公共部門實(shí)行績效管理存在的問題與對策分析

1、公共部門實(shí)行績效管理存在的問題與對策分析摘要 當(dāng)前我國公共部門實(shí)行績效管理存在的問題主要是： 績效計劃的制定不力；公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏 可比性；公共部門績效管理的價值取向存在偏差；偏重于績 效考核，而忽視了績效管理的其他流程，尤其是績效反饋的 環(huán)節(jié)。改進(jìn)我國公共部門績效管理，既要建立制度基礎(chǔ)，注 重填補(bǔ)法律空白，加強(qiáng)實(shí)踐與理論研究的結(jié)合，又要重視管 理技術(shù)的完善。關(guān)鍵詞 公共部門；績效管理；績效評估黨的十七大明確提出我國行政管理體制改革的目標(biāo)是 建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管 理體制。建立和完善績效管理和評估機(jī)制是其重要環(huán)節(jié)。本 文擬從我國公共部門績效管理存

2、在的問題著手，并在借鑒西 方國家實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出解決問題的對策。一、我國公共部門績效管理中存在的問題（一）績效計劃制定不力?？冃в媱澥谴_定組織對其成員的績效期望并得到內(nèi)部 成員認(rèn)可的過程?？冃в媱澋闹贫ㄊ且粋€自下而上的目標(biāo)確 定過程，通過這一過程將個人目標(biāo)、部門或團(tuán)隊(duì)目標(biāo)結(jié)合起 來。計劃的制定過程也是人員參與管理、明確自己職責(zé)任務(wù) 的過程。公共部門在年初往往能夠制定年度工作目標(biāo)和計劃。以 利于本年度工作的開展。但是公共部門在制定任務(wù)指標(biāo)時往 往忽視公務(wù)員的參與，一些公共部門每年都有任務(wù)指標(biāo)，而 且這些指標(biāo)都是上面以行政命令直接下達(dá)的，上級主管單位 很少征求下級部門的意見，然后部門負(fù)責(zé)人將這些

3、指標(biāo)分解 到公務(wù)員個人。上級主管單位對工作任務(wù)的理解與客觀實(shí)際 存在一定的差異，致使任務(wù)在執(zhí)行時多少出現(xiàn)抵觸或消極態(tài) 度，導(dǎo)致工作熱情不高，影響工作績效，更談不到如何利用 激勵手段使其超額完成目標(biāo)了。（二）公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏可比性?？冃Ч芾淼囊粋€重要前提是必須將所有績效都以量化 的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進(jìn)行績效管理。這一做法在私人部門基 本不構(gòu)成問題，因?yàn)樗饺瞬块T的服務(wù)是可以出售的。然而， 公共部門的績效卻難以量化，因?yàn)樾姓M織是一種特殊的公 共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)具有“非商品性”，它 們進(jìn)入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)成本的 貨幣價格，因而對其數(shù)量進(jìn)行正確測量在

4、技術(shù)上還存在著一 定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務(wù)的競爭單 位，因此也就無法取得可比較的成本與收益數(shù)據(jù)。（三）公共部門績效管理的價值取向存在偏差。績效管理以實(shí)現(xiàn)一定的績效目標(biāo)為基本要求，新公共管 理運(yùn)動認(rèn)為公共部門的目標(biāo)是3E，分別是Economy（經(jīng)濟(jì)）、 Efficiency（效率）和Effectiveness（效益）。而其后的公共管理學(xué) 派認(rèn)為對于公共部門而言，同營利性的企業(yè)一樣僅追求經(jīng)濟(jì) 學(xué)意義上的目標(biāo)是遠(yuǎn)不能滿足公眾的需求的，并增加 Equality（平等）作為公共部門所應(yīng)當(dāng)追求的價值，即4E目標(biāo)。 公共部門在運(yùn)用績效管理的過程中的難點(diǎn)之一就是如何確 定目標(biāo)。對于公共部門

