《政府未來地治理模式》讀書筆記

1、政府未來的治理模式讀書筆記田紀(jì)云由于所處的社會、經(jīng)濟(jì)、政治等環(huán)境以及公眾需求的的不斷變化，科技、通訊的不斷發(fā)展，各種社會問題和矛盾沖突的出現(xiàn)，政府時時刻刻都面臨著調(diào)整和變革的需求，各國政府也都在不同程度上對這種需求做出了回應(yīng)，這種回應(yīng)最重要的表現(xiàn)就是政府改革。政府的改革是一個持續(xù)不斷的過程，只要政府存在，這一過程就不會停止。由于公眾的生活和政府密不可分，公眾對政府是密切關(guān)注的，學(xué)者和實際工作者也時時在尋求政府更好地治理方式?，F(xiàn)實的復(fù)雜性使得這種尋找與探索不是階段性的，而是一項復(fù)雜艱巨的長久性，甚至可以說是永久性任務(wù)。盡管變革在政府部門中是司空見慣的經(jīng)歷，但20世紀(jì)80年代和90年代的行政改革卻

2、極為特殊，不僅改革幅度擴(kuò)大，而且變革的基本性質(zhì)也被重新考慮?；蛟S是由于變革無處不在及其基本性質(zhì)使然，最近幾十年所推行的行政改革在理論上難以達(dá)成共識。盡管在倡導(dǎo)“政府再造”的口號下出現(xiàn)了許多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的組成部分加以推行，但是這些改革思潮及理念之間固有的矛盾往往難以協(xié)調(diào)。因此，基于實踐和理論兩個方面的原因，了解支撐行政改革的相關(guān)理念就變得尤為重要，好的改革必須是協(xié)調(diào)的，或者其中的不協(xié)調(diào)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)適。因此，基于理論和實踐兩方面的原因，了解支持行政改革的相關(guān)理念就變得尤為重要。蓋伊彼得斯的政府未來的治理模式這本書第一次系統(tǒng)評價了席卷全球的行政改革運動，并把各國政

3、府的改革嘗試和各種理念的觀點有機(jī)的結(jié)合在一起，被譽為對眼花繚亂的全球治理變革進(jìn)行綜合分析的杰出著作。在本書中，蓋伊彼得斯主要運用了比較分析的研究方法。他總結(jié)了傳統(tǒng)政府治理的六項主要特征：政治中立的公務(wù)員制度、層級制和規(guī)則、永久性和穩(wěn)定性、制度化的公務(wù)員制度、內(nèi)部管制和平等。針對傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高效益、效率和效能，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是欠發(fā)達(dá)國家，都進(jìn)行了不同程度的改革。彼得斯對這些改革進(jìn)行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府四種改革模式，進(jìn)而認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。這四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對

4、每種模式，作者都從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個方面進(jìn)行了深入分析。市場式政府強調(diào)政府管理市場化，參與式政府強調(diào)對政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。這四種理念是作者對當(dāng)今世界政府改革模式的總結(jié)與概括，但同時這些理念也反過來影響和指導(dǎo)著各國正在進(jìn)行的改革實踐。市場式政府參與式政府彈性化政府解制式政府主要的診壟斷層級節(jié)制永久性內(nèi)部管制斷結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織沒有特別的建議管理按勞取酬；運用其他私人全面質(zhì)量管管理臨時員更多的管部門的管理技術(shù)理；團(tuán)隊工理自由決策內(nèi)部市場；市場刺激協(xié)商；談判試驗企業(yè)型政府公共利益低成本參與；協(xié)商低成本

5、創(chuàng)造力；能動性市場式政府市場模式的基本觀點是，當(dāng)前有關(guān)政府改革的時代思潮是利用市場并接受這樣的假定，即私人部門的管理方法（無論是什么樣的管理方法）幾乎可以說是與生俱來的優(yōu)越于傳統(tǒng)的公共部門的管理方法。在人們看來，傳統(tǒng)的官僚制行政模式存在諸多問題，而市場模式被假定為能夠解決公共行政中存在的問題。事實上并不存在一個單一的市場模式，它只是一種對自由競爭優(yōu)越性以及對一個理想化的交換與激勵模式的基本看法（king，1987）。應(yīng)用市場的方式來改革政府的基本理論依據(jù)主要包括以下幾點：市場效率、官僚壟斷、一般管理。關(guān)于組織結(jié)構(gòu)。市場模式的倡導(dǎo)者們設(shè)想，傳統(tǒng)公共部門結(jié)構(gòu)存在的主要問題在于它依賴龐大、壟斷的部門

