優(yōu)化司法職權(quán)配置的三點(diǎn)建言發(fā)展與協(xié)調(diào)

1、司訴訟理由是什么？優(yōu)化司法職權(quán)配置的三點(diǎn)建言崔敏黨的十五大第一次提出“推進(jìn)司法改革”的任務(wù)，十六大改為“推進(jìn)司法體制改革”，十七大又提出 “深化司法體制改革”，有關(guān)具體要求也一次比一次明確，表明全黨對這一問題的認(rèn)識在不斷深化。為什么要對司法體制進(jìn)行改革?就是因?yàn)檠巯碌乃痉w制還不很健全、不很完善。概括起來有六個問 題:一是體制不順，二是隊(duì)伍不精，三是作風(fēng)不正，四是執(zhí)法不嚴(yán)，五是監(jiān)督不靈，六是裁判不公。上述 問題有的已到了十分嚴(yán)重的程度。司法公正是訴訟的第一位價值，司法不公直接關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)定，更是 危及共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的最大隱患之一。應(yīng)當(dāng)肯定，經(jīng)過十多年的努力，司法改革已經(jīng)取得一些可喜成績:一是

2、制止了政法機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警經(jīng) 商、辦企業(yè);二是嚴(yán)禁收費(fèi)、亂罰款，實(shí)行了“收支兩條線”；三是為避免長期在一任職形成關(guān)系網(wǎng)，實(shí)行 了政法部門負(fù)責(zé)人定期輪崗；四是推行開辦事制度，加大了執(zhí)法的透明度，司法機(jī)關(guān)的親民作風(fēng)有所強(qiáng)。 但是，這些都還是一些淺層次的改革，基本上未能觸及體方面的問題。黨的十七大提出“深化司法體制改革”，它是政治體制改革重要組成部分，事關(guān)全局，牽一發(fā)而動全 身。它的成敗，關(guān)系能否鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，能否保證國家長治久安，必須提到樣的高度來認(rèn)識這個問 題。胡錦濤同志在同全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談時強(qiáng)調(diào)：“必須把維護(hù)社會公平 正義作為政法工作的生線。司法體制是維護(hù)社會

3、公平正義的重要制度保障。要繼續(xù)積穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改 革，以滿足人民的司法需求為根本出發(fā)，從人民不滿意的問題人手，以加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督為重點(diǎn)，化司 法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，努力建設(shè)公正、高效、權(quán)威社會主義司法制度?！?優(yōu)化司法職權(quán)配置，是司法體制改革的核心內(nèi)容。要優(yōu)化司職權(quán)配置，就要對各個司法機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán) 限以及相互關(guān)系進(jìn)行要的調(diào)整，說白了，是“權(quán)力再分配”，必然觸及許多人的利，難度自然會很大。因 此，必須從黨和國家的整體利益出發(fā)，在如何健全法制的角度來考慮對各部門的職權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)。這一 工作只能由中央政法委牽頭和推動，這是加強(qiáng)和改善黨政法工作領(lǐng)導(dǎo)的正經(jīng)大事，責(zé)無旁貸。不應(yīng)允許各 部門自行其

4、，更不能允許某一司法機(jī)關(guān)借“改革”之名隨意擴(kuò)大本部門的權(quán)。本文僅就“優(yōu)化司法職權(quán)配置”談三點(diǎn)建言。一、關(guān)于優(yōu)化偵查權(quán)的配置我國現(xiàn)行偵查權(quán)配置方面存在的問題，主要有兩個:一是人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自身又負(fù)責(zé) 對大量貪污賄賂案件的偵查，反貪局迅速膨脹，業(yè)已占據(jù)了檢察機(jī)關(guān)的半壁江山。檢察院自行偵查的案件， 又由它自己決定逮捕和自行決定是否起訴，形成由檢察機(jī)關(guān)一竿子插到底而不受外部監(jiān)督制約的特殊體 制，違反分權(quán)制衡的訴訟原理。近年來，有不少省市的檢察長和反貪局局長濫用職權(quán)一個接一個下臺，更 充分暴露了這種體制的弊端。二是中紀(jì)委肩負(fù)反腐敗的重任，它在查辦高級干部腐敗的大案、要案時，事 實(shí)上需要行使