5、來說，同時存在多個需要滿足而又可 能相互矛盾的價值訴求。在我國，公共部門績效管理中最為突出的一對價值取向 就是一一增長與公平，這對變量就是同時需要滿足且又相互 存在矛盾的價值取向。根據(jù)公共部門管理和服務(wù)的本質(zhì)設(shè)定 反映和維護(hù)公共部門公共性的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門既要追求經(jīng)濟(jì) 意義的目標(biāo)，更要顧全公眾的利益和社會的公平，這已經(jīng)成 為共識。然而，在現(xiàn)實(shí)中，許多地方政府在目標(biāo)價值取向上 只重視經(jīng)濟(jì)增長，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，忽視社會 的全面發(fā)展，忽視H然和人的長遠(yuǎn)發(fā)展和利益，甚至導(dǎo)致政 府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等其他各方面的問題。在追求效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)增長 優(yōu)先的價值

6、取向的驅(qū)動下，盲目上項(xiàng)目、搞投資，造成大量 低水平的重復(fù)建設(shè)，忽視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞“形 象工程”、“政績工程”，造成國家財產(chǎn)、物資的巨大浪費(fèi)，甚 至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價，給社會的可持 續(xù)發(fā)展帶來危害。（四）偏重于績效考核，而忽視了績效管理的其他流程， 尤其是績效反饋的環(huán)節(jié)?？冃Ч芾聿坏韧诳冃Э己?，績效計劃提供了明確的績 效期望，績效實(shí)施環(huán)節(jié)通過不斷的溝通來保證績效管理的順 利進(jìn)行，績效管理的根本目的是提高員工績效和達(dá)成組織的 戰(zhàn)略目標(biāo)，必須要進(jìn)行績效反饋和績效改進(jìn)使員工了解自己 的工作情況、發(fā)掘自身的潛力，績效結(jié)果也要通過獎勵和懲 罰加以應(yīng)用，激勵工作的積極性，調(diào)

7、整組織的人力資源配置。 所以，僅僅關(guān)注績效考核遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以發(fā)揮績效管理的作用。 但在中國公共部門中，績效管理被片面地理解為績效考核。 止步于考核是否達(dá)到了預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，沒有績效反饋的環(huán)節(jié)。 實(shí)際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度 的績效評估，但對評估結(jié)果的反饋卻較少。上級行政部門和 行政領(lǐng)導(dǎo)極少會根據(jù)結(jié)果與被評估對象進(jìn)行溝通，缺少對卓 越完成績效目標(biāo)或未能達(dá)到績效目標(biāo)的原因進(jìn)行分析的過程，下級單位和職員都不清楚自己的考核結(jié)果，自然不知道 是否需要改進(jìn)以及如何改進(jìn)?？冃Х答伃h(huán)節(jié)的缺失也包括其 與獎懲制度相脫離，卓越完成績效目標(biāo)的沒有相應(yīng)的獎勵， 未能達(dá)到績效目標(biāo)的也不會因此受到影響，績

8、效管理喪失了 最基本的管理作用，成為公共部門管理創(chuàng)新中的“花瓶”，更 大意義上成為形式主義的存在。缺少績效反饋的績效管理是 不完整的績效管理，公共部門績效管理也會因此而陷入循環(huán) 的怪圈，即績效低實(shí)施績效考核績效仍然低再 實(shí)施績效考核，變成一個循環(huán)往復(fù)的過程而非績效管理旨在 實(shí)現(xiàn)的不斷上升的過程。二、完善我國公共部門績效管理的對策（一）確立公共部門績效管理的目標(biāo)取向。就公共部門而言，其績效管理的持續(xù)的、長久的目標(biāo)取 向是“3E+2”。這里的“3E”分別是 Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efii， ciency（效率）和Effectiveness（效益）。“2”指的是還需要加上公 平性和回應(yīng)性。這表明，

