財(cái)政投融資制度與管理

1、第九章 財(cái)政投融資制度與管理 財(cái)政投融資體系，是政府以信用方式融資、投資，進(jìn)行宏觀調(diào)控、拓寬政府理財(cái)領(lǐng)域的一種重要方式。財(cái)政投融資也稱(chēng)財(cái)政信用、政策金融或政府信用，是以信用方式運(yùn)用的財(cái)政性資金。財(cái)政投融資體系是在財(cái)政體系和銀行體系之外，單獨(dú)設(shè)立的資金運(yùn)行體系。第一節(jié) 財(cái)政投融資概述一、財(cái)政投融資的概念及特點(diǎn)一財(cái)政投融資的涵義最早產(chǎn)生于日本，是指經(jīng)常預(yù)算和專(zhuān)門(mén)預(yù)算之外進(jìn)行長(zhǎng)期投資和貸款的政府金融活動(dòng)。 定義：以政府信用為根底籌集資金，以實(shí)施政府政策且形成固定資產(chǎn)為目的，采取投資出資、入股等或融資方式將資金投入企業(yè)、單位和個(gè)人的政府金融活動(dòng)，是政府財(cái)政活動(dòng)的重要組成局部。性質(zhì)特征：是政府投融資活動(dòng)

2、，以實(shí)施政府政策為重要目標(biāo)；以政府信用為根底籌集資金；有償使用，不以盈利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；主要用于形成固定資產(chǎn)。財(cái)政投融資與一般商業(yè)投融資的區(qū)別：政府行為，盈利目標(biāo)。財(cái)政投融資與其他財(cái)政支出和財(cái)政信用的聯(lián)系和區(qū)別：都是政府行為；是否有償且形成固定資產(chǎn)。二財(cái)政投融資的特點(diǎn)及理論依據(jù)特點(diǎn)：1.獨(dú)立性不列入預(yù)算，在資金管理和使用標(biāo)準(zhǔn)方面具有獨(dú)立性。2.有償性根本上是借貸資金，但利率低，使用范圍有限制。3.方案性具有公共性、政策性。理論依據(jù)：一“市場(chǎng)失靈理論二凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論三信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論三、財(cái)政投融資的功能一財(cái)政投融資是實(shí)施國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的重要手段之一。二財(cái)政投融資是民間資本的重要補(bǔ)充。三財(cái)政投融資以經(jīng)

3、濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為最終目標(biāo)。第二節(jié) 西方財(cái)政投融資的形成和開(kāi)展一、20世紀(jì)30年代美國(guó)的復(fù)興金融公司在20世紀(jì)30年代，為擺脫經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，美國(guó)政府設(shè)立了“復(fù)興金融公司，通過(guò)該公司融資擴(kuò)大政府投資和扶植重要產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇。通常認(rèn)為美國(guó)復(fù)興金融公司為最早的財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府還建立和完善了健全的政策性金融運(yùn)作構(gòu)架，包括：聯(lián)邦住房信貸體系；聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸體系；進(jìn)出口銀行等。政府通過(guò)這些運(yùn)作機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行予以干預(yù)和調(diào)節(jié)，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府特定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。二、二戰(zhàn)后日本財(cái)政投融資制度的建立二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)面臨著兩個(gè)突出的問(wèn)題，即如何盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和盡快解決大量失業(yè)問(wèn)題，而如何滿(mǎn)足大量的資金需求是解決這兩個(gè)問(wèn)題的首要前

4、提。僅靠民間投資力量難以滿(mǎn)足如此巨大的資金需求；而政府的財(cái)政預(yù)算能夠用于投資的局部也很有限。為了從數(shù)量和結(jié)構(gòu)上解決資金供給與需求之間的矛盾，迫切需要開(kāi)辟新的資金渠道，這就是財(cái)政投融資。在民間資本籌集缺乏的情況下，財(cái)政投融資以根底產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，把大量資金投向骨干企業(yè)，積極扶持根底產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展。大藏省每年編制財(cái)政投融資方案，系統(tǒng)地、有方案地運(yùn)用和管理中央政府的投融資資金 。第三節(jié) 日本的財(cái)政投融資制度與管理一、資金來(lái)源主要有：一般會(huì)計(jì)預(yù)算資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)預(yù)算資金、資金運(yùn)用部資金、簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金和政府擔(dān)保債等表91。一一般會(huì)計(jì)預(yù)算和產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)預(yù)算資金建立初期，一般會(huì)計(jì)預(yù)算和產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)資金

