高速公路交通運輸執(zhí)法剛性管理柔性執(zhí)法的思考

1、 高速公路交通運輸執(zhí)法剛性管理柔性執(zhí)法的思考聶暢 江蘇省高速公路交通運輸執(zhí)法總隊連徐支隊 江蘇 徐州 221000 摘要：高速公路交通運輸執(zhí)法機關(guān)肩負保護路產(chǎn)維護路權(quán)的重要職責(zé)，面臨建控區(qū)違 法建筑、違法廣告牌設(shè)立、違法穿跨越、超限運輸行為、道路運輸違法行為等嚴峻挑戰(zhàn)，暴 力抗法事件也時有發(fā)生， 給和諧社會帶來一些不和諧的音符， 但本質(zhì)是人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì) 文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾， 是新時期社會發(fā)展中人民內(nèi)部矛盾。 交通運輸執(zhí)法 人員要積極探索柔性的執(zhí)法方式， 學(xué)會將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用， 避免與相對人的正 面的激烈沖突，從而促進交通運輸事業(yè)的和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。關(guān)鍵詞： 以

2、人為本 和諧社會 剛性管理 柔性執(zhí)法一、“交通運輸執(zhí)法部門剛性管理柔性執(zhí)法”的辯證關(guān)系 交通運輸執(zhí)法剛性管理是基于公路法律法規(guī)的本質(zhì)要求。 稱其“剛性”， 就是必須遵守， 且由國家強制力保證實施的屬性。柔性執(zhí)法，是指國家行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織運用非強制手段依法實施的行政行 為，是交通運輸執(zhí)法人員的工作方法、工作作風(fēng)、 工作態(tài)度的轉(zhuǎn)變和提升， 是對剛性管理不 足的彌補，在當(dāng)前具有現(xiàn)實意義。柔性執(zhí)法需要剛性管理來約束， 剛性管理需要柔性執(zhí)法來調(diào)節(jié)。 執(zhí)法實踐證明， 一味的 剛性管理容易引發(fā)社會問題，但失去原則的“柔軟” ，更是對不法行為的縱容，這對遵紀守 法的人來說不公平，也難免會讓人懷疑，

3、 “對方可能是有什么背景，執(zhí)法部門不作為” 。二、柔性執(zhí)法存在的理論基礎(chǔ)隨著以人為本、 和諧行政的理念不斷深入人心， 人民群眾對行政主體文明執(zhí)法的要求也 越來越高，而柔性執(zhí)法作為一種新的執(zhí)法理念，也逐步滲透到行政執(zhí)法全過程。（一）我國的法律充分體現(xiàn)了人民的意愿和民眾普遍性要求， 以服務(wù)公眾、 造福社會為 主要內(nèi)容， 符合廣大社會成員的需要和利益。 柔性執(zhí)法能夠回應(yīng)多種利益訴求， 能使行政相 對方感知、領(lǐng)受到法律對其自身的關(guān)懷、保障。（二）行政機關(guān)在本質(zhì)上既是執(zhí)法機關(guān)又是服務(wù)機關(guān)，是通過執(zhí)法為公眾提供服務(wù)的國家機關(guān)。 因此執(zhí)法機關(guān)必然必須努力為人民服務(wù)。 行政執(zhí)法就是通過實現(xiàn)法的精神與思想， 來

4、最大限度地實現(xiàn)人民的利益。（三）柔性執(zhí)法是行政執(zhí)法的屬性所決定的。 我們執(zhí)法的對象是人民群眾， 遇到的問題 屬于人民內(nèi)部矛盾， 有的違法行為輕微沒有造成后果的， 應(yīng)教育其糾正。 簡單粗暴只會增加 違法者的對立情緒，破壞政府形象。（四）以人為本的價值取向更需要人性化的柔性執(zhí)法。 早在千百年前， 我國古代思想家 就提出“民為邦本，本固邦寧”，強調(diào)要利民、裕民、養(yǎng)民、惠民。而在當(dāng)代中國，行政執(zhí)法就是要堅持以人為本，始終把廣大人民群眾的根本利益作為我們一切工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。（五）柔性執(zhí)法是我國行政執(zhí)法實踐探索出來的行之有效的執(zhí)法方式。近年來,在行政管理領(lǐng)域中 , 行政主體與行政相對人之間一些本來可以避免