6、，而這些部門對外界環(huán)境不能做出有效反應(yīng)。解決公共組織在結(jié)構(gòu)方面所存在的問題的方法應(yīng)該是清楚而明確的。改革的一項主要原則是分散決策和政策執(zhí)行的權(quán)力。打破大政府壟斷的最基本方法就是利用私人組織或者半私人組織來提供公共服務(wù)。權(quán)力分散也可以通過將大的部門分解成若干小的機(jī)構(gòu)或通過將職權(quán)下放給較低層的政府機(jī)關(guān)等方法來實現(xiàn)。關(guān)于管理。由于公共部門的職員被認(rèn)為與私人部門的職員一樣，因此其他的管理方式完全可以應(yīng)用于政府部門。較為典型的做法包括政府人事管理領(lǐng)域已經(jīng)開始了以市場為導(dǎo)向的改革。同時，公共部門也正在進(jìn)行著財政管理的改革，提倡購買者與提供者分開，并建立內(nèi)部市場。在公共物品和服務(wù)的提供上，“市場檢驗”或者說

7、“簽約外包”已經(jīng)在一定程度上被采用，政府的工作已經(jīng)引入私人力量和競爭。關(guān)于公共政策制定。在市場式治理模式與官僚體制的作用之間不可避免地存在著矛盾。一方面，市場模式提倡將官僚體制的職能分散給多個企業(yè)型的機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)被授權(quán)獨立自主地制定政策。另一方面，提倡市場模式的實際工作者期望這些擁有半自主權(quán)的組織遵守上級部門制定的政策和意識形態(tài)方面的命令。但對于政府中的很多人而言，被迫遵守通行的政策信條實際上就是試圖使公務(wù)員制度和政策制定政治化，這一矛盾難以調(diào)節(jié)。關(guān)于公共利益。有關(guān)公共利益的第一個方面的內(nèi)容是應(yīng)該根據(jù)政府提供公共服務(wù)的成本是否低廉來評價政府。其次，政府應(yīng)該對市場信號做出反應(yīng)。再次，公民應(yīng)該被

8、看成是消費者和納稅人。公共利益除了可以影響政策制定，還能夠有助于公民在市場中更自由的選擇所需要的公共服務(wù)。參與式政府參與式政府的基本假設(shè)是，大量有能力、有才華的低級員工不能得到很好的使用，而且員工和顧客與公共部門所提供的產(chǎn)品及服務(wù)關(guān)系最為密切，對于相關(guān)的計劃他們認(rèn)識較深、掌握的信息也較多。這種方法進(jìn)一步假設(shè)，那些被埋沒的思想和才華如果能有效使用，政府將會表現(xiàn)的更好。因此，市政府更好發(fā)揮功能的方法就是鼓勵那些一向被排除在決策X圍外的政府組織成員參與到?jīng)Q策和管理中來。參與式政府意在強化組織內(nèi)員工的參與意識并在公共組織中創(chuàng)造一種更強烈的參與氣氛。公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心；作為一個

9、普通的現(xiàn)實存在的群體，基層官員的作用需要得到承認(rèn)。參與模式也關(guān)心公民的參與和國家與社會間的關(guān)系。關(guān)于組織結(jié)構(gòu)。參與式模式更注重過程發(fā)生中的程序而不是結(jié)構(gòu)。就某一層次來說，如果員工與服務(wù)對象都能參與決策，也就可以不需要正式的組織了。結(jié)構(gòu)改革可以使參與更為便捷，因此，參與式政府認(rèn)為公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該更為扁平，且應(yīng)縮減高低之間的層級。公眾一方面希望政府更具靈活性、回應(yīng)性，同時希望政府更遵紀(jì)守法、服從規(guī)則，二者之間存在矛盾。關(guān)于管理。參與式治理方法對公共部門的管理具有重要意義。政府組織的低級員工和服務(wù)對象能否直接參與管理決策對其能否良好運轉(zhuǎn)具有重要意義。參與方法最重要的特征就是要明確的把社會利益融入治