5、偵查權(quán)，目前是以“雙規(guī)”的方式限制人身自由，有時還要采用某些監(jiān)控手段，但都沒有法 律依據(jù)，引起人們的非議。這就提出了如何使紀(jì)委的反腐敗工作納入法制軌道的問題。這兩個問題，都是司法體制改革中不能回避而又最為棘手的問題。出于健全法制的考慮，貫徹“執(zhí)政 黨也必須在憲法與法律的范圍內(nèi)進(jìn)行活動”的原則，必須尋找適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法。為此，建議將反貪局從檢察機(jī)關(guān)分離出來，與監(jiān)察部合并，仿效香港“廉政公署”的設(shè)置，改稱“廉 政公署”（或改用“反貪部”名稱），歸屬中紀(jì)委和國務(wù)院雙重領(lǐng)導(dǎo)。凡黨政干部違紀(jì)、違法的案件，都由 廉政公署負(fù)責(zé)查辦（與公安機(jī)關(guān)既查處治安案件又辦理刑事案件相似）。廉政公署對涉嫌職務(wù)犯罪的案件依

6、法行使偵查權(quán)，人民檢察院則對廉政公署管轄的案件負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕和審查起訴，同時對廉政公署的偵查活 動實(shí)施法律監(jiān)督。以上設(shè)想的“廉政公署”設(shè)置，從組織形式上來看，既是一個國家機(jī)構(gòu)，又是執(zhí)政黨的一個機(jī)關(guān)（據(jù) 報道，監(jiān)察部早已與中紀(jì)委合署辦公，再將反貪局并人，應(yīng)是順理成章之事。廉政公署既是中紀(jì)委的辦 事機(jī)構(gòu)，又是與公安部和國家安全部并列、專門管轄職務(wù)犯罪案件的第三個偵查機(jī)關(guān)。中國現(xiàn)實(shí)的國情， 本來是由黨管干部，要對腐敗的官員（絕大多數(shù)是黨員）進(jìn)行查，沒有執(zhí)政黨的紀(jì)檢部門參與根本無法進(jìn)行。 將黨內(nèi)紀(jì)律檢、國家行政監(jiān)察和對職務(wù)犯罪案件偵查的三個機(jī)關(guān)合并，運(yùn)轉(zhuǎn)來更為方便。這樣改革，至少 有三大好處:一是實(shí)行偵

7、、控分，克服了對檢察機(jī)關(guān)自行偵查活動難以監(jiān)督的弊端二是有利妥善解決中紀(jì) 委查辦大案、要案需要行使偵查權(quán)卻于法無據(jù)的題（改為“廉政公署”，既可名正言順地行使偵查權(quán)，又 可以法采取各種監(jiān)控措施）；三是可以使監(jiān)察部擺脫有責(zé)無權(quán)、監(jiān)乏力的困境。有同志可能認(rèn)為這個方案不具有可行性。其實(shí)，憲法中關(guān)于央軍事委員會的設(shè)置就是“一個機(jī)關(guān)，兩 塊牌子”，早有這樣先例。況且監(jiān)察部早已與中紀(jì)委合署辦公，再將反貪局并人，建一個強(qiáng)大的偵查機(jī)關(guān)， 并非不可能實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，這是“一二鳥”的解決辦法，是優(yōu)化偵查權(quán)配置的治本措施。二、關(guān)于偵查權(quán)行使中的問題與對策目前偵查權(quán)行使中的主要問題，概括來說是重打擊、輕保，怕漏不怕錯，過分

8、依賴口供而欠缺法制意 識和證據(jù)意識，刑逼供屢禁不止。公安機(jī)關(guān)習(xí)慣于“抓人、突審、破案”三板斧式的辦案模，往往是證據(jù)不足先抓人。當(dāng)年“四人幫” 整人時，總結(jié)出逼信經(jīng)驗(yàn)中有一條：“沒有證據(jù)怎么辦?從犯人嘴里掏。2可悲的是，偏愛口供似乎已成 了職業(yè)病，”突擊審訊“幾乎成了常規(guī)。只要犯罪嫌疑人招供了，就認(rèn)為”真相大白“。例如，對余祥林 連續(xù)搞了 10天11夜的”突審“，終于迫使其承認(rèn)了”殺妻“罪行。于是，辦案民警立功受獎，從上到下 皆大歡喜一這樣的辦案模式很容易造成冤假錯案。近年連續(xù)曝光的若干起冤假錯案（如山西的”岳兔元?dú)⑷税浮?、湖南的”滕興善殺人案“），情節(jié)竟與余祥林案十分相似，幾乎是”一個模子脫出