5、的矛盾不斷發(fā)生，甚至激化。很 重要的原因就是善意的行政目的與生硬的行政手段之間沒有實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。而柔性執(zhí)法寓管 理于服務(wù)之中，立足寬容、理解、信任，通過引導(dǎo)、溝通、協(xié)商，從而減少行政糾紛，促進 和諧行政。（六）柔性執(zhí)法有利于提高行政執(zhí)法效率。 柔性執(zhí)法以柔和的品格和彈性作用， 改善相 對人和行政主體之間的關(guān)系， 消除行政主體和行政相對人之間的行政摩擦， 減少相互之間的 抗?fàn)?，降低彼此之間的力量消耗，從而大大提高行政執(zhí)法的效率。三、目前交通運輸執(zhí)法存在的問題（一）因物質(zhì)利益引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾大量增加。 隨著車輛超限運輸行為增多、 公路沿 線違法建房和違法設(shè)立廣告牌增多、 涉路施工和損壞路產(chǎn)的交通

6、事故增多， 使管理工作難度 越來越大，交通運輸執(zhí)法部門面臨的工作壓力越來越大。（二）執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，輿論環(huán)境先天不足。部分駕駛員、廣告業(yè)主、沿線部分村民法律意識和安全意識落后，對交通運輸執(zhí)法成見頗深，認為執(zhí)法就是找麻煩、罰款，對管理超限運輸、違法廣告牌、橋涵堆積物、道路運輸違法行為等公路違法行為時的嚴格執(zhí)法不理解、不配合，甚至出現(xiàn)同執(zhí)法人員的沖突。如果執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中處置不當(dāng)，個別不負責(zé)任的媒體嘩眾取寵進行不負責(zé)任的炒作，再遇到害群之馬自毀形象就很容易引發(fā)群體事件，多年辛苦工作則被幾句負面新聞報道毀于一旦。（三）現(xiàn)行公路法律法規(guī)仍存在法律規(guī)范不配套、不明確、缺乏可操作性的問題。如巡查人員當(dāng)日

7、發(fā)現(xiàn)村民某在建筑控制區(qū)內(nèi)建房。 責(zé)令其停工并恢復(fù)原狀， 李某不在現(xiàn)場，施工 人員承諾不再施工，而當(dāng)夜建成磚混鐵皮房。 執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達了責(zé)令限期拆除的處罰 決定。李某已自行拆了部分磚房，但鐵皮房拖延不拆。問題1、公路法對位于公路用地內(nèi)的臨時棚點之類的東西如何處理，規(guī)定的比較模 糊，七十七條只是說：“,影響公路暢通的，由交通主管部門責(zé)令停止違法行為 ，” ，如果當(dāng) 事人經(jīng)“責(zé)令”后，不停止違法行為，該怎么辦？相比較八十一條對建筑控制區(qū)內(nèi)的違建的 規(guī)定要好一點：交通主管部門責(zé)令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部門拆除，2、如果強制拆除鐵皮房時，當(dāng)事人把門鎖上或者拒不出來怎么辦？鐵皮房是拆散還

8、是 轉(zhuǎn)移，要是轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到什么地方去？當(dāng)事人要死要活的又當(dāng)如何？我們和派出所商量了， 他們說執(zhí)法主體不是公安，所以他們也不好對當(dāng)事人采取什么措施。還有公路法八十一條規(guī)定： 當(dāng)事人不限期拆除的由交通主管部門拆除。最高法院發(fā)布司法解釋強調(diào)，除非經(jīng)過訴訟程序，法院不再參與針對城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中涉及違章建筑的強拆執(zhí) 行。畢竟拆房子是件頭疼的事，交通部門缺少好多相關(guān)權(quán)力，強制拆除就更困難了。（四）人員少、管轄里程多，執(zhí)法力量不足。絕大多數(shù)高速公路執(zhí)法人員不分白天黑夜，不顧日曬雨淋，不論節(jié)日假期，為了高速公路的暢、潔、美、綠、安，長年超強度運轉(zhuǎn)，超 負荷勞動，在缺少理解、支持與配合的情況下默默奉獻，他們的辛勞