9、一方面，政府部門在向全社會提供 公共物品和公共服務(wù)時要追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益，這一點(diǎn)與 營利性企業(yè)的績效目標(biāo)并無多大差別。另一方面，政府不是 企業(yè)，政府的績效管理也不是企業(yè)的績效管理。在滿足3E 的同時作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務(wù)的 公平性與回應(yīng)性作為基本前提。在公共部門績效管理的目標(biāo) 取向中還應(yīng)當(dāng)包括階段性的具體的目標(biāo)。因?yàn)檎诓煌瑫r 期會為了特定的發(fā)展戰(zhàn)略和社會治理任務(wù)而提供特殊質(zhì)量 的公共物品和公共服務(wù)。如果沒有或忽視公共部門績效管理 中具體歷史階段上的具體目標(biāo)，這種績效管理就會出現(xiàn)下列 兩種不能令人滿意的狀態(tài)：或者停留在抽象的理論上，可說 的多能真正去做的少；或者盲目地從

10、國外“拿來”，從而失去 本土化和時代感。正因?yàn)槿绱耍谥袊鐣D(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌 和制度建設(shè)發(fā)展到目前這一特殊的歷史時期或特殊的歷史 機(jī)遇期時，在公共部門中推行和開展績效管理就必須考慮將 “3E+2”作為持續(xù)、長久的目標(biāo)。在當(dāng)前特別要強(qiáng)調(diào)公共部門 在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的公平性和適合公眾需求的 回應(yīng)性。同時，要把績效管理與當(dāng)前執(zhí)政黨和政府提出的帶 有全局性的發(fā)展戰(zhàn)略和特殊治理任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，將提供 公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性、 回應(yīng)性一步一步地落實(shí)到構(gòu)建和諧社會與節(jié)約型社會上來。 每個層次的政府部門都必須圍繞建設(shè)和諧社會和節(jié)約型社 會來確定績效戰(zhàn)略、制定績效計劃、實(shí)施

11、績效型領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)行 績效考評、開展基于績效的培訓(xùn)與激勵。（二）評估主體多元化，采用360多元主體評估的機(jī)制。 評估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數(shù)的評估主 體評估的結(jié)果。才能全面地客觀地評定被評估對象。公共部 門作為社會公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績效評估不只是政 府內(nèi)部組織評估，而且還要接受社會的評估，因而，可以引 入企業(yè)績效管理中使用的360全方位評估技術(shù)。一般而言， 評估主體應(yīng)包括被評估對象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級行政 機(jī)關(guān)、下級行政部門、公民和獨(dú)立的社會評估組織，并要根 據(jù)被評估對象的性質(zhì)確定對各個評價主體的權(quán)重。（三）有必要將政府績

12、效評估與公務(wù)員個人績效考核相聯(lián) 系。政府績效評估的結(jié)果不僅要向下級部門和職員反饋，而 且可以將評估的結(jié)果作為公務(wù)員年度考核的一個組成部分。 如果所在的部門在評估中的得分較低，那么公務(wù)員個人的考 核結(jié)果也會受到影響；反之亦然。公務(wù)員若想在考核中得到 較高的分?jǐn)?shù)和評價，必然會竭力提高政府的績效評價，而因 為政府績效評估的主體主要是公民，所以，提高政府績效評 估的結(jié)果就等同于向公民提供最好的服務(wù)。對于公務(wù)員個人 而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績效考核結(jié)果緊密聯(lián) 系，激發(fā)公務(wù)員為公眾服務(wù)的積極性。如此，政府的績效管 理與公務(wù)員個人的績效考核相聯(lián)系。政府的績效目標(biāo)與公務(wù) 員的個人目標(biāo)得以統(tǒng)一，就能夠

13、有效地改進(jìn)政府的績效。（四）深化改革，完善配套制度。一是在難以削減歷史遺留下的龐大編制的現(xiàn)實(shí)下?？煽?慮將預(yù)算與編制脫鉤，改增量預(yù)算為零基預(yù)算，增加預(yù)算的 細(xì)化和透明度。二是建立節(jié)余預(yù)算的留存和分享制度，節(jié)余 預(yù)算的一部分可以作為職工資金發(fā)放，另一部分也不回收， 而由預(yù)算單位留存并作為有自主權(quán)的公共支出。這樣就使公 共管理部門和人員的績效努力與其自身利益聯(lián)系起來，將謀 取超額預(yù)算和盡可能花光預(yù)算的動機(jī)轉(zhuǎn)化為節(jié)約的動機(jī)。三 是繼續(xù)完善社會保障制度，尤其是要將公務(wù)員的養(yǎng)老保險、 失業(yè)保障和醫(yī)療保險與其他行業(yè)保險統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)相互之 間可對接和可轉(zhuǎn)換。四是建立公共信息管理制度，對公共信 息的采集、處