9、來的“，更暴 露出問題的普遍性和嚴(yán)重性。早已認(rèn)定”被殺害“的死者重現(xiàn)人間，產(chǎn)生了意想不到的殺傷力，引起人們 對濫用偵查權(quán)的質(zhì)疑，確實(shí)是到了應(yīng)該深刻反思的時候了。關(guān)于刑訊逼供產(chǎn)生的原因，可以列舉許多條，有歷史的原因、觀念的原因、立法上存在漏洞、缺乏先 進(jìn)的取證手段等，但歸根到底還是辦案機(jī)制、司法體制存在缺陷一盡管刑法和刑事訴訟法都明確規(guī)定“嚴(yán) 禁刑訊逼供”，但采用刑訊手段獲取的口供，卻照樣被用來定案，等于在事實(shí)上默許實(shí)施刑訊。上級領(lǐng)導(dǎo) 提出一些不恰當(dāng)?shù)目谔?，或者?guī)定一些不適當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)，也會促使執(zhí)法民警為了“爭先”或“自?！倍?不擇手段。例如，“命案必破”就是一種過高的要求，再配套實(shí)施一系列獎懲

10、措施，更使它成了一種硬性 的指標(biāo)，必然會帶來某些負(fù)效應(yīng):一是“不破不立，先破后立”，造成某些隱案;二是一旦抓到犯罪嫌疑人， 便夜以繼日地突擊審訊，“一定要撬開他的鋼牙”，增大了造成冤假錯案的幾率;三是發(fā)現(xiàn)錯案拒不糾正 （如河北聶樹斌冤案至今拒不糾正）一認(rèn)為糾正錯案會損傷執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信，反倒使冤案平反更加困難。對刑訊逼供要不要禁止?實(shí)際上存在不同認(rèn)識。迄今仍有不少同志認(rèn)為“刑訊逼供有合理性和必要性， 不可能禁絕”。說什么“不是要不要打，而是看你會打不會打”。上級領(lǐng)導(dǎo)也往往是睜一只眼、閉一只眼， 在“限期破案”的壓力下，實(shí)際上默許甚至縱容搞刑訊，這是刑訊逼供難以遏制的根本原因。何況刑訊逼 供又很難

11、證明，由于被打的人很難拿出證據(jù)證明自己挨過打，實(shí)施刑訊者不怕你去控告，它具有極大的“抗 藥性”，如同安裝了保險絲“和”避雷針“，使事后查處遇到極大阻力。但是，在現(xiàn)代，法制文明已成為 普適價值，保障人權(quán)的呼聲日益高漲的情況，如果再不采取有效措施杜絕刑訊逼供，人民群眾將對現(xiàn)行司 體制失去信心，也將對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力失去信心。要徹底禁絕刑訊逼供，必須采取有效的措施，并且要“動真的”。為此建議：第一，在可能被判重刑的案件中，推廣在訊問犯罪嫌疑人時程錄音、錄像的制度（它是英國禁絕刑訊 逼供的成功經(jīng)驗(yàn)），應(yīng)以“國情不同”、“經(jīng)費(fèi)不足”等理由拒絕采納這種行之有效辦法。第二，徹底禁絕以刑訊方式獲取的口供作為定

12、案依據(jù)。對是存在刑訊發(fā)生爭議時，實(shí)行“舉證責(zé)任倒 置”，即應(yīng)由被控告施刑訊者提供證據(jù)反駁指控。第三，相應(yīng)地，借鑒香港等地的經(jīng)驗(yàn)，法院開庭時由警察出作證。警察應(yīng)證明取證的合法性以證實(shí)犯 罪，這也可以極大地高警察在民眾中的形象。第四，在看守所推行監(jiān)管文明。偵查人員只能在看守所提審罪嫌疑人，不得帶出看守所進(jìn)行訊問。第五，選擇典型案例對偵查人員進(jìn)行教育，整頓執(zhí)法隊(duì)。對因刑訊逼供造成冤假錯案的，嚴(yán)肅進(jìn)行查 處，不可姑息。刑訊逼供可謂“老大難”了。到底要不要嚴(yán)禁?在實(shí)務(wù)部門在不同的看法。有人認(rèn)為刑訊逼供有合理 性和必要性，所謂嚴(yán)禁刑訊逼供“只是一種對外宣傳的口號，真要禁絕那還能辦?實(shí)際上采取了默許甚至 放