9、與奉獻理應(yīng)得到社會的尊敬。然而由于體制機制因素制約，仍存在執(zhí)法力量不足等需要完善的問題。（五）部分執(zhí)法人員重實體輕程序，“不當(dāng)之法”。個別執(zhí)法人員忽視了執(zhí)法過程正當(dāng)性的價值，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中侵犯相對人的合法權(quán)益，不受相對人的信任甚至出現(xiàn)“暴力抗法”來阻止執(zhí)法部門的“不當(dāng)執(zhí)法”。上述弊端的產(chǎn)生和存在有各種各樣的原因， 但我國傳統(tǒng)的剛性、強制性執(zhí)法理念必定是 其中重要的推手。目前， 提升交通運輸柔性執(zhí)法水平與剛性管理形成互補，已提上日程，未來會在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮日益重要的作用。四、提升交通運輸執(zhí)法隊伍柔性執(zhí)法水平的對策（一）積極引導(dǎo)，構(gòu)建和諧執(zhí)法環(huán)境。一是積極對執(zhí)法人員進行正面引導(dǎo)。執(zhí)法人員要做

10、到“三心”：多一點“愛心”，首先要愛崗敬業(yè)，將工作視為自己的事業(yè)，用自己的愛心 去精心呵護；多一點“耐心”，對家人、對同志，尤其是對執(zhí)法相對人要和氣相待，對不良 情緒要盡可能地進行克制；多一點“閑心”，工作之余可以開展一些戶外運動，感受天地之 安寧和諧，還可培養(yǎng)一些伴你終身的興趣愛好。 二是執(zhí)法機關(guān)依法對模范守法的單位或個人給予物質(zhì)、 精神鼓勵， 鼓勵相對人參與執(zhí)法 事務(wù)，有利于形成一種良好的守法的氛圍。如對義務(wù)管理員或支持管理工作的行風(fēng)監(jiān)督員、 沿線村民、群管網(wǎng)絡(luò)成員以及維護路產(chǎn)有功的舉報人員進行適當(dāng)獎勵。三是執(zhí)法機關(guān)要采取多種形式， 宣傳法律法規(guī)知識， 不斷增強全社會知法守法意識； 積 極

11、發(fā)揮輿論監(jiān)督作用， 通過新聞媒體向社會曝光典型案例， 在社會上形成 “以遵紀守法為榮， 以違法亂紀為恥”的社會輿論。如開展豐富多彩的管理宣傳月活動。（二）協(xié)調(diào)各方關(guān)系， 服務(wù)公眾利益。 一是對屬于同一上級單位主管的行業(yè)部門普遍存 在某類違法行為時、 或因其他管理部門責(zé)任缺失造成某類違法行為時， 執(zhí)法機關(guān)對相對人的 主管部門通過建議函等形式提出管理建議和意見， 以獲得的有關(guān)單位的積極配合和參與。 如 地方交通管理部門或高速交巡警等其他部門在高速公路擅自設(shè)立標(biāo)志標(biāo)牌等非公路標(biāo)志行 為。二是針對行政相對人因內(nèi)部制度缺失、疏于管理，或者行政相對人存在的普遍性問題， 執(zhí)法機關(guān)采取約見其法定代表人或者相關(guān)

12、負責(zé)人進行談話勸勉的方式， 督促其完善制度、 整 改自身存在問題的行政指導(dǎo)工作。如針對高速公路經(jīng)營公司、 收費站、 服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護施工單 位的行業(yè)監(jiān)管工作。三是對于已經(jīng)被執(zhí)法機關(guān)處理過的、 在社會上具有普通影響的、 重大違法案件， 執(zhí)法機 關(guān)要定期或不定期地進行回訪， 以及時了解掌握案件的事后動態(tài)。 如交通行政案件處理、 處 罰工作。四是對違法行為嚴重影響社會秩序、 造成的危害后果產(chǎn)生了惡劣影響、 相對人反復(fù)違反 法律法規(guī)的同類行為， 且拒絕整改或拒絕接受行政機關(guān)處理的， 執(zhí)法機關(guān)可以通過新聞媒體 向社會和相關(guān)行政管理部門披露公示。 這既是對極少數(shù)違法者的懲罰， 更是給其他公民以警 示。如針對惡