5、占有相當(dāng)重要的地位。其后地位下降。一般會(huì)計(jì)預(yù)算是以稅收為主的無(wú)償資金。產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)來(lái)自一般會(huì)計(jì)預(yù)算撥款，20世紀(jì)50年代后期開(kāi)始一般會(huì)計(jì)預(yù)算逐步減少了對(duì)該特別預(yù)算的增資，設(shè)立初主要是對(duì)日本開(kāi)發(fā)銀行、日本輸出入銀行、電力資源開(kāi)發(fā)股份公司等骨干產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)充和貿(mào)易振興提供所需要的資金。以后也以公庫(kù)、公團(tuán)、特殊公司等為投資對(duì)象，1980年以后停止了直接對(duì)公司法人貸款，專(zhuān)門(mén)行使投資特別會(huì)計(jì)的職能。 二資金運(yùn)用部和郵政儲(chǔ)蓄資金日本的資金運(yùn)用部是日本大藏省的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)管理和運(yùn)用民間及政府資金的一個(gè)機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)管理，設(shè)置了資金運(yùn)用部資金審議會(huì)，審議會(huì)主要是決定吸存利息、貸款規(guī)模及貸款利率等。資

6、金運(yùn)用部的資金吸存利率不高，一般低于商業(yè)銀行甚至國(guó)債的資金本錢(qián)。在財(cái)政投融資資金來(lái)源中，資金運(yùn)用部資金占有重要地位，占占資金來(lái)源總額一半以上。資金主要是郵政儲(chǔ)蓄資金和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的閑置資金，以及各種政府特別會(huì)計(jì)公積金、余裕金。2001年以前，郵政儲(chǔ)蓄委托存款是資金運(yùn)用部主要來(lái)源之一。為擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄，政府采取了一些優(yōu)惠政策吸納存款。郵政儲(chǔ)蓄資金的本錢(qián)也很低。2001年4月，日本郵政儲(chǔ)蓄開(kāi)始了資金全額自主運(yùn)用，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：(1)實(shí)行獨(dú)立核算、采取自律、有彈性的經(jīng)營(yíng)。(2)以其龐大的郵局網(wǎng)絡(luò)為依托，以國(guó)家信用做后盾。(3)在吸收個(gè)人儲(chǔ)蓄存款上一直處于領(lǐng)先地位。(4)在資金運(yùn)用方面注重引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的

7、經(jīng)營(yíng)管理手段，提高資金運(yùn)用效益，重視資金的自主運(yùn)用。(5)具有突出的“公共性特質(zhì)。(6)利用其與郵政共享的珍貴的客戶(hù)資源，靠方便取勝。(7)積極開(kāi)發(fā)新業(yè)務(wù)。三簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)及郵政年金特別會(huì)計(jì)合稱(chēng)簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)資金，占財(cái)政投融資資金來(lái)源比重的1020。簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)資金是新產(chǎn)生的積累金和已運(yùn)用資金的收回金，用于為期5年以上的工程。這局部資金由郵政大臣管理和運(yùn)用。從簡(jiǎn)保資金的結(jié)構(gòu)來(lái)看，其大局部是簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)金，占99以上。 簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)手續(xù)簡(jiǎn)便，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，經(jīng)營(yíng)費(fèi)用??；制度具有保險(xiǎn)支付的相對(duì)穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)。四政府擔(dān)保債日本政府原那么上不能為法人的債務(wù)提供擔(dān)保，但對(duì)政府的特殊法人可以提