14、理、發(fā)布規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格的責(zé)任制 度，努力實(shí)現(xiàn)公眾獲得公共信息的全面、及時和準(zhǔn)確。五是 修改相關(guān)的阻礙公眾知情權(quán)行使的法律、法規(guī)。當(dāng)前亟待修 改的就是檔案法和保密法及其配套的法規(guī)和規(guī)章。公共部門績效管理研究概要【摘要】公共部門績效管理是當(dāng)代世界各國行政改革的潮 流，對于發(fā)展中國家而言，尤其具有重要的意義。我國十六 大明確提出：我國行政管理體制改革的目標(biāo)是建立行為規(guī) 范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。而行 政管理體制的建立又有賴于績效管理和評估機(jī)制的建立與 完善。因此，公共部門績效管理研究成為我國公共管理研究 領(lǐng)域具有重要理論價值和現(xiàn)實(shí)意義的課題?！娟P(guān)鍵詞】公共部門績效管理

15、一、公共部門績效管理的理解和觀點(diǎn)公共部門是指以生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公益服務(wù)為目標(biāo) 的非營利機(jī)構(gòu)，包括政府、學(xué)校、醫(yī)院等部門。績效，一般 是指“系統(tǒng)表征管理領(lǐng)域中的成就和效果”，它最早在工商企 業(yè)中使用。它可以綜合代表效率、財務(wù)指標(biāo)、市場占有率、 內(nèi)部激勵結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化等各種指標(biāo)，并且可以通過一定的 有效途徑整合為可以衡量或評價企業(yè)行為的指標(biāo)體系?？冃Ч芾硎枪芾斫M織績效的實(shí)現(xiàn)過程。Bredrup把績效 管理理解為計劃、改進(jìn)和進(jìn)一步考察的過程，因?yàn)橥ㄟ^組織 的結(jié)構(gòu)、技術(shù)、系統(tǒng)和程序來實(shí)施組織的戰(zhàn)略是績效管理的 核心。而 Ainsworth 和 Smith，Heisler，Quinn，Torringt

16、on 和 Hall等人從雇員角度把績效管理的分解成計劃、估計和修正， 認(rèn)為組織首先應(yīng)該以目標(biāo)與員工達(dá)成一致承諾，然后據(jù)之設(shè) 定績效的預(yù)期評價，最后通過相互反饋進(jìn)行修整，完善目標(biāo) 并采取行動。Costello提出績效管理應(yīng)通過各個雇員或管理 者的工作與整個工作單位的宗旨連接在一起，以支持組織的 整體事業(yè)目標(biāo)，這顯然是從組織戰(zhàn)略和組織文化的高度把管 理過程和員工個體結(jié)合起來思考。而Walters提出績效管理 就是結(jié)合組織需要對員工進(jìn)行指導(dǎo)和支持，以盡可能高的效 率獲得盡可能大的成果，這又從多層面納入組織績效管理的 核心效率，對績效管理進(jìn)行了整合透視。二、公共部門績效管理的結(jié)構(gòu)與功能一般來說，公共部

17、門績效管理由績效計劃、績效實(shí)施與 管理、績效考核與評價、績效反饋和績效結(jié)果運(yùn)用五部分構(gòu) 成。而有學(xué)者指出，我們應(yīng)該從美國國家績效評估中的績效 衡量小組對績效管理下的經(jīng)典定義中發(fā)現(xiàn)，所謂的績效管理 是“利用績效信息協(xié)同設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與 優(yōu)化順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃， 并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程”。因此，公共部門績效管 理過程一般包括三個最基本的功能和構(gòu)成：績效評估、績效 衡量和績效追蹤。這里我們可以看出公共部門（主要是政府） 績效管理的功能與意義：首先，績效管理可從幾個方面提高員工的動機(jī)水平。一 是通過績效工資來提升員工的積極性；二是通過提高員工對 組