13、意超限行為、違法設(shè)立廣告牌、違法建設(shè)建筑物等行為。（三）變被動為主動、變懲罰為幫助。一是執(zhí)法機關(guān)采取被動變主動、懲罰變幫助的執(zhí)法方式。交通運輸執(zhí)法機關(guān)給予行政相對人以具體的指示教導(dǎo)、指點帶領(lǐng)、指導(dǎo)幫助， 使其能夠自愿按執(zhí)法機關(guān)指出的路徑， 或符合行政目標(biāo)的方向去作出行為。 未經(jīng)行政許可擅自進 行的項目， 不應(yīng)簡單粗暴制止， 而應(yīng)告知其許可事項所需要的材料， 積極幫助其準(zhǔn)備許可事 項的前期準(zhǔn)備工作。 比如穿跨越高速公路的施工許可項目， 不可解體的超尺寸物體的超限運 輸許可行為。二是交通運輸執(zhí)法機關(guān)主動和善意地勸說行政相對人不要進行某種活動， 以避免不必要 的錯誤和損失， 或啟發(fā)開導(dǎo)行政相對人而使

14、其改正缺點錯誤或接受執(zhí)法機關(guān)意見， 并注意避 免將來再犯類似錯誤。如針對建筑控制區(qū)違法建房、設(shè)立廣告牌等建筑物和構(gòu)造物行為。三是交通運輸執(zhí)法機關(guān)針對行政相對人容易疏忽和出錯之處， 或是行政相對人沒有想到 或想不到的問題和事項， 善意地告知行政相對人， 或以平等身份從旁提醒， 促使其加以注意 和警惕，避免不必要的錯誤和損失。如惡劣天氣、施工路段對駕駛員安全通過的提醒。四是交通執(zhí)法機關(guān)與行政相對人共同商量討論、 交換意見，以就某個事項取得一致意見， 或通過商量討論求得行政相對人對執(zhí)法機關(guān)某些活動的理解和主動配合， 促使某些較大、 較 復(fù)雜的問題獲得較好解決。 如許可施工項目的現(xiàn)場施工監(jiān)管工作， 針

15、對具體的施工方案的改 進等。五是在某一違法行為高發(fā)時段到來之前， 執(zhí)法機關(guān)以口頭或書面形式向可能違法的相對 人宣傳、解釋法律法規(guī)，讓他們明白行為的后果，提示、引導(dǎo)、督促其按照法律法規(guī)的要求 履行義務(wù)， 加強自律， 以盡可能減少違法行為發(fā)生的制度。 如在夏收和秋收季節(jié)， 清理橋梁、 橋涵易燃堆積物活動。六是針對相對人因疏忽大意而違法但違法行為輕微并能及時糾正時， 執(zhí)法機關(guān)告誡其立即糾正違法行為，并告知其應(yīng)明確知曉的行為規(guī)范和要求，而不再對其進行行政處理的制度。如駕駛員在修車過程中因防護不當(dāng)造成的少量油污路面的違法行為，輕微超限運輸行為等。（四）智能裝備提升柔性執(zhí)法水平。一是智能稱重系統(tǒng)，可提高執(zhí)

16、法效能，破解執(zhí)法 力量不足的難題。無線單邊稱重系統(tǒng)隨車攜帶方便，在查獲疑似超限車輛時，當(dāng)場就可以復(fù)磅，減少執(zhí)法人員和車輛的投入，減少護送過程中的安全隱患，提高了工作效率。二是智能裝備提供執(zhí)法保障。 執(zhí)法記錄儀發(fā)揮了執(zhí)法執(zhí)紀“護身符”的作用。2014年2月23日執(zhí)法人員在徐州北收費站治超時，一名中年男子叫囂道“你們沒有權(quán)利查車，我的 車是軍牌，我是鎮(zhèn)政府的，看誰敢檢查”，隨行社會人員也趁機起哄，表示“要去你們上級領(lǐng)導(dǎo)那投訴，讓你們上媒體曝光”。執(zhí)法隊員按照規(guī)定程序告知其執(zhí)法記錄儀已打開，你先 前不理智行為已被記錄，你將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。見此情形，該男子頓時“軟” 了下來，當(dāng) 即向隊員道歉，講述“酒后心情不好，請求諒解”。三是行政權(quán)力網(wǎng)上公開， 讓權(quán)力規(guī)范運行，提升辦事效率，邁過人情關(guān)。登錄省交通運輸廳行政權(quán)力網(wǎng)