8、供擔(dān)保。當(dāng)政府對(duì)局部法人的借款本利提供擔(dān)保時(shí)就形成了政府擔(dān)保債和政府擔(dān)保借款，其在財(cái)政投融資資金來(lái)源的比重曾達(dá)20以上，由于本錢(qián)過(guò)高，后來(lái)比重有所下降。政府擔(dān)保債的利率介于普通國(guó)債和公募地方債之間，政府擔(dān)保借款的利率等于長(zhǎng)期優(yōu)惠利率。由于籌資本錢(qián)更為廉價(jià)，政府擔(dān)保債一直占以政府為擔(dān)保的籌資總額的90以上，1982年以后那么沒(méi)有政府擔(dān)保借款。由此可見(jiàn)，作為日本財(cái)政投融資資金來(lái)源，主要是政府部門(mén)以吸儲(chǔ)、債券，以及社會(huì)保障制度等從市場(chǎng)上籌集的資金，也就是所謂的以國(guó)家信用為根底籌集的資金。二、投入領(lǐng)域投入原那么：著重表達(dá)向民間企業(yè)貸款，特別是向那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展迫切需要、投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，而民

9、間金融機(jī)構(gòu)又不愿投資的領(lǐng)域分配資金。投資資金不能用作消費(fèi)型支出，只能用作投資性支出。作為有償使用資金不能用于只有社會(huì)效益的工程。原那么上財(cái)政投融資資金主要用于社會(huì)效益大，同時(shí)存在一定經(jīng)營(yíng)效益的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)。在某些情況下，財(cái)政投融資對(duì)于某些主體效益明顯、盈利性較強(qiáng)的加工產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)也承擔(dān)一定的投資責(zé)任。具體投入領(lǐng)域：能源產(chǎn)業(yè)。交通設(shè)施。郵電通信設(shè)施。流通根底設(shè)施。區(qū)域性開(kāi)發(fā)。農(nóng)業(yè)根本建設(shè)。新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)。城市生活效勞設(shè)施。中小企業(yè)設(shè)備投資。居民個(gè)人建房、購(gòu)房投資。國(guó)債和地方債。三、財(cái)政投融資方式財(cái)政投融資中最根本的方式是融資，投資比例很小。財(cái)政投融資資金使用主要采用貸款、股權(quán)或證券投資和

10、擔(dān)保三種方式，其中貸款是最主要的使用方式。一貸款財(cái)政投融資以貸款為主要形式的原因：1.貸款是有償?shù)摹?.貸款具有較大的靈活性和便利性。3.接受貸款的企業(yè)，由于需要?dú)w還貸款，更加注重投資的經(jīng)濟(jì)效益。貸款可分為直接貸款和間接貸款：直接貸款多用于產(chǎn)業(yè)、區(qū)域開(kāi)發(fā)；間接貸款主要用于對(duì)居民個(gè)人或中小企業(yè)的借款，委托其他金融機(jī)構(gòu)放款。三股權(quán)投資和證券投資這也是財(cái)政投融資資金使用的重要方式之一。1.國(guó)家需要通過(guò)控股直接參與重要產(chǎn)業(yè)部門(mén)的企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策。2.有些事業(yè)不僅需要提供資金援助，而且需要有代表國(guó)家利益的機(jī)構(gòu)入股承擔(dān)或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。3.對(duì)于地方政府從事建設(shè)事業(yè)的支持一般采取消化地方債的形式?？毓赏顿Y

11、主要以政策性特別強(qiáng)的行業(yè)和部門(mén)為主，如高速公路、城市自來(lái)水等工程。 四擔(dān)保擔(dān)保是指向支持對(duì)象提供信用保證的業(yè)務(wù)，它也是財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)之一。擔(dān)?？梢云鸬绞掳牍Ρ兜淖饔?。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的擔(dān)保業(yè)務(wù)分類(lèi)。按所擔(dān)保的事項(xiàng)可分為籌資擔(dān)保、投標(biāo)擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、租賃擔(dān)保、加工裝配進(jìn)出口擔(dān)保、付款擔(dān)保、補(bǔ)償貿(mào)易擔(dān)保和延期付款擔(dān)保等。韓國(guó)財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)比較重視擔(dān)保業(yè)務(wù)，如1988年底，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行擔(dān)?？傤~相當(dāng)于財(cái)政投融資資金運(yùn)用總額的17。日本財(cái)政投融資未直接對(duì)企業(yè)采用擔(dān)保方式，但它對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保協(xié)會(huì)提供信用擔(dān)保效勞。 四、財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)日本大藏省作為政府財(cái)政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定統(tǒng)一的銀行、財(cái)