18、織的承諾、滿意感等激活員工的工作動機(jī)；三是通過目標(biāo) 設(shè)定來激勵員工。其次，績效管理促進(jìn)組織內(nèi)部信息流通和組織文化建 設(shè)。從績效目標(biāo)的制定、績效計劃的形成、實(shí)行計劃中的信 息反饋和績效評估、對評估結(jié)果的運(yùn)用以及提出新的績效日 標(biāo)等都需要員工的參與，需要管理者與員工的雙方的相互溝 通。這種“參與式”管理方式體現(xiàn)了對員工的尊重，為組織創(chuàng) 造一種良好的氛圍。從某種角度講，組織管理者的行為就是 文化。對此，有學(xué)者提出績效文化乃是公共部門績效管理的 靈魂。再次，績效管理可以使人力資源管理成為一個完整的系 統(tǒng)?？冃Ч芾碓诠膊块T的人力資源管理系統(tǒng)中處于核心的 位置。它把人力資源的各項(xiàng)功能整合為一個內(nèi)在聯(lián)系的

19、整 體，并通過為員工設(shè)定個人目標(biāo)從而與組織的整體目標(biāo)和戰(zhàn) 略相聯(lián)系。同時，績效管理為員工的薪酬制定、培訓(xùn)、晉升、 工作安排和來年的目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)，為人員招聘和選拔提 供參考。最后，績效管理可以為社會從外部監(jiān)督政府行為提供參 考標(biāo)準(zhǔn)，將控制公共部門行為過程的權(quán)利客觀化，從而有利 于提高政府的工作效率。實(shí)施績效評估后，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，基線 合理，社會監(jiān)督眾志成城，這將給政府造成一種強(qiáng)大的社會 壓力，在這種壓力之下的政府經(jīng)濟(jì)職能實(shí)施績效便會產(chǎn)生無 限的內(nèi)部動力，不斷地改革和提高其運(yùn)作效率，從而造就適 應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的高效政府。三、公共部門績效管理的困境與出路1、績效評估面臨著主體單一、缺乏獨(dú)立性、廣泛性和

20、評估信息不對稱等困難。有專家提出，應(yīng)立足于地方公共部 門績效評估實(shí)踐，因地制宜地使用通用指標(biāo)，設(shè)計指標(biāo)權(quán)重， 使評估對象認(rèn)可評估結(jié)果并正確有效地應(yīng)用評估結(jié)果。如從 制度層面構(gòu)建多元績效評估體系；以學(xué)科研究發(fā)展推進(jìn)績效 評估工作；以實(shí)踐為導(dǎo)向建立強(qiáng)有力的制度保障、建立和完 善績效評估機(jī)構(gòu)、建立公共部門評估信息系統(tǒng)、加大輿論監(jiān) 督力度等。2、體制問題是影響公共部門績效的關(guān)鍵因素。政府管 理行為有效性的發(fā)揮，有待進(jìn)一步健全公共部門體制。有學(xué) 者還指出，公共部門圍繞績效戰(zhàn)略，不斷推進(jìn)績效管理策略 改革，還必須從以下幾方面對制度進(jìn)行改革：一是推行分權(quán) 化管理；二是改革責(zé)任機(jī)制；三是注重以結(jié)果為本的管理；

21、 四是確立顧客至上的理念。這是解決我國公共部門績效管理 的體制性障礙的主要途徑。3、績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置和指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建是績效管理的核 心。應(yīng)利用評估結(jié)果納入評估標(biāo)準(zhǔn)，建立政府機(jī)關(guān)績效分類 分層級的指標(biāo)體系，制定政府績效與政策評價法，引進(jìn)績效 通用評價框架。而廈門大學(xué)思明區(qū)績效指標(biāo)體系對此有積極 的借鑒意義，其特點(diǎn)有六：部門指標(biāo)與通用指標(biāo)相結(jié)合、定 性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、傳統(tǒng)指標(biāo)與現(xiàn)代指標(biāo)相結(jié)合、正 數(shù)指標(biāo)與負(fù)數(shù)指標(biāo)相結(jié)合、基本指標(biāo)與修正目標(biāo)相結(jié)合、過 程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。這是解決我國公共部門績效管理 指標(biāo)的系統(tǒng)性缺失的有效探索。4、提高效率、降低成本是管理的根本價值尺度。公共 部門績效管理如