10、理之中。對于政策制定來講，參與式管理方法更傾向于自下而上的政策制定，該方法偏好于分權(quán)化的決策，組織的低級員工對政策制定會有相當(dāng)?shù)?但不是決定性的)影響力，組織本身在做出與其休戚相關(guān)的決策時，也更具有控制力。參與管理方法認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)中的低級員工對政策必然具有相當(dāng)?shù)挠绊懥ΑｊP(guān)于公共利益。參與式國家的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來體現(xiàn)。這種參與至少可以通過四種機(jī)制來實現(xiàn)。第一，如果公民和員工認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運作不當(dāng)，他們有權(quán)申訴。第二，通過增強員工獨立決策和影響組織政策方向的能力來實現(xiàn)的。第三，公共決策應(yīng)該讓胡政策影響力的公眾通過對話過程

11、來做出。第四種參與機(jī)制，有賴于公民本身能夠投入政策選擇及提供服務(wù)的過程。彈性化政府就基本層面而言，彈性化政府是指政府有應(yīng)變能力，能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。彈性化是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。彈性方法的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)利的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。因此，該方法主X不斷撤銷現(xiàn)有組織，企圖建立“摧毀組織”的原則。關(guān)于穩(wěn)定性和永久性。公共組織以及私人組織的穩(wěn)定性和永久性也有其優(yōu)點。歷史悠久的組織可以引導(dǎo)政策沿著積極的道路前進(jìn)。穩(wěn)定性的消極特性認(rèn)為，公務(wù)員習(xí)慣安定的生活，而且偏好終身任用制度。穩(wěn)定性也是

12、組織記憶的重要來源。組織記憶既是先前學(xué)習(xí)的寶庫，也是未來學(xué)習(xí)的潛在障礙。雖然政府永久性有其吸引力，但是在彈性治理視角看來，恒久不變的組織結(jié)構(gòu)會成為有效治理的障礙?，F(xiàn)代政府組織已經(jīng)開始向非永久性一面轉(zhuǎn)變。關(guān)于組織結(jié)構(gòu)。彈性方法的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)利的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。該方法強調(diào)彈性，主X不斷撤銷現(xiàn)有組織，這樣可以避免僵化造成的困擾，使政府擁有較大的彈性，對不斷變化的社會和經(jīng)濟(jì)情況作出反應(yīng)。關(guān)于管理。臨時性的組織具有明顯的管理意義。彈性化的人事管理可以使政府快速而有效地對所面臨的危機(jī)或迅速增加的服務(wù)需求做出反應(yīng)。但是，采用這種形式，公務(wù)員對

13、政府的承諾會下降，而且威脅到公共服務(wù)的價值和質(zhì)量。公共部門的臨時性和兼職性工作越多，越會削弱員工的工作責(zé)任感和追求卓越的動機(jī)。關(guān)于政策制定。臨時性治理方法較少涉及到公共部門在制定公共政策時所起的作用。政府組織的脆弱性會減弱政府權(quán)力的傳統(tǒng)來源并降低對現(xiàn)行政策的承諾。對于公共利益，因為雇用較多的臨時員工可以降低政府的成本，而組織因為永久性程度的降低，也可以避免大型計劃浪費經(jīng)費。公眾會因政府的創(chuàng)新和較少的僵化而受惠。彈性化政府有關(guān)公共利益的另一方面的意義是，政策的連貫性雖是一件好事，但是要確定協(xié)調(diào)和連貫性的優(yōu)先順序卻很困難。彈性化需要有超級結(jié)構(gòu)來監(jiān)督這些組織。治理通常和絕對權(quán)力有關(guān)，而與彈性化計劃和