12、政預(yù)算和財(cái)政投融資的年度方案。兩種資金運(yùn)用方式：1政府把資金提供給國(guó)立學(xué)校、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)營(yíng)電信 等，屬于資金的直接運(yùn)用，直接運(yùn)用比例一般不超過(guò)30。2把資金先提供給與政府有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)，然后再由這些金融機(jī)構(gòu)向民間和社會(huì)急需開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供資金，屬于間接運(yùn)用。貸款的對(duì)象一是政府系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)貸；二是向國(guó)營(yíng)或半國(guó)營(yíng)的企事業(yè)單位直接貸款。四、財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)續(xù)定義：財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)指接受財(cái)政投融資資金投入的機(jī)構(gòu)(含轉(zhuǎn)貸的機(jī)構(gòu))，這些機(jī)構(gòu)一般屬于公共性單位包括地方政府、國(guó)有企業(yè)和中央特別會(huì)計(jì)預(yù)算等或政策性投融資機(jī)構(gòu)如政策性銀行、政府投資公司等。分類(lèi)性質(zhì)：特別會(huì)計(jì)預(yù)算、政策金融機(jī)構(gòu)、公庫(kù)、事業(yè)團(tuán)、公團(tuán)和

13、特殊公司等。地方政府也是財(cái)政投融資的投入機(jī)構(gòu)，財(cái)政投融資主要通過(guò)承購(gòu)地方債的形式，對(duì)地方政府提供資金。分類(lèi)運(yùn)用方式：轉(zhuǎn)貸型機(jī)構(gòu)和事業(yè)型機(jī)構(gòu)。分類(lèi)資金分配： 1.國(guó)家：購(gòu)置國(guó)債等。2.地方：購(gòu)置地方債。3.國(guó)營(yíng)企業(yè)：借貸。4.政策型金融機(jī)構(gòu)政府通過(guò)財(cái)政投融資，對(duì)保證產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)現(xiàn)，對(duì)扶植中小企業(yè)的開(kāi)展，對(duì)順利消化發(fā)行的國(guó)債都起了重要作用。五、財(cái)政投融資的管理日本對(duì)財(cái)政投融資采取與一般商業(yè)投融資不同的管理體制。一宏觀管理宏觀上主要是方案管理。確定其規(guī)模的根本原那么不是市場(chǎng)，而是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)方案；也不是“量入為出，收支平衡。財(cái)政投融資方案是規(guī)定財(cái)政投融資的規(guī)模、投向及運(yùn)用部門(mén)、工程的方案。日本財(cái)

14、政投融資方案和中央財(cái)政一般會(huì)計(jì)預(yù)算同時(shí)編制，但不屬?lài)?guó)會(huì)審議對(duì)象；執(zhí)行過(guò)程中，在不超過(guò)原方案額50的范圍內(nèi)，政府可在年中追加財(cái)政投融資金額，方案執(zhí)行情況需接受會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)。二微觀管理財(cái)政投融資微觀上的管理主要是對(duì)其機(jī)構(gòu)的管理：1.機(jī)構(gòu)的設(shè)立由政府提議、法律規(guī)定。2.機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由政府任命。3.審批資金籌集方案并提供必要的支持。4.機(jī)構(gòu)的投入方案、投入方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要依據(jù)法律規(guī)定，并經(jīng)有關(guān)政府部門(mén)審批。5.財(cái)務(wù)管理：類(lèi)似預(yù)算管理。實(shí)行財(cái)政部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)的雙重管理體制。大藏省負(fù)責(zé)資金、財(cái)務(wù)管理，主管部門(mén)負(fù)責(zé)人事和投入工程管理。 投入規(guī)模、投向由政策決定，利率由政府、法律決定。第四節(jié) 其