22、果不能有效地減低公共部門的運(yùn)作成本，就 會遭遇失敗。運(yùn)用現(xiàn)代科技實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，可以增加行政透 明度從而降低行政成本，提高管理效率，優(yōu)化服務(wù)產(chǎn)出。但 電子政務(wù)的推行，也面臨著職能范圍的沖突、人員管理素質(zhì) 更新、軟件開發(fā)與管理成本、政治體制本身的制約和政治決 策非透明化等現(xiàn)實(shí)問題的挑戰(zhàn)。因此，全面分析和正確認(rèn)識 電子政務(wù)與公共部門運(yùn)作成本的關(guān)系及電子政務(wù)本身的價 值取向問題，是推行電子政務(wù)的首要問題。5、績效管理過程必須依靠充足和完備的信息系統(tǒng)的支 持。目前公共部門績效管理系統(tǒng)尚不完善，首先是信息收集 困難且成本大，而信息的不充分、不完備又無法正確反映組 織的實(shí)際績效；其次是信息溝通障礙，公共部門

23、特別是政府 部門是最大的信息壟斷者，其掌握的信息并不是如實(shí)地告知 社會公眾，這種信息的牽制性往往使得公眾的意愿不能及 時、準(zhǔn)確、暢通地表達(dá)，政府也不能及時而充分地了解公眾 的意愿。就是在組織內(nèi)部的上下級之間，由于層級太多，部 門獨(dú)立，又往往造成管理層級之間信息傳遞遲緩和失真。因 此，建立健全公共組織績效管理信息系統(tǒng)成為當(dāng)務(wù)之急。這 要求盡快構(gòu)建起有效的政府活動狀況和公眾意愿信息反饋 的渠道，保障信息在不同層面和不同系統(tǒng)的迅捷順暢的流動 和獲取。同時，提高信息透明度，“使公共部門保持與公民社 會的充分溝通”，這對改進(jìn)公共部門績效是極為重要的?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】Spangenber, H.H.(1992

24、). A systems approach to performance appraisal in organizations.Paper presented at the 25Inte rnational Congress of psychology, Brussels, Belgium o王淑紅、龍立榮：績效管理綜述J.中外管理導(dǎo)報2002 (9)公共管理理論對我國公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的啟示【摘要】公共事業(yè)管理學(xué)科是隨著社會發(fā)展需要而產(chǎn)生、 發(fā)展的，研究公共管理理論對推進(jìn)公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)， 使其朝著社會需要的方向科學(xué)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。本文通過 總結(jié)國外公共管理理論及公共事業(yè)管理專業(yè)教育

25、的有益經(jīng) 驗(yàn)，對我國高校公共事業(yè)管理專業(yè)的建設(shè)的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行 分析，提出若干對促進(jìn)我國公共事業(yè)管理專業(yè)的建設(shè)與發(fā)展 的意見。【關(guān)鍵詞】國外公共管理理論 公共事業(yè)管理 專業(yè)建設(shè)1公共管理理論概述19世紀(jì)末期，馬克斯韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核 心理論官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一 種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是：在職能專門化的基礎(chǔ) 上進(jìn)行勞動分工；嚴(yán)格規(guī)定等級層次結(jié)構(gòu)；運(yùn)用規(guī)章制度清 晰明確劃分責(zé)權(quán)；人際關(guān)系非人格化；遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作 程序；以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制 的核心價值觀念。傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛 采用。20世紀(jì)60、70

