yīng)的專家管理辦法，并與專家簽訂“聘任書”和“責(zé)任書”。 2.參與方式。專家的參與方式主要包括兩種。一種做法是分散式，分散的方式相對(duì)比較自由，比如電話的方式、電子郵件的

9、方式、信件的方式等等。另一種做法是集中式，集中的方式就是通過會(huì)議的形式，以全體會(huì)議的形式或者合議制的形式形成專家意見。三、專家的權(quán)利和義務(wù)由于專家才是專家組織的真正參加者，因此如何配置專家的權(quán)利、義務(wù)是十分重要的，因?yàn)槠潢P(guān)系到專家咨詢或論證組織是否能有效的運(yùn)作。（一）專家的權(quán)利專家的權(quán)利通常分為如下兩方面：其一，對(duì)于專家的專門性知識(shí)的保持及其發(fā)展，這就需要相關(guān)的信息和及時(shí)、相關(guān)的調(diào)查和研究，這些都是要政府提供相關(guān)的便利條件和滿足所需的物質(zhì)基礎(chǔ)的；其二，專家的參與需要權(quán)力機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的權(quán)利即程序性權(quán)利，以保障專家能良好的發(fā)揮應(yīng)有職能。由此可見，專家所具備的權(quán)利應(yīng)當(dāng)明確明確的包涵一下內(nèi)容：1.專家

10、有獲得酬勞的權(quán)利。專家為了提供更加科學(xué)性、正確性的意見和建議。勢(shì)必要進(jìn)行大量、繁雜的調(diào)查、研究、參加相關(guān)的學(xué)術(shù)研討會(huì)議，甚至一些必不可少的實(shí)際操作和實(shí)驗(yàn)費(fèi)用。交通費(fèi)、通訊費(fèi)等等這些必備費(fèi)用的支出應(yīng)由組織專家論證咨詢的相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)。當(dāng)然，這些方面的解決在實(shí)踐中也比較良好。常見的此類經(jīng)費(fèi)主要有誤餐、咨詢、交通、差旅、印刷、研究、實(shí)驗(yàn)等內(nèi)容，這些都是應(yīng)該有任用專家的權(quán)力機(jī)關(guān)提供的。2.專家有獲取信息的權(quán)利，即通常所說的知情權(quán)。毋庸置疑，專家是具有專而精的知識(shí)的人，但是專門性知識(shí)如若脫離了具體的實(shí)際情況，也不能做出能良好解決問題的意見來，并且現(xiàn)實(shí)中問題不是一成不變的，而是不停的變化發(fā)展著的，這些都

11、需要權(quán)力機(jī)關(guān)給予信息并為這些信息的及時(shí)獲得作保障。3.專家在會(huì)議上有發(fā)表意見的權(quán)利。專家之間意見交流的過程是會(huì)議，在會(huì)議中發(fā)表意見才能交流與溝通，交流和溝通后才能集思廣益，專家們的意見之間的各種觀點(diǎn)的博弈，才能形成思想上的碰撞和升華，以為專家最終確立的建議措施打下良好基礎(chǔ)。只有賦予專家發(fā)表意見的權(quán)利，才能夠在充分整合專家智力資源后形成切實(shí)可行的方案。4.專家在會(huì)議上有進(jìn)行表決的權(quán)利。專家能否對(duì)行政決策起到關(guān)鍵性的作用，達(dá)到當(dāng)初設(shè)立的目的，表決權(quán)才是最為關(guān)鍵性的。通常，為了避免專家咨詢和論證會(huì)的形式化，在確保所聘專家暢所欲言，應(yīng)當(dāng)在程序上對(duì)專家的表決形式予以明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確以下兩個(gè)方面：一是每

12、一個(gè)專家所有得表決權(quán)值是相等的；二是少數(shù)專家的意見要能夠有相應(yīng)的表達(dá)渠道，即可將其意見寫入?yún)⑴c會(huì)議記錄并簽字以便權(quán)力機(jī)關(guān)綜合考慮。顯而易見，表決權(quán)才是專家意見全面而真實(shí)的形成的關(guān)鍵所在。（二）專家的義務(wù)權(quán)利義務(wù)是不可分割的，因此，參與專家也有其應(yīng)履行的義務(wù)。參與的專家的義務(wù)不同于普通人的義務(wù)，是基于專家的本質(zhì)而產(chǎn)生的，專家的義務(wù)和其權(quán)利相伴而生。1.專家應(yīng)具有專而精的知識(shí)和技術(shù)，而且還應(yīng)該保持并發(fā)展這種專而精的知識(shí)和技術(shù)的義務(wù)，可以通過權(quán)力機(jī)關(guān)所提供的全面及時(shí)獲取信息和獲得相應(yīng)報(bào)酬等權(quán)利來履行此項(xiàng)義務(wù)。專家必須認(rèn)真調(diào)查研究課題，根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，結(jié)合自己的專業(yè)知識(shí)作出科學(xué)的、及時(shí)的、負(fù)責(zé)

13、任的專家意見和建議。2.專家有保守秘密的義務(wù)。由于專家這一特殊身份，使得其能夠接觸到相當(dāng)多的信息，在政府提供的各種相關(guān)信息中，無法避免的會(huì)有一些可能涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等等內(nèi)容。相關(guān)組織機(jī)構(gòu)可以對(duì)專家咨詢或論證組織規(guī)定基本的工作規(guī)則，以明確專家所應(yīng)當(dāng)保守的各種秘密。3.專家有及時(shí)回避的義務(wù)。由于我們對(duì)專家參與的定位是促進(jìn)行政決策行為的科學(xué)性與正確性的提高，這一根本目的就是專家在行使確立和履行義務(wù)的時(shí)候必須保持中立的態(tài)度，理性的結(jié)合實(shí)際情況和自己掌握的相關(guān)專業(yè)知識(shí)技能發(fā)表意見和建議，杜絕專家代表某一集團(tuán)利益、公共利益、甚至私人利益的可能性。西藏科技廳關(guān)于加強(qiáng)專家咨詢工作的若干意見規(guī)定，專家參與的相關(guān)議題研究與專家本人有利害關(guān)系時(shí)，必須主動(dòng)向?qū)＜視?huì)議組織者言明并申請(qǐng)回避。4.專家有不得不正當(dāng)接觸的義務(wù)。因?yàn)閷＜覅⑴c事項(xiàng)都是牽涉面比較廣的問題，專家進(jìn)行調(diào)研時(shí)，不得不與一系列相關(guān)人的接觸，但是接觸的度就需要把握清楚了，這樣的界限不清晰的、難以把握的。實(shí)踐中，一些知名度高的專家經(jīng)常是身