15、他國(guó)家的財(cái)政投融資制度一、 韓國(guó)財(cái)政投融資體制的概況韓國(guó)的政策性金融和日本的概況有些相似。通過(guò)財(cái)政投融資的運(yùn)作，使政府在根底設(shè)施和根底產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金籌措中起著主導(dǎo)作用，較集中地向農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通訊業(yè)以及科技等部門(mén)進(jìn)行投資，從而，社會(huì)資源得到合理地配置，為整個(gè)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展和騰飛創(chuàng)造了一個(gè)良好的根本環(huán)境表92。與日本不同的是，政策性金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有構(gòu)成單獨(dú)體系，其業(yè)務(wù)既集中由政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，又分散由各商業(yè)銀行按政府指令及要求來(lái)經(jīng)營(yíng)。韓國(guó)經(jīng)濟(jì)企劃院制定的開(kāi)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，實(shí)際上構(gòu)成了政策性貸款的準(zhǔn)那么，由于政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，政策性金融機(jī)構(gòu)只能按政府指令和規(guī)定，將政策性貸款投

16、向政府開(kāi)展戰(zhàn)略和方案規(guī)定的工程。二、美國(guó)財(cái)政投融資體制的開(kāi)展現(xiàn)狀美國(guó)政府財(cái)政投資在社會(huì)總投資中的比重不到20，大局部投資都是民間做出的。美國(guó)財(cái)政投資積極發(fā)揮其補(bǔ)缺、引導(dǎo)和調(diào)控作用。在財(cái)政投資范圍上，美國(guó)財(cái)政為高速公路、醫(yī)院等根底設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)提供了大量投資，其中，州和地方政府是公共根底設(shè)施投資的主要承擔(dān)者，聯(lián)邦政府只是在環(huán)保和軍事根底設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。美國(guó)財(cái)政對(duì)于投資量大、風(fēng)險(xiǎn)較高的研究開(kāi)發(fā)類(lèi)投資極為重視，財(cái)政投資占研究開(kāi)發(fā)投資總額的 40以上。美國(guó)財(cái)政對(duì)有外溢效應(yīng)的教育投資十分重視，尤其是州和地方政府的財(cái)政支出中教育支出占三分之一以上。美國(guó)政府注意運(yùn)用財(cái)政投資手段促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡

17、開(kāi)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。為了加快西部和落后地區(qū)開(kāi)展，美國(guó)國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)通過(guò)了相關(guān)法規(guī)，并運(yùn)用稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、直接投資等措施引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)全面開(kāi)展。財(cái)政投資資金來(lái)源，一般通過(guò)稅收、收費(fèi)、發(fā)行債券等形式籌措。對(duì)地方政府負(fù)責(zé)的交通、教育等投資，聯(lián)邦財(cái)政給予一定的補(bǔ)貼。美國(guó)聯(lián)邦政府給予地方撥款中的 90是有條件的撥款，包括“整塊撥款和“按比例撥款。地方政府負(fù)擔(dān)的根底設(shè)施投資的資金籌措途徑除稅收外，主要通過(guò)發(fā)行債券籌集：一種是普通債券；另一種是收入債券。美國(guó)近年來(lái)重視采用收費(fèi)方式籌集公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和港口等根底設(shè)施建設(shè)所需資金。一是表達(dá)誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原那么，二是解決根底設(shè)施建設(shè)的收支平衡問(wèn)題。三、德國(guó)財(cái)政投融資體制的開(kāi)展現(xiàn)狀德國(guó)實(shí)行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能主要表現(xiàn)在制度調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、分配調(diào)節(jié)上。一國(guó)家投融資政策國(guó)家投資是德國(guó)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的主要手段。戰(zhàn)后以來(lái)，聯(lián)邦財(cái)政支出的 20左右用于根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施建設(shè)的投資。政府投資包括直接投資和間接投資貸款、投資參股、投資補(bǔ)貼和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等。德國(guó)政府的國(guó)家投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的 30左右。德國(guó)政府投資的重點(diǎn)在州和地方政府，占政府投資比重高達(dá) 80以上。為引導(dǎo)和促進(jìn)州和地方政府的投資，聯(lián)邦財(cái)政對(duì)州財(cái)政實(shí)行投資補(bǔ)貼政策，其補(bǔ)貼依據(jù)不同領(lǐng)域確定不