13、縱的態(tài)度。因此，刑訊逼供到底能能禁絕，關(guān)鍵要看高層領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。高層領(lǐng)導(dǎo)真要嚴(yán)禁，動真格地去 嚴(yán)肅查處，誰也不敢再犯;睜一只眼、閉一只眼、甚至縱容，那就永遠(yuǎn)也禁不了。三、關(guān)于改善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)在社會主義的新中國，政法工作必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，這是沒有疑義的。問題是如何改善黨對政法 工作的領(lǐng)導(dǎo)。近日，胡錦濤同志再次強(qiáng)調(diào)“做好新形勢下的政法工作，加強(qiáng)和改善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是 關(guān)鍵”。3鄧小平同志一再申明:只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)才能真正加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一種雙向促進(jìn)的辯證關(guān) 系。新中國成立初期，在大鎮(zhèn)反和清匪反霸斗爭中，黨委直接掌管司法業(yè)務(wù)，是在特殊情況下采取的權(quán)宜 性措施，它不是也不應(yīng)該成為我國的司

14、法制度，但事實(shí)上這種制度卻延續(xù)下來。反右派時把主張“司法獨(dú) 立”說成是“以法抗黨”，致使“以黨代法”，由黨委批案包攬了訴訟。黨的十一屆三中全會以后，法制 建設(shè)重新起步，中共中央于1979年9月發(fā)布64號文件（關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指 示），正式?jīng)Q定廢止黨委批案。其后，地方各級政法委員會一度被撤銷。但隨著“嚴(yán)打”展開，各級政 法委又恢復(fù)如初，并且實(shí)行由政法委召集三長聯(lián)席會議，對重大案件協(xié)調(diào)定案。盡管憲法和任何一部法律 都沒有這樣的規(guī)定，但事實(shí)上形成了不成文的潛規(guī)則。它同“依法治國”的要求不相符合，也不符合“執(zhí) 政黨要在憲法與法律范圍進(jìn)行活動”的精神。這種做法的弊端甚多，其最大的弊

15、端，是把黨委推到了社會 矛盾的風(fēng)口浪尖之上，一旦出現(xiàn)冤假錯案則難辭其咎（如余祥林的冤案，就是由當(dāng)?shù)卣ㄎ陌?，決定“改 變管轄，由京山縣人民法院一審判刑巧年，中院二審維持原判”，最終鑄成錯案。這種做法損害了黨的 聲譽(yù)，甚至危及共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。要優(yōu)化司法職權(quán)配置，這個問題不能回避。與此相關(guān)的另一個情況是，現(xiàn)在地方各級政法委的書記，一都由公安廳（局）長兼任，這就更形成了事 實(shí)上是由公安廳（局）長領(lǐng)導(dǎo)人民法院和人民檢察院的格局，不符合訴訟原理，使得人民法院和人民檢察院 不可能獨(dú)立行使職權(quán)（十六大和十大都明確提出:要“保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地使審判權(quán)、 檢察權(quán)”）。這種由公安廳（局）長領(lǐng)

16、導(dǎo)法院和檢察院的體制存在明顯的弊端。早在1956年，時任公安部部 長的羅瑞卿同志就曾提出：由公安廳（局）長兼任“政法口”負(fù)責(zé)人的法應(yīng)當(dāng)改變。4但半個世紀(jì)過去了， 不但沒有改變反而更為強(qiáng)化。看來，黨究竟應(yīng)該如何實(shí)行對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，仍然需要認(rèn)研究。執(zhí)政黨沒有必要在處理具體案件時 站到第一線去沖鋒陷陣。司法權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)力，不屬于黨務(wù)工作的范疇。既然各級檢法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo) 人都是共產(chǎn)黨員，黨應(yīng)該充分信任和依靠們?nèi)プ龊霉ぷ?，沒有必要在各級司法機(jī)關(guān)之上再設(shè)個“婆婆”去 發(fā)號施令。鄧小平同志早就指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高 于一切，這是與以黨治國完全相反的政策。5 1986年6月28日，在中央政治局常委會議上，鄧小平 同志又強(qiáng)調(diào)指出：”糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管 不合適黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念?；谏鲜隼碛?，建議分步驟地取消由政法委協(xié)調(diào)定案的做法。鑒于當(dāng)前國內(nèi)外形勢依然錯綜復(fù)雜，存 在某些影響社會穩(wěn)定的不可測因素，因而對于涉及社會政治穩(wěn)定、具有敏感性的重大案件，仍有必要由中 央政法委發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用，組織公、檢、法三機(jī)關(guān)認(rèn)真研