14、政策無關(guān)。解制型政府解制型政府又稱非管制政府模式。有關(guān)解制型模式的基本基本設(shè)想為，如果取消一些限制和制約，政府機(jī)構(gòu)就可以將目前的工作處理得更有效率，而且還可能從事新的創(chuàng)造性工作，以促進(jìn)社會整體利益。它的基本涵義是指通過取消公共部門過多的規(guī)章制度，取消過程取向的控制機(jī)制，相信并依靠公務(wù)員的責(zé)任心、潛力和創(chuàng)造力，來提高政府的行動水平，讓政府更具有創(chuàng)新性和效率。解制模式認(rèn)為公務(wù)員大都是由具有奉獻(xiàn)精神和有才干的人所組成的，他們愿意為公眾提供盡可能好的服務(wù)。因而，如果能夠放棄一些假定存在的控制措施，那么在這種情況下，即使保留了許多事后控制措施，但系統(tǒng)仍可能運行良好。關(guān)于政府層級。中央政府在解制改革上已經(jīng)

15、取得了一些成功，地方各級政府的解制仍處于大力的宣傳階段，美國各級政府已經(jīng)越來越多的進(jìn)行解制改革。關(guān)于解制與錯誤。有關(guān)公共部門解制的觀點普遍認(rèn)為，如果解制模式是由政府自己選擇的，那么就必須接受可能出現(xiàn)的一些錯誤。第二種觀點是，有些政策制定的目的在于減少某些錯誤，但卻允許其他錯誤的出現(xiàn)。關(guān)于組織結(jié)構(gòu)。在解制過程中，有關(guān)結(jié)構(gòu)方面的意義不多，結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不如用來控制公共組織及其成員的法規(guī)和程序那么重要。其原因可能在于傳統(tǒng)的層級結(jié)構(gòu)可以接受。解制模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，官僚結(jié)構(gòu)是可以接受的，在某些情況下甚至是可取的。其原因在于，解制將有助于廢除內(nèi)部人事控制的許多其他機(jī)制。其次，解制的部分原因是為了發(fā)揮管理者的創(chuàng)造能

16、力。但解制模式并不強調(diào)集中化的控制結(jié)構(gòu)，相反，它允許單個的組織制定并執(zhí)行自己的目標(biāo)。對于政策制定，解制模式認(rèn)為，應(yīng)該賦予官僚組織更強的決策角色。關(guān)于管理。解制模式的管理含義包括兩個截然不同的方面。一方面，解制模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)和管理管理形式并不像一些評論你家說的那么糟糕。另一方面，也即管制模式的另一個管理含義，與參與模式非常相似，解除管制促使更多基層員工參與決策和管理。關(guān)于政策制定。解制模式有關(guān)政策制定的含義比其他方面的含義更為清晰，這個模式主要關(guān)心的便是作出決策與執(zhí)行法律的程序。解制模式認(rèn)為，應(yīng)該賦予官僚組織更強的決策角色。其邏輯思路在于，既然這些組織是思想和專業(yè)知識的總匯之處

17、，那么就應(yīng)該允許他們擁有更多的決策權(quán)。但是并不意味著倡導(dǎo)者認(rèn)為應(yīng)該取消政治集團(tuán)的政策制定權(quán)。關(guān)于預(yù)算。解制型政府的一個重要方面是預(yù)算和公共資金的分配。解制模式就其本質(zhì)來講，是用其他的控制形式來代替法令規(guī)章式的控制。解制模式設(shè)想，公共利益可以通過一個更積極的、束縛較少的政府來實現(xiàn)。關(guān)于協(xié)調(diào)，解制同樣會使協(xié)調(diào)難度加大。關(guān)于公共利益。解制模式就其本身來說，是用其他的控制形式來代替法令規(guī)章式的控制，而后者通常是公共部門用來建立責(zé)任制的方法。解制模式設(shè)想，公共利益可以通過一個更積極、束縛較少的政府來實現(xiàn)。關(guān)于政府與社會。解制模式設(shè)想，一個更積極活躍且有干預(yù)性的公共部門，能使公共利益得到更好的體現(xiàn)。這一模