26、年代，以美國行政學(xué)家弗雷德里克森 為代表的新公共行政學(xué)派對官僚制行政理論的效率至上原 則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只重視效率，將公民 當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。他們提出的改革主張是建立政府 與公民對話、溝通、互動的機(jī)制，使政府能對公民的需求積 極地做出響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的社會性效率。20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后，伴隨著信息化及全 球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公 共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀 起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流，出現(xiàn)了以市場機(jī)制 逐漸取代政府干預(yù)；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文 官隊(duì)伍的規(guī)模；鼓勵公司競爭及公共事務(wù)向私

27、營部門轉(zhuǎn)移為 特征的“新公共管理運(yùn)動”。新公共管理運(yùn)動對傳統(tǒng)的行政管 理進(jìn)行了反思，強(qiáng)調(diào)調(diào)整政府和社會管理公共事務(wù)職能之間 的關(guān)系，重塑政府管理自身和社會事務(wù)的手段、過程和模式。 基本的做法是為了提高政府提供公共服務(wù)的效率，將政府的 “掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組 織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會化、民營化。2經(jīng)濟(jì)合 作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報告總結(jié)了 新公共管理的核心內(nèi)容：關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的 結(jié)果；高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取 代。在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近 第一線，并為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋

28、提供更多的余地； 靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代 政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效 率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門組織之間建立競爭 性的環(huán)境；強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國家變得能夠自動、 靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反 應(yīng)。2西方公共事業(yè)管理學(xué)科的產(chǎn)生與發(fā)展科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國， 美國前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部 門，形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學(xué)管理 和馬克斯韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折 的，1887年伍德羅威爾遜發(fā)表了行政學(xué)之研究的論文， 是美國公

29、共管理教育開始的標(biāo)志。1911年，紐約市政研究局 創(chuàng)辦“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！?，美國公共管理教育正式啟動。1924 年，“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校”遷到了錫拉丘茲大學(xué)，并與新成立 的“馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院”合并，面向公共管理領(lǐng) 域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓(xùn)課程。大學(xué)開設(shè)公共管理教育 的目的是為公民社會的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人 才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中 有效工作一不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀(jì) 80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務(wù)研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設(shè)置 公

30、共事務(wù)專業(yè)得到證明，如哈佛大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)；紐約 大學(xué)的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學(xué)的公共事務(wù) 專業(yè)等等。公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責(zé)任的 推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學(xué)生通過 做項(xiàng)目參與社會實(shí)踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學(xué)習(xí) 的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論，還聘請在管理崗位上的市政經(jīng) 理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標(biāo)通 常是培養(yǎng)從事公共事務(wù)管理和公共政策研究與分析等方面 的高級應(yīng)用型人才，為政府機(jī)關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代 公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù)， 精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和政策分析 人才。

31、在培養(yǎng)過程中，注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi) 容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實(shí)際問題。目前，美國開設(shè)公共 事業(yè)管理課程的學(xué)校有220多所，在讀學(xué)員達(dá)3萬多人。到 目前為止，根據(jù)彼德森大學(xué)指南，美國有312個公共管理院 系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美 國公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化 管理人才(Professionalism)，注重公共服務(wù)精神(public service)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的 公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學(xué)馬克斯韋 爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學(xué)員的四 方面技能：量化

32、統(tǒng)計方面的技能、經(jīng)濟(jì)分析方面的技能、預(yù) 算和公共財政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該 學(xué)院為學(xué)員開設(shè)了五類核心課程，分別是公共行政與民主 類、統(tǒng)計分析類、經(jīng)濟(jì)分析類、預(yù)算和公共財政類、公共管 理類。美國哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)高 層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在 其研究生教育中，要求學(xué)生掌握三方面的基本知識：即政策 和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)基本情況1996年，東北大學(xué)婁成武教授和云南大學(xué)崔運(yùn)武教授， 到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校 建設(shè)公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學(xué)、