18、式也認(rèn)為，對現(xiàn)代社會來說，集體行為應(yīng)該是解決問題的一種手段，而非問題本身的一部分。解制模式認(rèn)為，社會面臨的許多問題只有通過集體行動才能解決。結(jié)論背景的重要性。改革至少代表了當(dāng)代兩種關(guān)于政府和公共事務(wù)的重要的、相互矛盾的思考方式。市場已經(jīng)成為了所有企圖改革政府的人士的口號。英美語系國家會成為改革的中心：英美語系國家是提倡自由企業(yè)和市場制度的發(fā)源地。政府（至少在美國和加拿大）經(jīng)常受到私人管理顧問以及其他改革倡導(dǎo)者的影響。此外，英美語系XX國家的政府也比其他一些國家更需要不同類型的改革模式的相互配合。最后，由于憲法或政治理論并沒有規(guī)定公務(wù)員制度的特殊作用（而在大多數(shù)歐洲大陸國家可能有此規(guī)定），因此在

19、公務(wù)員制度中采用私人部門的管理方法就不那么急切。普遍性的問題和不尋常的解決方案。以下所提到的三個一般性的問題與我們所討論的每一個模式都有關(guān)聯(lián)，這三個問題是：協(xié)調(diào)、發(fā)現(xiàn)錯誤與改正錯誤、公務(wù)員制度的命運。協(xié)調(diào)。市場式改革方法所固有的一種觀點認(rèn)為，應(yīng)用市場原則來為因政策協(xié)調(diào)不夠而導(dǎo)致的效率損失進(jìn)行辯護(hù)時會提高效率。參與模式認(rèn)為協(xié)調(diào)是由下而上而非由上而下進(jìn)行的。彈性模式對協(xié)調(diào)問題也有自己的觀點。主X解制的人則認(rèn)為，當(dāng)法令規(guī)章需要協(xié)調(diào)時，就意味著這些法令規(guī)章已經(jīng)失去了作用。問題在于，如何取代這些法令規(guī)章，解制方法并未提供多少指導(dǎo)。發(fā)現(xiàn)錯誤和改正錯誤。不論是政府是私人部門的組織，錯誤均在所難免，因此在任何

20、時間都有很多的決策和很多的人試圖矯正錯誤。市場模式所提供的答案最為清楚簡易，但也許也最缺乏效果。市場模式認(rèn)為，市場可以處理這些問題。參與模式則強調(diào)公XX動參與政治和行政過程的意愿。彈性模式認(rèn)為，錯誤在所難免，但錯誤一旦制度化，就會成為大患，而且也會變成政策問題中永遠(yuǎn)待解的一部分。解制模式認(rèn)為，擺脫公共部門中大量的不必要的和反生產(chǎn)力的管制，是矯正錯誤及提高公共部門能力的手段。對市場模式來說，公務(wù)員制度并不以服務(wù)為宗旨，公務(wù)員是一群假公濟(jì)私、自私自利的人，公務(wù)員制度是政府發(fā)展的頭號大敵。參與模式認(rèn)為傳統(tǒng)公務(wù)員制度只是一個層級節(jié)制體系，因而在組織之內(nèi)強調(diào)更多的平等。彈性模式認(rèn)為公務(wù)員制度是良好治理的

21、障礙，但公務(wù)員制度所提供的職業(yè)保障仍有利于公共組織實行更多的自身變革。解制式改革主X廢除公共部門人事管理中存在的許多法律結(jié)構(gòu)和控制結(jié)構(gòu)。改革的四種模式除了提出政府所存在的無數(shù)共同問題之外，也提出了有關(guān)政府和治理的意識形態(tài)概念。其中至少有兩個模式（市場模式和參與模式）所提出的改革方法與更寬泛的理論和意識形態(tài)概念密切有關(guān)。另外兩種改革方法在治理問題上則傾向于提出廣泛性的解決之道，而不是針對特定問題提出特定的答案。雖然每一種模式的支持者都認(rèn)為他們的獨門功夫可以治療公共部門所有的惡疾，但同時也認(rèn)識到政府特有的缺點非常普遍。對治理問題及其前景，作者認(rèn)為應(yīng)該有更獨特的和更權(quán)變的觀點。不同的改革者使用的是同樣的術(shù)語，但說明的卻是不同的事情。雖然每個人都有權(quán)選擇使用自己的術(shù)語，但當(dāng)同一術(shù)語被用來表示解決同一問題的不同方式時，就會產(chǎn)生混亂。例如，“消費主義”和“選擇”是市場方法和參與方法的主要概念。它們都有強化公民在政策過程中的角色的意思，但是兩種方法為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的手段卻