33、云南大學(xué)分別向 教育部報告，申請將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。 1998年原國家教委（現(xiàn)為教育部）在新的普通高等學(xué)校專業(yè) 目錄中，設(shè)立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學(xué) 和東北大學(xué)首升公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。 到2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大 學(xué)生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學(xué)生的高 校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已 有322所。對這個專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學(xué)、 云南大學(xué)兩校通過四年的專業(yè)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國推 廣，但由于各高校自主辦學(xué)，特別是教育部對各省屬高校難 以控制。如此增

34、長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇 觀”。雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的過程中已經(jīng)取得了較 大成就，但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程，作為 一個有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應(yīng)具有極 強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實(shí)的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷 入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會認(rèn)可度差、專業(yè) 方向不明確、人才培養(yǎng)目標(biāo)模糊、學(xué)生就業(yè)難等不少問題。 其原因是各高校對公共事業(yè)管理專業(yè)認(rèn)識不足，造成專業(yè)課 程設(shè)置散亂甚至混亂；教學(xué)內(nèi)容死板，教學(xué)方式單一，實(shí)踐 教學(xué)環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設(shè)滯后、師資力量相對缺乏等。 該專業(yè)目前的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè) 發(fā)展的速度和公共管理體

35、制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專 業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學(xué)生缺乏不可 替代性，社會對該專業(yè)的認(rèn)識和了解也比較少。因此，作為 一個新興專業(yè)，如何構(gòu)建更科學(xué)合理的課程體系，推進(jìn)專業(yè) 建設(shè)，進(jìn)而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力，成為當(dāng)前公共 事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)面臨的棘手問題。4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)的改革途 徑4.1變革專業(yè)意識，塑造服務(wù)意識。新公共管理理論和 善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之 外，還應(yīng)包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、 社會管理之外，還需強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)。公共事業(yè)管理專業(yè)人才 服務(wù)除了面向于政府和事業(yè)單位，還應(yīng)包括企業(yè)和相關(guān)社會

36、 團(tuán)體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強(qiáng)調(diào)公共事業(yè)管理主體的 非政府性和職能的服務(wù)性。4.2以社會需求為導(dǎo)向確定應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)。公共 事業(yè)管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同 需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對社會的公共事務(wù)進(jìn)行生 產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培 養(yǎng)目標(biāo)多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實(shí)際能力 與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實(shí)際問題。 培養(yǎng)目標(biāo)要強(qiáng)調(diào)注重公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作，使之 與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的需求緊密結(jié)合起來，從而也保障了本專業(yè) 學(xué)生更好的就業(yè)前景。以需求為導(dǎo)向，結(jié)合自身的教育資源 優(yōu)勢，靈活制定培養(yǎng)計劃。進(jìn)一步加強(qiáng)對社

37、會人才需求的調(diào) 研，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外， 人才培養(yǎng)方案是動態(tài)變化的，在實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過 程中，要進(jìn)行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、 用人單位對人才的評價結(jié)果，檢驗(yàn)專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案， 對不符合社會需求的人才培養(yǎng)方案及時修改完善。4.3以市場需求為導(dǎo)向，培養(yǎng)學(xué)生各項(xiàng)技能。公共事業(yè) 管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實(shí) 際策劃、運(yùn)用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新 能力、自我學(xué)習(xí)能力和研究能力，必須具有動手操作能力和 實(shí)際應(yīng)用能力。主要包括以下幾項(xiàng)技能培養(yǎng)：一是社會調(diào)查 技能。公共事業(yè)管理作為實(shí)踐性應(yīng)用性學(xué)科，其理論來源于 社會實(shí)踐，其理論也必須適合于并應(yīng)用于社會實(shí)踐。能熟練 應(yīng)用社會調(diào)查的方法步驟，使學(xué)生了解社會、熟悉公共管理 的實(shí)際，市場運(yùn)作技能熟練。二是社會適應(yīng)技能。社會是不 斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應(yīng)付各種社 會變化，具有應(yīng)對各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的 表達(dá)技能。包括語言講述能力和應(yīng)用寫作能力，這也是公共 事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為 社會管理的決策人員和主要參與者，其設(shè)想、方案等要通過 語言和文字準(zhǔn)確、順暢表達(dá)出來，否則就會限制能力的發(fā)揮， 無法履行管理職責(zé)。